III SA/Po 547/14

Dnia 9 września 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Koś (spr.) Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska – Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2014 roku przy udziale sprawy ze skargi A. O. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 2 grudnia 2003r. nr [...] w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wysokości opłat dodatkowych oraz sposobu ich pobierania oddala skargę Rada Miasta Poznania w dniu 2 grudnia 2003 r. podjęła uchwałę nr XXXIV/269/IV/2003 w sprawie ustalenia w Poznaniu strefy płatnego parkowania, stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wysokości opłat dodatkowych oraz sposobu ich pobierania (t.j. Dz. Urz. Województwa Wielkopolskiego z 2013 r., poz. 4127 ze zm.). W dniu 1 kwietnia 2014 r. A. O. złożył w imieniu własnym, jako osoba korzystająca ze strefy płatnego parkowania utworzonej na mocy ww. uchwały, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, żądając uchylenia zaskarżonego aktu w zakresie § 2 pkt 8, § 8 ust. 2, § 20 ust. 1 i 3 oraz § 22 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 3 do ww. uchwały. W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że zakwestionowane przepisy pozostają w sprzeczności z ustawą o drogach publicznych. Bilet zakupiony w strefie parkowania winien bowiem nie tylko obowiązywać w danej strefie i strefach tańszych, ale winien: - obowiązywać w strefie droższej, z uwzględnieniem jednak wyższych cen w tej strefie i uprawniać do odpowiednio krótszego parkowania, - obowiązywać w strefie tańszej, z uwzględnieniem jednak niższych cen w tej strefie i uprawniać do odpowiednio dłuższego parkowania. Zdaniem Skarżącego organ nie ma także podstaw do nakładania na kierowców obowiązku określonego w § 20 ust. 1 załącznika do uchwały. Ponadto organ nie ma podstaw do karania tych kierowców, którzy wprawdzie uiszczą opłatę w strefie tańszej, a następnie zaparkują w strefie droższej, mieszcząc się jednak w czasie wykupionym w strefie tańszej przy uwzględnieniu wysokości stawek ze strefy droższej. W dniu 7 kwietnia 2014 r. A. O. złożył skargę na powyższą uchwałę w zakresie § 2 pkt 8, § 8 ust. 2, § 20 ust. 1 i 3 oraz § 22 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 3 do uchwały, zarzucając naruszenie: 1) art. 13 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przejawiające się w pominięciu okoliczności, że bilet zakupiony w jednej ze stref parkowania powinien: - obowiązywać w strefie droższej, z uwzględnieniem jednak wyższych cen w tej strefie i uprawniać do odpowiednio krótszego parkowania, - obowiązywać w strefie tańszej, z uwzględnieniem jednak niższych cen w tej strefie i uprawniać do odpowiednio dłuższego parkowania, 2) art. 13 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w zakresie, w jakim nałożono obowiązek określony w § 20 ust. 1 załącznika nr 3 do uchwały, tj. obowiązek pozostawienia dowodu opłaty w samochodzie. W powołaniu na powyższe zarzuty Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W piśmie nadanym w dniu 8 sierpnia 2014 r. Skarżący cofnął wniesioną skargę w zakresie § 2 pkt 8 i § 8 ust. 2 załącznika nr 3 do uchwały, podtrzymując skargę w zakresie zaskarżenia § 20 ust. 1 i ust. 3 załącznika nr 3 do uchwały. Zdaniem Skarżącego z przepisów ustawy o drogach publicznych, a w szczególności z art. 13 ust. 1 tejże ustawy wynika, że jednokrotne uiszczenie opłaty w strefie w określonym nominale winno upoważniać korzystającego do korzystania z całego jej obszaru z uwzględnieniem stawek obowiązujących w poszczególnych jej strefach. Bilet zakupiony w strefie A upoważniający do parkowania np. przez 2h winien zatem obowiązywać w strefie B oraz strefie C i to przy zastosowaniu stawek obowiązujących w tych strefach, a więc winien obowiązywać przez czas odpowiednio dłuższy (strefa B) oraz znacznie dłuższy (strefa C). Tymczasem w chwili obecnej taki bilet na mocy § 20 ust. 3 uchwały wprawdzie obowiązuje w pozostałych strefach (strefa B i C) ale tylko przez 2h. Natomiast bilet zakupiony w strefie B upoważniający do parkowania np. przez 2h winien obowiązywać także w strefie A oraz strefie C i to przy zastosowaniu stawek obowiązujących w tych strefach, a zatem winien obowiązywać przez czas odpowiednio krótszy (strefa A) oraz dłuższy (strefa C). Tymczasem w chwili obecnej taki bilet na mocy § 20 ust. 3 uchwały wprawdzie obowiązuje w strefie C, lecz nie obowiązuje w ogóle w strefie A. Z kolei bilet zakupiony w strefie C upoważniający do parkowania np. przez 2h winien obowiązywać także w strefie A oraz strefie B i to przy zastosowaniu stawek obowiązujących w tych strefach, a zatem winien obowiązywać przez czas odpowiednio znacznie krótszy (strefa A) oraz krótszy (strefa B). Tymczasem w chwili obecnej taki bilet na mocy § 20 ust. 3 uchwały nie obowiązuje w ogóle w strefie A i B. Ponadto Skarżący podniósł, że konieczność ujawnienia informacji o fakcie zapłacenia należności poprzez umieszczenie określonego dowodu zapłaty za szybą (§ 20 ust. 1 uchwały) stanowi naruszenie jego konstytucyjnego uprawnienia do nieujawnienia informacji na swój temat (art. 51 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji). Rada Miasta Poznania nie uwzględniła wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nie udzielając Skarżącemu odpowiedzi w tym zakresie, a w odpowiedzi na skargę wniosła w pierwszej kolejności o jej odrzucenie z uwagi na niespełnienie warunku skutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Pomiędzy złożeniem wezwania do usunięcia naruszenia prawa a złożeniem skargi upłynęło bowiem jedynie 6 dni, a więc nie upłynął termin załatwienia sprawy (2 miesiące – dla sprawy skomplikowanej). W przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku Rada Miasta Poznania wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej, podnosząc, że Rada nie przekroczyła kompetencji ustawowych i nie naruszyła art. 13 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Na rozprawie w dniu 9 września 2014 r. Skarżący ograniczył zakres skargi, wycofując się z zaskarżenia § 20 ust. 1 załącznika nr 3 do uchwały, podtrzymując skargę na uchwałę w zakresie § 20 ust. 3 załącznika nr 3 do uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna. Wprawdzie została ona nadana po upływie 3 dni, a wpłynęła po upływie 6 dni, od dnia złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a więc bez wyczekiwania na upływ ustawowego terminu załatwienia sprawy wynikającego z art. 35 § 3 K.p.a., jednakże przy ocenie dopuszczalności skargi na uchwałę organu gminy wnoszonej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w aspekcie bezskuteczności wezwania do usunięcia naruszenia prawa jako warunku wniesienia skargi, należy mieć na uwadze, że organ nie uwzględnił wezwania, w ogóle nie udzielając skarżącemu odpowiedzi w tym zakresie. Zgodnie bowiem z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. (sygn. akt II OPS 2/07, Lex nr 260435) do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., ma zastosowanie art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. (pkt 1 sentencji). Przy czym skarga na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 101 ust. 3 u.s.g.), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania (pkt 2 sentencji). Jak zatem wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały, w normalnym toku czynności podejmowanych przez skarżącego w celu wniesienia skargi do sądu na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia, skarżący otrzymuje odpowiedź na wezwanie, a następnie, jeżeli w ocenie skarżącego wezwanie nie było skuteczne, wnosi skargę w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie. Jeżeli natomiast organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, skarżący powinien wnieść skargę w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia. Oznacza to, że w przypadku doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie przed upływem 60 dni od dnia wniesienia wezwania zaczyna biec termin 30 dni na wniesienie skargi, obliczany od dnia doręczenia odpowiedzi organu, jeżeli skarżący nie wniósł już skargi. Z kolei w sytuacji, gdy skarżący po wezwaniu organu gminy do usunięcia naruszenia nie wyczekuje na odpowiedź organu na wezwanie i wnosi skargę, także można mówić, że wezwanie było bezskuteczne, jeżeli okaże się, że właściwy organ gminy nie uwzględnił tego wezwania. Nawet jeżeli w dniu wnoszenia skargi nie była rozstrzygnięta kwestia, czy wezwanie zostanie, czy nie zostanie uwzględnione, to jeżeli w ostatecznym rezultacie wezwanie