III SA/Po 478/13

Dnia 21 sierpnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Koś Sędziowie WSA Beata Sokołowska (spr.) WSA Małgorzata Górecka Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Zys-Ruszkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2013 roku przy udziale sprawy ze skargi H B na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia ... r. nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek w części finansowanej przez płatnika składek I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Wnioskiem z dnia 24.10.2012 r. H B zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w P o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne i FP i FGŚP z powodu ich przedawnienia. Zaległości powstały w wyniku spadku zamówień na meble wyrabiane przez wnioskodawcę, a uzyskiwane środki pieniężne były przeznaczane na utrzymanie rodziny. Strona wskazała, że jest obecnie osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku. Zakład Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w P Inspektorat w K, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego i zebraniu dowodów w sprawie, decyzją z dnia ... r. nr... , działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt. 3, art. 28 ust. 1-4 oraz art. 32 ustawy z 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j. – Dz. U. Nr 205 z 2009 r., poz. 1585 ze zm.) odmówił wnioskodawcy umorzenia należności z tytułu składek: 1. na ubezpieczenia społeczne za okres od 05/1999 do 8/2001 w kwocie 2.503,28 zł wraz z odsetkami za zwłokę w kwocie 11.822 zł i kosztami upomnienia – 17,60 zł 2. na ubezpieczenie zdrowotne za okres od 06/1999 do 06/2002 w kwocie 3.226.94 zł wraz z odsetkami za zwłokę w kwocie 7.226 zł i kosztami upomnienia – 193,60 zł 3. na Fundusz Pracy i FGŚP za okres 03/1999 do 08/2001 w kwocie 850,57 zł wraz z odsetkami za zwłokę w kwocie 254,57 zł. Ponadto organ działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt. 3, art. 28 ust. 3 a, ust. 4 oraz art. 32 ustawy z 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika składek na własne ubezpieczenia tj. należności na ubezpieczenie zdrowotne za okres 06/1999 – 06/2002 r. w łącznej kwocie 9.424,54 zł (składki – 3.226,94 zł, odsetki – 6.004,00 zł, koszty upomnienia – 193,60 zł). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w sprawie nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności wymienione w art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13.10.1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Wobec wnioskodawcy jest prowadzone postępowanie egzekucyjne przez Naczelnika Urzędu Skarbowego we W i organ egzekucyjny nie orzekł o bezskuteczności postępowania egzekucyjnego z uwagi na brak składników majątkowych należących do zobowiązanego. Nie stwierdzono też istnienia przesłanek umorzenia z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31.07.2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Dłużnik jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną w PUP bez prawa do zasiłku od dnia 5 października 2012 r. Za 2011 r. Strona zadeklarowała dla celów podatkowych dochód w wysokości 0 zł. H B mieszka z żoną i 18 – letnią córką. Żona wnioskodawcy otrzymuje dochody z pracy – 1.200 zł netto i pobiera od 1.09.2005 r. zasiłek rodzinny wraz z dodatkami (na córkę). Strona wskazała wydatki w kwocie 255 zł miesięcznie (woda, ścieki, energia elektryczna, wywóz śmieci, koszty leczenia). Wnioskodawca jest współwłaścicielem nieruchomości położonej w N o pow. 0,0734 ha. Posiada orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności przyznane do dnia 16.10.2011 r. Leczy się na serce, dusznicę bolesną i nadciśnienie tętnicze. Był właścicielem pojazdu P z 1999 r., przekazanego synowi na mocy umowy darowizny z dnia 1.06.2012 r. Organ wskazał, że strona choruje przewlekle, ale może podjąć zatrudnienie (jest w wieku produkcyjnym). Nie sprawuje też opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny. W ocenie Zakładu wnioskodawca nie wykazał, że uiszczenie zaległości z tytułu składek (układ ratalny lub w formie prowadzonego postępowania egzekucyjnego) pozbawi go możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Ponieważ należności strony są objęte postępowaniem egzekucyjnym, dlatego bieg terminu ich przedawnienia został zawieszony i są one w pełni wymagalne. