III SA/Po 511/17

Dnia 4 października 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska Sędziowie WSA Mirella Ławniczak (spr.) WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Zys-Ruszkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2017 roku przy udziale sprawy ze skargi P. S. - wspólnika P. spółki cywilnej w P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2017r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu regularnego bez zezwolenia oddala skargę W dniu [...] listopada 2016 roku funkcjonariusze [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego dokonali kontroli drogowej autobusu marki [...] o nr rejstr. [...], którym kierował R. M. Właścicielem pojazdu wykonującym przewóz był P. S. prowadzący działalność pod nazwą P. W toku kontroli stwierdzono naruszenie polegające na wykonywaniu krajowego regularnego specjalnego przewozu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia. W toku kontroli przesłuchano kierowcę, który potwierdził brak zezwolenia na wykonywanie przewozu regularnego specjalnego. Strona złożyła wyjaśnienia do protokołu kontroli, podnosząc w nich, że przewóz dokonywany jest przez jednostkę samorządu terytorialnego tj. Burmistrza Miasta i Gminy [...] na mocy umowy z dnia [...] lipca 2016 pomiędzy Gminą jako zamawiającym, a P. S. jako wykonawcą. W umowie zaznaczono, że jej przedmiotem jest określenie warunków wykonywania przez wykonawcę na rzecz zamawiającego usługi dowozu dzieci niepełnosprawnych do szkół na terenie Miasta i Gminy [...] wraz z opiekunem na zajęcia szkolne. Zdaniem skarżącego umowa ta ma charakter jedynie ramowy. Załączono też faktury na wykonywaną usługę transportu osób. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., o nr [...] Wojewódzki [...] Inspektor Transportu Drogowego nałożył na P. S. karę pieniężną w kwocie 8000 zł za wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym. W uzasadnieniu przywołując treść art. 92 a ust. 1, 6, 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – O transporcie drogowym i załącznika Nr 3 l.p 2. 1 stwierdzono, że przewóz dokonany w dniu [...] listopada 2016 roku był przewozem krajowym regularnym specjalnym, na wykonywanie którego strona nie posiadała zezwolenia. Przywołując treść art.4 pkt 7 i pkt 9 ustawy o transporcie drogowym wskazano, że strona realizowała przewóz dzieci do szkół w [...], [...] i [...] w okresie roku szkolnego w dniach od poniedziałku do piątku. Przewóz zdaniem organu miał cechy przewozu regularnego specjalnego. P. S. złożył odwołanie od tej decyzji. W jego ocenie wykonywany przez jego firmę w kształcie określonym umową przewóz był przewozem okazjonalnym, dla którego nie jest wymagane posiadanie zezwolenia. Interpretacja taka nie przeczy założeniom ustawy o transporcie drogowym, wprowadzającym konieczność uzyskania zezwoleń, których intencją była przede wszystkim ochrona zdrowej konkurencji, ochrona praw konsumenta oraz bezpieczeństwa na drogach. Większość przewozów szkolnych ze względu na swoją specyfikę, polegającą m.in. na odpowiednim oznakowaniu używanych pojazdów, przewozie wyłącznie określonej grupy osób uprawnionej do przejazdu oraz okoliczności, że wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się głównie poza przystankami komunikacji publicznej nie może stanowić konkurencji dla przewoźników w transporcie publicznym. Zachowana też zostaje zasada ochrony konsumentów. Zaznaczył, że nieregularność dowozu może przeplatać się z okresami dowozu regularnego. Natomiast wymóg opracowania przez przewoźnika rozkładu jazdy ma sens i jest niezbędny w stosunku do pasażerów chcących skorzystać z publicznego transportu zbiorowego, lecz nie w stosunku do dzieci szkolnych. Dzieci są bowiem przywożone i odwożone ze szkoły według potrzeb szkoły, czasu i trybu zajęć szkolnych. Decydujące jest to, że nikt inny nie korzysta z gimbusów, nikt nie jest więc pokrzywdzony przez brak rozkładu jazdy. Z uwagi na wątpliwości interpretacyjne ustawodawca dokonał nowelizacji przepisów tym zakresie od stycznia 2017 roku. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 roku Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Po raz kolejny przytoczono w decyzji definicję przewozu regularnego specjalnego stwierdzając, że taki właśnie transport był przedmiotem kontroli. Skarżący zobowiązał się na mocy załączonej umowy do przewozu dzieci niepełnosprawnych w roku szkolnym 2016/2017 od dnia 1 września 216 do 30 czerwca 2017 r. z wynagrodzeniem [...] brutto za tydzień dowozu, w tym [...] netto za każdy przejechany kilometr. Kierujący busem zeznał, że razem z dziećmi podróżuje ich opiekunka zatrudniona przez przewoźnika, innych pasażerów nie zabiera, przewozy są wykonywane od poniedziałku do piątku. Przywołano orzecznictwo sądów administracyjnych odnośnie uznania przewozu za przewóz regularny specjalny i podkreślono, że wystarczy dla uznania takiego przewozu spełnienie dwóch przesłanek określonych w art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym, czyli wykonywania niepublicznego przewozu regularnego określonej grupy osób z wyłączeniem innych osób. Organ odniósł się także do definicji zawartych w przepisach unijnych odnośnie "przewozu okazjonalnego" określonych w art. 2 pkt 4 rozporządzenia nr 1073/2009. Odnośnie nowelizacji ustawy o transporcie drogowym wyjaśniono, że przywoływany przez stronę przepis nie może znaleźć zastosowania w niniejszym postępowaniu, ponieważ dokument będący podstawą do wykonywania przewozu tj. umowa z dnia [...] lipca 2016 wraz z załącznikami winna znajdować się w pojeździe, którym wykonywany był przewóz, a kierowca nie okazał jej kontrolującym. Strona skorzystała z prawa skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Podtrzymano w niej interpretację przepisów związanych z przewozem dzieci, którą już przedstawiono w odwołaniu. Podkreślono, że umowa pomiędzy stroną, a Miastem i Gminą [...] jako zamawiającym stanowi wyłącznie ramowy program przewozów, a w praktyce zamawiający na bieżąco modyfikuje w zależności od potrzeb społecznych, trasy i rozkład jazdy świadczonych zadań przewozowych. Skarżący podniósł jeszcze, że wielokrotnie jako przedsiębiorca był poddawany kontroli zarówno na drodze, jak i w przedsiębiorstwie i jak dotąd nie kwestionowano braku zezwolenia na przewóz. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2016, poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przeprowadzona w niniejszej sprawie sądowa kontrola z uwzględnieniem powyższych kryteriów doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1414, ze zm., zwanej dalej: u.t.d.), oraz załącznika nr 3 do tej ustawy, które to przepisy w ocenie Sądu, zostały przez organy zastosowane prawidłowo. Zgodnie z treścią art. 4 pkt 7 u.t.d. przewóz regularny jest to publiczny przewóz osób i bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe. (Dz.U. z 2000 r. nr 50, poz. 601, ze zm.). Natomiast przewóz regularny specjalny to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób – art. 4 pkt. 9 u.t.d. Zasadnicza różnica pomiędzy przewozem regularnym a przewozem regularnym specjalnym polega na tym, że ten ostatni nie jest przewozem publicznym - jest skierowany tylko do określonej grupy osób. Wspólną natomiast cechą obu rodzajów przewozu jest regularność ich wykonywania. W stanie faktycznym sprawy nie ma wątpliwości co do tego, że przewóz dotyczył określonej grupy osób, tj. dowozu uczniów – dzieci niepełnosprawnych do szkół. Kontrola przeprowadzona w dniu [...] listopada 2016 r. wykazała, że busem marki [...] o nr rej. [...] kierowanym przez R. M. przewożona była codziennie od piątku do poniedziałku grupa niepełnosprawnych dzieci wraz z opiekunką zatrudnioną przez przedsiębiorstwo skarżącego. Ustalono, że kierowca codziennie przewozi grupę dzieci do szkół podstawowych w [...], [...] i [...], transport odbywa się od września do końca czerwca, co potwierdza również treść umowy z dnia [...] lipca 2017 roku pomiędzy Gminą [...] a firmą skarżącego, zawarta w rezultacie wyboru oferty firmy skarżącego. Kierowca nie okazał zezwolenia na wykonywanie przewozu regularnego specjalnego osób i zeznał, że przewozi tylko dzieci. Dokonana przez organy kwalifikacja odpowiada stanowi faktycznemu ustalonemu w sprawie. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko organów, oraz argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Należy bowiem zauważyć, że istotą umowy zawartej przez skarżącego z Gminą [...] było wykonywanie przewozów dzieci niepełnosprawnych do szkół na terenie Miasta i Gminy [...] wraz z opiekunem na zajęcia szkolne z tygodniowym przebiegiem do 500 kilometrów. Wykonawca zobowiązany był do zapewnienia opieki podczas dowozu uczniów, punktualnego dowozu i odwozu dzieci na zajęcia szkolne, zgodnie z ustalonym harmonogramem zajęć, zapewnienia miejsc siedzących wszystkim dowożonym uczniom, ustalenia dowozu i odwozu zgodnie z harmonogramem zajęć. W oparciu o zapisy umowy i zeznania kierowcy trudno uznać powyższą umowę jedynie za "ramową", ponieważ stawia ona konkretne warunki dla realizacji usługi, a zapewniają one co najmniej wyłączność tego transportu dla grupy dzieci z opiekunem i jego regularność. Jak słusznie wskazał organ, nie ma podstaw do tego, aby do uznania przewozu za regularny specjalny musiały zostać spełnione wszystkie przesłanki w dosłownym brzmieniu, konieczne do kwalifikowania przewozu jako regularnego - wystarczy w takim przypadku spełnienie dwóch przesłanek – regularności i przewożenia określonej kategorii osób. Pogląd ten jest jednolicie prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2015 r., II GSK 2180/13). Stan faktyczny sprawy i zgromadzone przez organy dowody wskazują w sposób oczywisty na wykonywanie przez skarżącego przewozów regularnych specjalnych. Z przewozów tych korzystali wyłącznie uczniowie i ich opiekunowie, a więc określona grupa osób z wyłączeniem innych osób, a przejazdy odbywały się według ustalonego harmonogramu. Tej prawidłowo dokonanej przez organy kwalifikacji nie niweczą twierdzenia skarżącego o przeplataniu regularności dowozu z ich nieregularnością. Sytuacje takie były możliwe i mogły mieć miejsce, jednak treść umowy oraz zeznania kierowcy świadczą niewątpliwie, iż przedmiotem umowy był dowóz dzieci do szkół i ze szkół i że odbywał się on na zasadach przewozu regularnego specjalnego. Wymóg regularności wykonywania przewozu regularnego specjalnego nie wyklucza możliwości zmiany czasu i trasy przewozu z uwagi na potrzeby uczniów – tj. konieczności dostosowania godzin odjazdów i przyjazdów oraz trasy do rozkładu zajęć szkolnych i składu osobowego dzieci w danym dniu wynikającego także ze stanu zdrowia dzieci. Dodatkowo wskazać należy, że za tym iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przewozem regularnym specjalnym przemawia treść rozporządzenia Rady EWG z dnia 16 marca 1992 r. nr 684/92. Wskazano w nim jednoznacznie, że przewozy regularne specjalne obejmują przewozy uczniów i studentów do i z instytucji edukacyjnej. Fakt, że przewozy regularne specjalne mogą być zróżnicowane w zależności od potrzeb użytkowników, nie ma wpływu na ich zaliczenie do usług regularnych. Podnoszone w skardze zarzuty dotyczące braku regularności przewozów nie mogły więc skutkować postawieniem organom prowadzącym postępowanie zarzutu błędnego zakwalifikowania charakteru wykonywanych przez skarżącą przewozów jako regularnych specjalnych. W toku kontroli sądowoadministracyjnej dokonywanej w granicach sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.), sąd nie stwierdził z urzędu, aby zaskarżona decyzja naruszała prawo. Organ stwierdzając, że skarżąca Spółka wykonywała przewóz regularny nie posiadając do tego stosownego zezwolenia prawidłowo nałożył karę pieniężną w wysokości określonej w załączniku nr 3 lp.2.1. do ustawy o transporcie drogowym. Prawidłowo także uznał organ, że nie zachodziły żadne okoliczności uzasadniające zastosowanie przepisu art. 92c ust. 1 tej ustawy. Powyższe rozważania znajdują swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, m.in. w wyrokach WSA w Poznaniu z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Po 1234/13 oraz WSA w Krakowie z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 846/16. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności należało skargę oddalić, dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.