to nie zostało uwzględnione, skarga jest wniesiona z dopełnieniem warunku w postaci bezskuteczności wezwania. W sytuacji, gdy skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia i wkrótce potem wniósł skargę, a organ w ogóle nie udzielił odpowiedzi na wezwanie i przekazał skargę do sądu z odpowiedzią na skargę, w której nie podziela zarzutów skarżącego, odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej (przedwczesnej), ponieważ nie została wniesiona po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, nie ma oparcia w przepisach P.p.s.a. i u.s.g. Bezskuteczność wezwania do usunięcia naruszenia jako warunek wniesienia skargi jest spełniona zarówno wówczas, gdy przed wniesieniem skargi organ udzielił skarżącemu odpowiedzi negatywnej, jak i wówczas, gdy taka negatywna odpowiedź została doręczona skarżącemu później, po wniesieniu skargi, albo gdy organ w ogóle nie udzielił odpowiedzi na wezwanie. Należy także zauważyć, że zaskarżona uchwała Rady Miasta Poznania nr XXXIV/269/IV/2003 z dnia 2 grudnia 2003 r. w sprawie ustalenia w Poznaniu strefy płatnego parkowania, stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wysokości opłat dodatkowych oraz sposobu ich pobierania, zwana dalej "uchwałą Rady Miasta Poznania" bądź "uchwałą", była przedmiotem badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 208/11, wywołanej skargą Prokuratora Apelacyjnego w Poznaniu w zakresie § 2 załącznika nr 2 pkt 1.2 i 1.3. Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2 załącznika nr 2 pkt 1.2 poz. 2 i 3 oraz pkt 1.3 poz. 3. Zatem kontrola legalności przedmiotowej uchwały w niniejszej sprawie wywołanej przez inny podmiot i w innym zakresie również była dopuszczalna w świetle art. 101 ust. 1 i ust. 2 u.s.g. Skarżący ostatecznie ograniczył zakres zaskarżenia uchwały Rady Miasta Poznania do § 20 ust. 3 załącznika nr 3 do uchwały o treści: "W ramach wniesionej opłaty za parkowanie można zmieniać miejsce parkowania w strefie płatnego parkowania, z tym, że bilet parkingowy i karta abonamentowa wykupione dla podstrefy cenowej o wyższych stawkach opłat za parkowanie uprawnia również do parkowania pojazdu samochodowego w podstrefach cenowych o niższych stawkach opłat, natomiast bilet parkingowy i karta abonamentowa wykupiona dla podstrefy cenowej o niższej stawce, nie upoważnia do parkowania w podstrefach cenowych o wyższych stawkach opłat". Skarżący upatruje wadliwości powyższej regulacji, powodującej naruszenie prawa i jego interesu prawnego, w tym, że bilet parkingowy wykupiony na dłuższy okres czasu, np. 2 godziny w podstrefie droższej (podstrefa A oraz podstrefa B) wprawdzie obowiązuje w podstrefach tańszych (odpowiednio w podstrefach B i C oraz w podstrefie C), ale tylko przez ten czas, na który obowiązywał w podstrefie droższej (jak w podanym przykładzie – 2 godziny), a nie czas proporcjonalnie dłuższy z uwzględnieniem stawek dla podstref tańszych. Ponadto bilet parkingowy zakupiony w podstrefie tańszej (podstrefa B oraz podstrefa C) nie uprawnia do parkowania w podstrefie droższej (odpowiednio w podstrefie A oraz w podstrefie A i B). Tymczasem, zdaniem Skarżącego, jednokrotne uiszczenie opłaty w strefie w określonym nominale winno upoważniać do korzystania z całego jej obszaru z uwzględnieniem stawek obowiązujących w poszczególnych jej podstrefach. Taki wymóg Skarżący wywodzi z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), stosownie do którego korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania (pkt 1). Stanowiska Skarżącego nie można podzielić. Wprawdzie w świetle zakwestionowanej regulacji zawartej w § 20 ust. 3 załącznika nr 3 do uchwały wykupiony bilet w podstrefie droższej nie upoważnia do odpowiednio dłuższego parkowania w podstrefie tańszej, a bilet zakupiony w strefie tańszej nie uprawnia do parkowania w podstrefie droższej. Wbrew jednak sugestiom Skarżącego w świetle obowiązującej regulacji dotyczącej strefy płatnego parkowania w mieście Poznań parkujący pojazd ma możliwość regulowania opłat stosownie do czasu parkowania w poszczególnych podstrefach. Należy bowiem zauważyć, że istnieje możliwość zakupu biletu parkingowego na niższą jednostkę czasową, minimum 15 minut, co wynika z § 9 ust. 1 regulaminu strefy płatnego parkowania zawartego