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy H B wskazał na przepisy regulujące przerwanie i zawieszenie biegu przedawnienia należności z tytułu składek. Zdaniem strony organ egzekucyjny nie zastosował żadnej czynności egzekucyjnej zmierzającej do zastosowania środka egzekucyjnego celem wyegzekwowania zaległości z tytułu składek. ZUS nie zapytał organu egzekucyjnego o to, na jakim etapie znajduje się postępowanie egzekucyjne oraz o podjęte czynności egzekucyjne. Ponadto, według wnioskodawcy, Zakład złamał prawo, gdyż nie miał decyzji o przeniesieniu odpowiedzialności za jego zobowiązania na żonę, ale przesłał do organu egzekucyjnego zaktualizowany tytuł wykonawczy zawierający również dane jego żony i Naczelnik US zajął wierzytelności z tytułu nadpłaty w podatku dochodowym od osób fizycznych wynikające z PIT-37 za 2011 r. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Zakład Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w P Inspektorat w K decyzją z dnia ... r. nr ... utrzymał w mocy decyzję z dnia ... r. Organ ponownie rozpoznał zebrany w sprawie materiał dowodowy i tak jak we wcześniejszej decyzji wskazał, że nie stwierdzono przesłanek umożliwiających umorzenie przedmiotowego zadłużenia. Brak całkowitej nieściągalności zadłużenia (jest prowadzone postępowanie egzekucyjne wobec dłużnika). W kwestii oceny możliwości zarobkowych strony organ wskazał na przewlekłą chorobę wnioskodawcy, ale stwierdził, że może on jednak podjąć zatrudnienie, gdyż jest w wieku produkcyjnym oraz może spłacać należności np. w formie układu ratalnego. Odnośnie zarzutów dotyczących nieprawidłowego prowadzenia postępowania egzekucyjnego organ wyjaśnił, że są one bez wpływu na postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek. ZUS kierował tytuły wykonawcze do Urzędu Skarbowego we W, a w dniach 27.03.2006, 30.06.2006, 27.09.2006, 28.12.2006, 29.03.2007, 28.06.2007 i 27.09.2007 r. przeprowadzał badanie tych tytułów. Z badań tych wynika, że organ egzekucyjny dokonał m . in. 27.09.2006 r. zajęcia wynagrodzenia dłużnika za pracę. Skierowanie tytułów na obojga małżonków nastąpiło w nawiązaniu do pisma Naczelnika U.S. we W i wynikało z zastosowania przez organ egzekucyjny środka w postaci zajęcia wierzytelności z tytułu nadpłaty w podatku dochodowym od osób fizycznych. W skardze do WSA w Poznaniu strona wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji i stwierdzenie przedawnienia zaległości objętych wnioskiem o umorzenie. W uzasadnieniu skargi, jak wcześniej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, H B powołał się na upływ 10 letniego terminu przedawnienia składek. Wskazał na przepisy regulujące przerwanie i zawieszenie biegu przedawnienia należności z tytułu składek. Strona podniosła, że przyjmując, iż po 27.09.2006 r. zajęto wynagrodzenie za pracę, to poza tym organ egzekucyjny nie dokonywał innych czynności egzekucyjnych. Ponadto według skarżącego ZUS złamał prawo, gdyż nie miał decyzji o przeniesieniu odpowiedzialności za jego zobowiązania na żonę, ale wystawił nowy tytuł wykonawczy i przesłał go do organu egzekucyjnego. Naczelnik US zajął natomiast wierzytelność z tytułu nadpłaty w podatku dochodowym od osób fizycznych, wynikającą z PIT-37. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Organ nie odniósł się do kwestii przedawnienia składek. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na jej uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie są natomiast uprawnione do merytorycznego rozstrzygania o przedmiocie sprawy. Również w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. – Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a. sądy administracyjne kontrolują zaskarżone akty tylko w zakresie ich zgodności z prawem (legalności) i nie mają uprawnień do merytorycznego rozstrzygania sprawy. Jednocześnie z przepisu art. 134 § 1 ostatnio cytowanej ustawy wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j. - Dz. U. Nr 205 z 2009 r., poz. 1585 ze zm.) należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Według ust. 2 należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: - dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; - sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; - nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; - nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; - wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; - naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; - jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być