III SA/Po 547/15

Dnia 25 listopada 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: . Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędziowie WSA Szymon Widłak (spr.) WSA Marek Sachajko . . Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska – Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2015 roku przy udziale sprawy ze skargi H. B. na czynność Starosty G. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, II. zasądza od Starosty G. na rzecz skarżącego kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2014 r. H. B. wystąpił do Starosty G. o stwierdzenie i zwrot nadpłaty opłaty w kwocie po [...] zł za karty pojazdu wydane dla zarejestrowanych przez niego w Starostwie Powiatowym w G., po raz pierwszy na terenie kraju, samochodów [...]. W uzasadnieniu wnioskodawca powołał się na postanowienie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r., w sprawie C-134/07, wydane w związku z pytaniem prejudycjalnym Sądu Rejonowego w J. w sprawie P. K. przeciwko Gminie J., podnosząc że w jego świetle nakładanie opłaty za kartę pojazdu było sprzeczne z prawem unijnym i to ze skutkiem ex tunc. Jednocześnie wnioskodawca zaznaczył, że powyższa sprawa winna być załatwiona w drodze aktu lub czynności, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Starosta G., w odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], odmówił dokonania zwrotu opłaty za wydanie kart pojazdów. Uzasadniając swoje stanowisko Starosta podniósł, że wnioskodawca co najmniej od daty publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, wiedział o przysługującym mu roszczeniu o zwrot nadpłaty za wydane karty pojazdu. Winien także spodziewać się, że ustawodawca może uregulować i ujednolicić sytuację prawną wszystkim obywateli w zakresie ich roszczeń o zwrot nadpłaconych opłat, co w ocenie organu administracji nastąpiło w ustawie o finansach publicznych, która weszła w życie dnia 1 stycznia 2010 r. Od dnia opublikowania tej ustawy (24 września 2009 r.) wnioskodawca powinien zdawać sobie sprawę z tego, że dalsza zwłoka w realizacji roszczenia może prowadzić do jego wygaśnięcia z uwagi na bieg terminu przedawnienia. Zdaniem organu administracji, który powołał się w tym względzie na art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, znajdujący zastosowanie na mocy przywołanej ostatnio ustawy o finansach publicznych, do rzeczonego przedawnienia w rozpoznawanej sprawie doszło. Pismem z dnia [...] lutego 2015 r. wnioskodawca wezwał Starostę G. do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na odmowie zwrotu nadpłaty opłaty za wydanie kart pojazdów w kwocie po [...] zł, a także do zwrotu tej nadpłaty. Wnioskodawca stwierdził, że stanowisko Starosty wyrażone w powyższej czynności, jako naruszające zasadę nie działania prawa wstecz, jest błędne. W jego ocenie przepisy ustawy o finansach publicznych obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r., na które powołuje się Starosta, nie mogą mieć zastosowania dla zdarzenia polegającego na wpłacie kwoty 500 zł za kartę pojazdu, które miało miejsce w okresie od 1 maja 2004 r. do 14 kwietnia 2006 r. Należy do nich stosować przepisy wówczas obowiązujące, które nie przewidują przedawnienia. Natomiast nawet gdyby uznać stanowisko Starosty o zastosowaniu ustawy o finansach publicznych, to w ocenie wnioskodawcy termin przedawnienia winien biec od dnia jej wejścia w życie, a więc od 1 stycznia 2010 r., przez co został on przez niego dochowany. Następnie, pismem procesowym z dnia [...] kwietnia 2015 r., wnioskodawca złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na odmowę przez Starostę G. zwrotu nadpłaty opłaty za wydanie karty pojazdu dla wskazanych we wniosku samochodów. Zaskarżonej czynności zarzucił: 1) naruszenie art. 90 akapit pierwszy (obecnie art. 110) oraz art. 25 i art. 28 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, poprzez ich nieuwzględnienie w sprawie, 2) zastosowanie w sprawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, w sytuacji w której przepis ten jest niezgodny z art. 90 akapitem pierwszym (obecnie art. 110) Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską oraz art. 77 ust. 4 pkt. 2 i ust. 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym i art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności Starosty G. z dnia [...] stycznia 2015 r. i uznanie obowiązku Starosty do dokonania na rzecz skarżącego zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu dla spornych samochodów. Starosta G. