III SA/Po 487/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Małgorzata Górecka (spr.) WSA Marzenna Kosewska Protokolant: sekr. sąd. Katarzyna Skrocka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2009 r. przy udziale sprawy ze skargi A. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... Nr ... w przedmiocie przyznania pomocy finansowej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Nr ... z dnia ... r. II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę ... złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/M. Górecka /-/W. Długaszewska /-/M. Kosewska Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją wydaną na podstawie art. 104 kpa i §7 w zw. z §9 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. nr 17, poz. 142, ze zm.), przyznał A. pomoc finansową na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej w łącznej wysokości ... zł. Przyznana pomoc miała być przy tym wypłacona w dwóch ratach z zastrzeżeniem dopełnienia obowiązków wynikających z § 9 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich . termin wypłaty pierwszej raty obejmował 60 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Natomiast druga rata miała zostać wypłacona w terminie 60 dni od dnia złożenia oświadczenia określonego w § 9 ust. 3 pkt 1 lit. b cytowanego rozporządzenia. Następnie organ I instancji decyzją uchylił w całości swoją decyzję. Jako podstawę prawną wskazał art. 162 §2 i 3 kpa oraz §9 ust. 3 i § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich . W uzasadnieniu decyzji wskazano, że po złożeniu w dniu 27.12.2007r.. "Oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia i osiągnięciu przez gospodarstwo żywotności ekonomicznej na poziomie co najmniej 4 EJW" przeprowadzono wizytację w celu zweryfikowania czy zostało zrealizowane przedsięwzięcie opisane w Planie dostosowania. Kontrola wykazała, że schemat nawozowy (płyta obornikowa i zbiornik na gnojówkę) został zrealizowany, natomiast schemat mleczny nie został zrealizowany bowiem brak było dojarki, schładzalnika do mleka, umywalki wraz z podgrzewaczem a nadto ściany w oborze nie były gładkie i łatwo zmywalne. Do protokołu kontroli wnioskujący o pomoc dołączył oświadczenie, w którym stwierdził, że nie zrealizował schematu mlecznego w wyznaczonym terminie. Wnioskujący o pomoc finansową już po wszczęciu przez organ postępowania w sprawie uchylenia decyzji, powiadomił organ, że przyczyną braku realizacji schematu mlecznego była jego trudna sytuacja zdrowotna przy czym twierdzenie to było gołosłowne bo nie poparte jakimkolwiek dokumentem. Wobec nie zrealizowania w terminie przedsięwzięcia określonego w Planie dostosowania, oraz nie powiadomienia organu o zaistniałych okolicznościach w terminie 14 dni od dnia, w których okoliczności te nastąpiły, organ I instancji uchylił swoją decyzję o przyznaniu pomocy finansowej, jednocześnie wstrzymał wypłatę drugiej raty płatności oraz stwierdził obowiązek zwrotu pierwszej raty. W odwołaniu od powyższej decyzji A. zarzucił naruszenie przez organ wydający decyzję przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania. Odwołujący wskazał, że decyzja przyznawała jemu pomoc finansową na dwa przedsięwzięcia i jedno z nich zostało zrealizowane, co odwołujący potwierdził w Oświadczeniu z dnia 27.12.2007r., zaś nie dokończone zostało drugie przedsięwzięcie, o czym organ został poinformowany w Oświadczeniu z dnia 27.12.2007r. Tym samym – w ocenie odwołującego- organ wydający decyzję uchylającą dokonał błędnej interpretacji przepisów cyt. rozporządzenia z dnia 18 stycznia 2005r., w którym to akcie prawnym mowa jest o trzech niezależnych przedsięwzięciach mających na celu dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów UE. Zdaniem odwołującego organ nie miał podstaw aby uznać, ze schemat nawozowy i mleczny to jedno przedsięwzięcie. Z kolei odnośnie naruszenia przez organ wydający decyzję uchylającą przepisów postępowania, odwołujący wskazał na naruszenie zasad wynikających