przy tym w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (ust. 3 a). Zgodnie natomiast z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Dla właściwego zastosowania przepisów prawa materialnego zasadnicze znaczenie ma wcześniejsze, dokładne określenie rodzaju składek objętych wnioskiem o umorzenie. Ustalenie, czy są to składki pracownicze finansowane przez płatnika, składki pracownicze finansowane przez ubezpieczonych, czy też składki dotyczące konta osobistego płatnika pozwoli dopiero na prawidłowe zastosowanie podstawy materialno-prawnej, a tym samym zakreślenie granic postępowania dowodowego (zob. m.in. wyrok WSA w Gliwicach z 7 września 2010r., III SA/Gl 1357/09, lex nr 756476). Decyzja w przedmiocie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy, co nie oznacza, że może być ona dowolna. Sąd nie może jednak nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia, bowiem jest to wyłączna kompetencja Zakładu. Kontrola sądu obejmuje więc zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tj. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy oraz rozważył i ocenił wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia ulgi - w postaci umorzenia należności (zob. m. in. wyrok WSA w Warszawie z 19 listopada 2007 r., V SA/Wa 1876/07, lex nr 484969; wyrok WSA w Gdańsku z 10 lutego 2009 r., I SA/Gd 874/08, lex nr 483118). Uzasadnienie decyzji powinno przy tym spełniać bezwzględnie wymagania wskazane w art. 107 § 3 kpa. Winno z niego wynikać, w jakiej części zadłużenie może być też ewentualnie umorzone i to w oparciu o które przesłanki. Po przeanalizowaniu akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy istotne zastrzeżenia Sądu wzbudziła kwestia dotycząca niewyczerpującego wyjaśnienia przez Zakład braku istnienia podstaw prawnych przedawnienia części spornych należności wobec ZUS. Nie ulega bowiem wątpliwości, że składki przedawnione nie mogą być skutecznie dochodzone, wobec czego bezzasadne staje się orzekanie o ich potencjalnym umorzeniu. Zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy z 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j. - Dz. U. Nr 205 z 2009 r., poz. 1585 ze zm.) należności z tytułu składek ulegały pierwotnie przedawnieniu z upływem 5 lat, a następnie po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne (po znowelizowaniu ustawy z dniem 1.01.2003 r. podstawowy termin przedawnienia należności z tytułu składek wynosił 10 lat). Po kolejnej zmianie dokonanej z dniem 1.01.2012 r. termin przedawnienia wynosi 5 lat. W ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się zgodnie, iż znowelizowany od dnia 1.01.2003 r. przepis art. 24 ust. 4 ustawy (przewidujący 10 letni termin przedawnienia) miał zastosowanie jedynie do tych należności z tytułu składek, które nie przedawniły się przed wejściem w życie tej nowelizacji, czyli przed dniem 1.01.2003 r. (zob. m. in. wyrok NSA z 18 sierpnia 2009 r., II FSK 466/08, lex nr 549018; wyrok SN z 23 stycznia 2009 r., I UK 204/08, M.P. Pr. 2009/7/375; wyrok WSA z 14 stycznia 2009 r., I SA/Po 1481/08, lex nr 506627). W myśl ust. 5b cytowanego przepisu bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Z uzasadnień decyzji Zakładu nie wynika w jednoznaczny sposób, że wszystkie dochodzone przez organ należności nie podlegają przedawnieniu, a jak już wskazano powyżej tylko kategoryczne ustalenia w tym zakresie umożliwiają merytoryczne rozpatrywanie wniosku strony o umorzenie należności z tytułu składek. Organ nie odniósł się szerzej do tej kwestii i to pomimo tego, że zarzut przedawnienia był wyraźnie podnoszony przez skarżącego we wniosku o umorzenie składek jak i w toku prowadzonego postępowania. W uzasadnieniu decyzji z dnia ... r. nr ... stwierdzono jedynie lakonicznie, że sporne należności objęte są postępowaniem egzekucyjnym i dlatego bieg ich przedawnienia został zawieszony i są one w pełni wymagalne (k. 85-85 v akt adm.). Zakład nie podał, czy przesłanka zawieszenia objęła składki ze wszystkich funduszy i od kiedy nastąpiło zawieszenie biegu przedawnienia oraz nie wyjaśniono dokładniej charakteru prowadzonego wobec strony skarżącej postępowania egzekucyjnego. Strona również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniosła wyraźnie zarzut