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, a ewentualnie o oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko, a także podkreślając, że nie miał on kompetencji do oceny zgodności regulacji określającej wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu z przepisami wyższego rzędu ani też możliwości pominięcia i niezastosowania obowiązującego przepisu prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Poddana kontroli w ramach niniejszego postępowania czynność Starosty G., wyrażona w piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r., polegająca na odmowie zwrotu na rzecz skarżącego opłaty za wydanie karty pojazdu dla pojazdów wymienionych we wniosku, nastąpiła z naruszeniem prawa, które zgodnie z art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") implikuje konieczność stwierdzenia bezskuteczności tej czynności. Zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi – jak ma to miejsce w rozpoznawanym przypadku - skargę na akty lub czynności można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący spełnił powyższy wymóg formalny wniesienia skargi. W tym miejscu zauważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie nie zaszła także żadna inna przesłanka ujęta w art. 58 § 1 P.p.s.a., która obligowałaby do odrzucenia skargi. W związku z tym zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek o jej odrzucenie, nota bene w żaden sposób nie uzasadniony, nie zasługiwał na uwzględnienie. Przechodząc do meritum sprawy wskazać trzeba, że opłata za wydanie karty pojazdu ma charakter administracyjnoprawny. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (dostępnej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wyrażony został pogląd, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu wskazano, że obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu i o jego istnieniu rozstrzyga organ w toku jej załatwiania. Ma on charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a organ jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej, gdyż ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat, a z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie można wyprowadzić zasady, że każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Do uiszczania opłaty nie mają zastosowania przepisy ustawy o opłacie skarbowej ani ustawy - Ordynacja podatkowa, opłata ta nie ma bowiem charakteru podatkowego. Obowiązek uiszczenia opłaty i jej wysokość wynikały i wynikają wprost z przepisów prawa, to jest z art. 77 ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Z kolei wysokość opłaty precyzyjnie określało rozporządzenie wydane na podstawie upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 77 ust. 4 pkt. 2 tej ustawy. Sąd podziela dominujące aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że przepisy nowej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm., dalej: "u.f.p."), wbrew twierdzeniom Starosty, nie mogą mieć zastosowania do czynności związanych ze zwrotem opłaty pobranej za wydanie karty pojazdu, jeśli czynność pobrania tej opłaty miała miejsce przed wejściem w życie tej ustawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2091/12, z dnia 12 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 818/12, z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1282/12, CBOSA). W art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241 ze zm.) zawarto normę intertemporalną, stanowiącą, że do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Jeśli jednak uwzględnić, że obowiązek wniesienia opłaty za wydanie karty pojazdu nie stanowi odrębnej sprawy, gdyż nie może być egzekwowany poza sprawą o zarejestrowanie pojazdu (tak m.in. w uchwale NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07), a rejestracja dokonywana jest w drodze decyzji administracyjnej, to przepis art. 115 ust. 1 nie może odnosić się do stanu faktycznego i prawnego, w którym zarówno czynność wniesienia opłaty ewidencyjnej jak i wydanie decyzji o rejestracji zostały podjęte przed 1 stycznia 2010 r. Pamiętać przy tym należy o zasadzie niedziałania prawa wstecz wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP, która to zasada sprowadza się do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami i zaskakiwania strony na jej niekorzyść. Wobec powyższego stwierdzić należy, że kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, uchwała składu pięciu sędziów NSA z 20 października 1997 r., sygn. akt FPK 11/97, CBOSA). Zatem, gdyby do zwrotu należności pobranej pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i nast. u.f.p., przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 in fine tej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), co skutkowałoby koniecznością zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. Byłoby to sprzeczne z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które – jak wskazano już wyżej – nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia. Jednocześnie prowadziłoby do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego. Konsekwencją powyższego stanowiska jest konieczność zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ administracji w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Ponadto, w sprawach o zwrot opłaty za kartę pojazdu uiszczonych przed dniem 1 stycznia 2010 r., wbrew stanowisku Starosty, nie stosuje się przedawnienia, w tym na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej. Upływ czasu mógłby być brany pod uwagę przez sąd administracyjny, a wcześniej przez organ administracji publicznej, tylko w przypadku istnienia administracyjnoprawnych regulacji wprowadzających materialne terminy realizacji roszczeń (terminy przedawnienia), jak np. w przypadku zwrotu nadpłaty podatku. W przypadku spornego roszczenia o zwrot nadpłaconej kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu takich regulacji brak, a stosowanie zasad prawa podatkowego jest tu niemożliwe, skoro z przedstawionych wyżej przyczyn przepisy Ordynacji podatkowej mogą znaleźć zastosowanie tylko do opłat pobranych od dnia wejścia w życie nowej ustawy o finansach publicznych. W tym miejscu wskazać trzeba, że materialnoprawną podstawą pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu jest przepis art. 77 ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Natomiast w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. z 2003 r. Nr 137, poz. 1310), wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 77 ust. 4 pkt. 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, zawierającej upoważnienie dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłaty za kartę pojazdu, opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium RP określono na kwotę 500 zł. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, orzekł o niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt. 2 i ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym i art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał wskazał, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt. 2 i ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem, niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc nie opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi – daninę publiczną o charakterze podatkowym. W ocenie Sądu, pomimo że Trybunał Konstytucyjny uznał za niezbędne odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 roku przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 178 Konstytucji RP sędziowie, w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, że jeżeli sąd orzekający stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej niż ustawa rangi, może odmówić z tego powodu jego stosowania. Nie ma rozbieżności zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie co do tego, że sąd może w toku rozpoznawania sprawy ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy (por. wyrok NSA z 24 lutego 2009 roku I OSK 418/08, uchwała NSA z 30 października 2000 roku oraz wyrok NSA w składzie 7 sędziów z 16 stycznia 2006 roku). Zachodzi również niezgodność rzeczonego przepisu rozporządzenia z treścią art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE; obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), przy zastrzeżeniu, że prawo Unii Europejskiej cechuje się nadrzędnością w stosunku do polskiego prawa, zgodnie z przepisami Konstytucji, co skutkuje wykluczeniem § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 roku z obowiązującego systemu prawnego. Zgodnie z treścią art. 90 TWE żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Zgodność przepisów krajowych dotyczących pobierania opłaty za wydanie karty pojazdu z prawem unijnym była przedmiotem pytania prejudycjalnego skierowanego przez Sąd Rejonowy w J. do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, sprawa C-134/07. W wydanym postanowieniu z dnia 10 grudnia 2007 roku ETS stwierdził, że artykuł 90 WE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak ta przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany, potwierdzając tym samym niedopuszczalność takiego uregulowania biorąc za nadrzędną wartość zasadę niedyskryminacji i harmonizację rynku wspólnego. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego Starosta G. winien uwzględnić powyższe stanowisko i ustalić nadwyżkę opłaty za wydanie kart pojazdów - z uwzględnieniem z jednej strony kwoty uiszczonej przez skarżącego z tego tytułu a z drugiej strony kosztów i nakładów poczynionych przez organ na wydanie tych kart pojazdów - dokonując następnie zwrotu tak ustalonej nadwyżki na rzecz skarżącego. Organ uwzględni w tym zakresie ustalenia Trybunału Konstytucyjnego oraz wyjaśnienia przytoczone w ramach sprawy przez Ministra Infrastruktury, a zawarte w uzasadnieniu wyroku Trybunału z dnia 17 stycznia 2006 roku. Wobec powyższego, na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie I. sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w punkcie II. sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.