z art. 67,9 i 11 kpa. Zdaniem odwołującego poprzez błędną wykładnię przepisów cyt. rozporządzenia z dnia 18 stycznia 2005r. została naruszona zasada praworządności wyrażona w art. 6 kpa. Poprzez brak podjęcia przez organ rozstrzygający sprawę wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy, prowadzenia w sposób jednostronny postępowania wyjaśniającego, naruszona została zasada prawdy obiektywnej (art. 7 kpa). Naruszenie przepisu art. 11 w zw. z art. 107 § 3 kpa odwołujący upatrywał w braku rzeczowego, merytorycznego wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia wydanego przez organ administracyjny. Tak więc – w ocenie odwołującego- skoro ten zgłosił organowi wykonanie pierwszego przedsięwzięcia- nawozowego,, rzeczą więc organu było wydanie decyzji w przedmiocie wypłaty drugiej raty za realizację tego przedsięwzięcia. Nadto brak było podstaw do żądania zwrotu pierwszej raty za zrealizowane jedno przedsięwzięcie. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją utrzymał w całości w mocy decyzję organu I instancji podzielając jego ustalenia faktyczne i rozważania prawne. Organ odwoławczy stwierdził, że A. składając w dniu 27.12.2007r. Oświadczenie tym samym powiadomił organ o realizacji w terminie całego podjętego przedsięwzięcia .Tak więc skoro podczas wizytacji w gospodarstwie zostało stwierdzone, że przedsięwzięcie określone w Planie dostosowania nie zostało zakończone w całości bowiem nie wykonano schematu mlecznego - należy uznać, że nie zrealizował on w terminie całego podjętego przedsięwzięcia określonego w Planie dostosowania, do czego zobowiązuje §3 pkt 3 lit. a cyt. rozporządzenia z 18 stycznia 2005r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. wniósł o uchylenie decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania- art. 6,7,9 i 11 kpa. Skarżący powtórzył argumentację podaną uprzednio w odwołaniu od decyzji wydanej przez organ I instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem kwestionowany akt jak i poprzedzająca go decyzja organu I instancji jako obarczone istotną wadą winny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Wskazać należy na wstępie, że na podstawie art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami skargi ani powołaną w niej podstawą prawną. Organ odwoławczy w skarżonej decyzji jako podstawę prawna rozstrzygnięcia podał art. 138 §1 pkt 1 kpa. Utrzymują w mocy decyzję organu I instancji podzielił zarówno ustalenia faktyczne poczynione przez ten organ jak i jego rozważania prawne. Z kolei organ I instancji jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia podał przepis art. 162 §2 i 3 kpa. zgodnie , z którym może on uchylić wydaną przez siebie decyzję administracyjną ( w drodze odrębnej decyzji) jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona ich nie dopełniła w wyznaczonym terminie. Zastrzeżenie w decyzji dopełnienia pewnych czynności odnosi się przy tym do konstrukcji prawnej zlecenia, które jest wprawdzie związane z decyzją, ale nie w sposób wpływający wprost na jej moc obowiązującą. Jest to klauzula dodatkowa decyzji, która ma spowodować określone zdarzenie, wywołać skutek przez podmiot , na korzyść którego dana decyzja została wydana. Tak rozumiane zlecenie nie zawiesza skuteczności decyzji, nie odracza możliwości jej wykonania, ale zobowiązuje adresata decyzji do jego wykonania zgodnie z treścią zlecenia. Realizacja obowiązków określonych w zleceniu winna nastąpić równocześnie lub po zrealizowaniu uprawnień wynikających z decyzji (wykonanie zlecenia można przy tym żądać i je wymusić). Uchylenie się strony od wykonania zlecenia daje podstawę do wszczęcia nowej sprawy w przedmiocie uchylenia decyzji z powodu niewykonania w terminie takich czynności, które są dodatkowe w stosunku do czynności wynikających z samego rozstrzygnięcia, stanowiącego załatwienie sprawy co do istoty. W doktrynie istnieje przy tym zgodny pogląd co do tego, że nie można traktować jako zlecenia obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa (zob. m. In. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 786-787; wyrok NSA z 22 marca 2007r., II OSK 2004/06, Lex nr 327771). Orzecznictwo sądowoadministarcyjne podkreśla, iż dopuszczalność zastosowania art. 162 ust. 2 i 3 kpa jest uzależniona od tego, czy w danej decyzji administracyjnej dokonano indywidualizacji obowiązku dopełnienia określonych czynności. Brak takiego zindywidualizowania uniemożliwia natomiast zastosowanie art. 162 kpa, albowiem zlecenie nie może wynikać- jak już powyżej wskazano- z przepisów prawa (zob. wyrok NSA z 24 września 2001r., OPS 6/01, ONSA 2002/1/7). Z kolei materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. nr 17 z 2005r. , poz. 142, ze zm.). Z treści §1 ust. 1 tego aktu wynika, że płatność na dostosowanie gospodarstwa do standardów Unii Europejskiej jest wypłacana w dwóch ratach- pierwsza rata udzielona zostaje w ciągu 60 dni od momentu, w którym stała się ostateczna d4ecyzja o przyznaniu pomocy finansowej ( §9 ust. 2 ). Warunkiem wypłaty drugiej raty jest zrealizowanie przez producenta rolnego przedsięwzięcia zadeklarowanego w planie dostosowania (§9 ust. 3 pkt 1 ). Z powyższej regulacji prawnej wynika zatem, iż wypłata pierwszej raty płatności nie jest obwarowana w ogóle żadnym warunkiem, a wypłata drugiej raty jest uzależniona wyłącznie od wykonania w terminie przedsięwzięcia, na które udzielono pomocy oraz złożenia oświadczenia w tym zakresie. Skutki niedopełnienia przez stronę czynności w terminie wskazanym w decyzji są zatem przewidziane w samych przepisach prawa, co wyłącza automatycznie możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 162 §2 kpa- zastrzeżonego wyłącznie dla sytuacji, gdy zlecenie ustanowione jest w decyzji administracyjnej, a nie bezpośrednio w przepisach prawa ( zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005, teza 9 do art. 162; wyrok NSA z 9 września 2008r., II GSK 324/08; wyrok NSA z 21 października 2008r. , II GSK 403/08). Rozporządzenie z 18 stycznia 2005r. nie zawiera uregulowań dających podstawę prawną do nałożenia w decyzji o przyznaniu płatności jakichkolwiek dodatkowych zleceń oraz przepisów umożliwiających uchylenie decyzji z powodu niedopełnienia takich zleceń nałożonych w decyzji. Pomimo tego organy obydwu instancji powiązały w niniejszej sprawie możliwość zastosowania art. 162 §2 kpa z uregulowaniami § 9 rozporządzenia z 18 stycznia 2005r. dotyczącymi niewypłacenia II raty płatności oraz zwrotu I raty uznając, że uchylenie decyzji o przyznaniu płatności oraz obowiązek zwrotu I raty płatności to tożsame rozwiązania prawne. Tymczasem analiza treści powołanych przepisów wskazuje wyraźnie, że działanie takie było nieuprawnione. Z tego względu należało uznać, że decyzja organu I instancji z 18 lipca 2006r. o przyznaniu płatności nie została obwarowana żadnymi wiążącymi warunkami czy zleceniami, dającymi podstawę do późniejszego wydania decyzji w trybie art. 162 §2 kpa. Brak ustanowienia w decyzji warunków dotyczących przyznania płatności, jak również normatywny charakter obowiązków warunkujących wypłatę I raty, wykluczają uznanie wykonania tych obowiązków za czynności wskazane w treści przepisu art. 162 § 2 kpa. Z tego względu Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie wydano decyzję w I instancji przy zastosowaniu trybu z art. 162 §2 kpa bez wystarczającej podstawy prawnej. Konsekwencją tego jest konieczność uznania, iż decyzje organów obydwu instancji dotknięte są wadą nieważności, określoną w art. 156 §1 pkt 2 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądamiadministracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) o stwierdzeniu nieważności decyzji Dyrektora Oddziału regionalnego Agencji restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. O zwrocie kosztów sądowych stronie skarżącej oraz wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 200 i 152 cyt. powyżej ustawy. /-/ M. Górecka /-/ W. Długaszewska /-/ M. Kosewska K.P.d