w załączniku nr 3 do uchwały. Ponadto płatności mobilne, przewidziane w § 9 ust. 3 załącznika nr 3 do uchwały, pozwalają na precyzyjne regulowanie opłaty stosownie do czasu faktycznego parkowania w poszczególnych podstrefach. Jak wskazano w odpowiedzi na skargę, rozpoczęcie parkowania następuje przy użyciu telefonu komórkowego od momentu zatrzymania pojazdu w określonej podstrefie, a zakończenie parkowania – w momencie opuszczenia strefy z dokładnością do 1 minuty. Nie ma zatem konieczności zakupu biletów parkingowych dla danej podstrefy na długie jednostki czasowe, powodującej trudności ich wykorzystania w innych podstrefach. Użytkownik strefy może bowiem korzystać z elektronicznych biletów parkingowych precyzyjnie dostosowanych do czasu parkowania w różnych podstrefach bądź z tradycyjnych biletów parkingowych zakupionych na krótsze jednostki czasowe i dla konkretnych podstref. Powyższe oznacza, że użytkownik strefy może uiścić opłatę za postój w strefie płatnego parkowania dostosowaną do rzeczywistego czasu parkowania w konkretnych podstrefach. Chybione jest także, w ocenie Sądu, powoływanie się przez Skarżącego dla wykazania słuszności swego stanowiska na regulację dotyczącą strefy płatnego parkowania w mieście Szczecin oraz na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie o sygn. akt II SA/Sz 159/08, który ukształtował praktykę w tym zakresie. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z § 6 ust. 8 uchwały Rady Miasta Szczecin nr XX/564/12 z dnia 25 czerwca 2012 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych Miasta Szczecin oraz sposobu ich pobierania (Dz. Urz. Województwa Zachodniopomorskiego z 2014 r., poz. 2364) "na podstawie biletu wykupionego w urządzeniu kasującym można parkować w całym obszarze strefy; po uiszczeniu opłaty za parkowanie urządzenie kasujące dokona automatycznego przeliczania wysokości uiszczonej opłaty na okres parkowania w podstrefach, zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 1". Jak słusznie zauważono w odpowiedzi na skargę, rozwiązanie to umożliwia jedynie przeliczenie, ile czasu może trwać parkowanie w podstrefie tańszej i droższej na podstawie zakupionego biletu. Nie daje ono natomiast możliwości przeliczania niewykorzystanego czasu parkowania w jednej podstrefie na odpowiedni czas parkowania w innej podstrefie. Jak wskazano w odpowiedzi na skargę, takich możliwości technicznych, które musiałyby polegać na skanowaniu wcześniejszego biletu i wydawaniu w jego miejsce nowego po dokonaniu stosownego przeliczenia, nie mają również parkomaty w mieście Poznań. Wbrew zarzutom skargi, rozwiązanie przyjęte w zakwestionowanym § 20 ust. 3 załącznika nr 3 do uchwały nie narusza postanowień art. 13 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Ten ostatni przepis statuuje generalną zasadę ponoszenia opłat za parkowanie samochodów w strefie płatnego parkowania. Natomiast szczegółowe unormowania dotyczące powyższego obowiązku zawiera art. 13 b ustawy o drogach publicznych. Podjęta przez Radę Miasta Poznania uchwała, będąc aktem prawa miejscowego, stanowi jednocześnie akt wykonawczy do ustawy i musi spełniać wymogi ustawowe. W tym zakresie uchwała jest zgodna z postanowieniami art. 13 b ustawy o drogach publicznych, z których w szczególności wynika, że rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania, ustala wysokość stawek opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 (ust. 1 pkt 1), a stawki opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, mogą być zróżnicowane w zależności od miejsca parkowania (ust. 5). Uwzględniając powyższe rozważania, Sąd doszedł do przekonania, że zakwestionowany przez Skarżącego § 20 ust. 3 załącznika nr 3 do uchwały, a w konsekwencji również wskazany w skardze § 22 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 3 do uchwały (traktujący jako "parkowanie w strefie płatnego parkowania bez wniesienia opłaty" niewniesienie opłat za parkowanie zgodnie z zasadami określonymi w regulaminie strefy płatnego parkowania), nie narusza prawa ani interesu prawnego Skarżącego w sposób uzasadniający wyeliminowanie uchwały w zaskarżonej części z obrotu prawnego. Skargę jako bezzasadną należało zatem oddalić, o czym Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.