dotyczący przedawnienia składek i uchybień dotyczących prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Pomimo tego także w decyzji z ... r. nr ... organ nie wyjaśnił tej istotnej spornej kwestii i w zasadzie nie wypowiedział się w ogóle na temat przedawnienia. Wskazał jedynie na fakt badania tytułów wykonawczych w dniach 27.03.2006, 30.06.2006, 27.09.2006, 28.12.2006, 29.03.2007, 28.06.2007 i 27.09.2007 r. Dodał też, że organ egzekucyjny m. in. w dniu 27.09.2006 r. dokonał zajęcia wynagrodzenia skarżącego za pracę oraz na przyczynę skierowania tytułów wykonawczych na obojga małżonków (k. 118 akt adm.). Podkreślić w tym miejscu należy, że postępowanie o przyznanie ulgi w stosunku do należności, które już wygasły, nie może toczyć się dalej, gdyż stało się bezprzedmiotowe. W każdym przypadku wniosku o umorzenie należności z tytułu składek niezbędne jest zatem ustalenie ich wymagalności na dzień wydania decyzji. Tylko prawidłowe określenie kwoty tych należności pozwala bowiem na obiektywną ocenę możliwości ich wyegzekwowania lub dobrowolnej spłaty przez dłużnika. Sąd nie może przy tym zastępować organu i przesądzać kwestii przedawnienia składek. To organ zobowiązany jest odnieść się do tego zagadnienia w uzasadnieniu decyzji i wskazać zdarzenia, które spowodowały przerwanie lub zawieszenie biegu terminu przedawnienia oraz wskazać termin, kiedy upływa przedawnienie (zob. m. in. wyrok WSA w Lublinie z 27.03.2012 r., sygn. III SA/Lu 91/12, lex nr 1139317). W aktach administracyjnych sprawy jest zestawienie dotyczące zawieszenia biegu terminu przedawnienia (k. 14 i 14 v), z którego wynika, że dla należności od 05/1999 r. termin zawieszenia biegnie od dnia 9.02.2005 r. (z powodu egzekucji administracyjnej). Z kolei w przypadku składek za okres 03-04/1999 termin zawieszenia biegnie, według organu, od 21.05.2012 r. Z zestawienia tego nie wynika jednak, czy zawieszenie dotyczy wszystkich funduszy, tj. składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne FP i FGŚP. Zauważyć trzeba, że organ odmówił stronie umorzenia składek (odsetek) m. in. na FP i FGŚP za okres od 03/1999 do 08/2001 r., a więc i należności, za 03-04/1999, których termin przedawnienia miał ulec zawieszeniu dopiero od 21.05.2012 (czyli po upływie 10-letniego terminu przedawnienia). W tej sytuacji brak szczegółowego wyjaśnienia organu w uzasadnieniach decyzji w kwestii braku podstaw do stwierdzenia przedawnienia (części spornych należności) z powołaniem się na konkretne dokumenty zgromadzone w aktach sprawy uniemożliwia praktycznie Sądowi dokonanie pełnej kontroli legalności skarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Uzasadnienia decyzji w tym zakresie nie spełniają wymogów ustawowych z art. 107 § 3 kpa i naruszają zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 kpa. Strona musi znać argumenty organu uzasadniające jego stanowisko w sprawie, a istotne okoliczności nie mogą pozostawać w sferze domysłów. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy ZUS winien wobec tego jednoznacznie ustalić, czy sporne należności z tytułu składek (szczególnie za okres 03-04/1999) uległy przedawnieniu oraz wyjaśnić, które konkretnie należności są nadal wymagalne i dlaczego. Zakład powinien ponownie przeanalizować też sytuację rodzinną, finansową i zdrowotną skarżącego pod kątem realnych możliwości zarobkowych i perspektywy spłaty zadłużenia, przy uwzględnieniu aktualnej sytuacji na rynku pracy. Koniecznym będzie wyjaśnienie, czy stan zdrowia strony nie uległ pogorszeniu, a w szczególności, czy H B ma dalsze orzeczenie o niepełnosprawności (jaki stopień, na jaki okres?). Organ musi rozważyć, czy okoliczności sprawy nie przemawiają choćby za częściowym umorzeniem zadłużenia (np. odsetek), mając przy tym na względzie, że również art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie stanowi przeszkody przy umarzaniu pozostałych elementów należności z tytułu składek. Uzasadnienie decyzji winno natomiast być sporządzone prawidłowo, tak aby w powiązaniu z zawartością akt administracyjnych pozwalało na ocenę zgodności z prawem decyzji organu. W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania (art. 7 kpa, 77 kpa, 107 § 3 kpa w zw. z art. 11 kpa) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I wyroku. O wykonalności decyzji Sąd postanowił w oparciu o art. 152 p.p.s.a. (pkt II orzeczenia).