III SA/Po 683/13

Dnia 15 stycznia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędziowie WSA Barbara Koś WSA Szymon Widłak ( spr.) Protokolant: st.sekr.sąd. Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2014 roku przy udziale sprawy ze skargi X Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], działając na podstawie art. 127 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia [...] marca 2012 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Zarząd Dróg Miejskich w P., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta P., decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], w oparciu o art. 36, art. 40 ust. 1, art. 40 ust. 12 oraz art. 40 ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., zwanej dalej: "u.d.p."), a także w oparciu o przepisy uchwały Rady Miasta P. z dnia [...] 2004 r., nr [...], w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta P. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2004 r. [...]), po rozpatrzeniu sprawy zajęcia przez spółkę X Sp. z o.o. pasa drogowego ul. [...] poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi, nałożył na Spółkę: 1) obowiązek przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego drogi krajowej ul. [...], na wysokości zjazdu do S., poprzez usunięcie reklamy jednostronnej o łącznej powierzchni 2,60 m2, 2) karę pieniężną w wysokości [...] zł. Wskazując na sposób określenia kary pieniężnej, organ I instancji podał następujące elementy stanowiące podstawę jej wyliczenia: stawka (m2/dzień) – [...] zł; ilość dni – 160; powierzchnia – 2,60 m2; opłata – [...] zł. Jednocześnie organ sprecyzował, że kara pieniężna została naliczona za okres od dnia wszczęcia postępowania administracyjnego, a więc od dnia [...] listopada 2011 r., do dnia wykonania przez służby drogowe ostatniego zdjęcia potwierdzającego obecność reklamy w pasie drogowym, a więc do dnia [...] lutego 2012 r. Uzasadniając podjętą decyzję organ I instancji wskazał, że w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego ul. [...], przy zjeździe do S., będącej drogą [...] – pod reklamę. Ustalono, że reklama o łącznej powierzchni 2,60 m2 stanowi własność Spółki. W dniu [...] grudnia 2011 r. odbyły się w terenie oględziny miejsca ustanowienia reklamy, podczas których obecni byli przedstawiciele organu oraz osoba reprezentująca Spółkę. Oględziny te potwierdziły wspomniane powyżej zajęcie pasa drogowego. W dniu [...] lutego przeprowadzono kolejną kontrolę, która również potwierdziła to zajęcie. W dalszej kolejności organ I instancji przywołał przepisy będące podstawą rozstrzygnięć oraz powtórzył, w jaki sposób została wyliczona nałożona na Spółkę kara pieniężna. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła spółka X Sp. z o.o., wnosząc o jej uchylenie w całości. Uargumentowując swoje stanowisko odwołująca podniosła, że w czasie oględzin w terenie poinformowała organ I instancji, iż to nie ona ustawiła nośnik reklamy i nie jest jego właścicielem. Właścicielem reklamy, o czym również uprzednio informowała, jest firma Y, która zapewniła, że posiada wymagane do jej ustawienia uzgodnienia z organem I instancji. Firma ta wyraziła zgodę na odpłatne wynajęcie nośnika reklamy przez odwołującą. W konsekwencji odwołująca dowiązała do istniejącej konstrukcji materiałową reklamę jej firmy w listopadzie 2011 r., którą - zgodnie z dokonanymi ustaleniami z pracownikami organu I instancji - usunęła w marcu 2012 r. Mając na względzie powyższe odwołująca wskazała, iż nie ponosi odpowiedzialności za zaistniała sytuację, a wszelkie postępowanie winno być prowadzone w stosunku do właściciela nośnika reklamy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia [...] marca 2012 r. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji dokonał prawidłowych wyliczeń kary za zajęcie pasa drogowego. Podkreślił przy tym, że jej wymierzenie jest w pełni uzasadnione. Badając sprawę zajęcia bez zezwolenia drogi przez reklamę organ ma za zadanie rozpatrzyć tylko dwie przesłanki – czy reklama znajduje się w pasie drogi oraz czy jej właściciel ma zezwolenie na takie zajęcie. Zważywszy na ostatnie organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo wyznaczył pas drogowy ul. [...], a zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że przedmiotowy baner reklamowy został w tym pasie umieszczony. W ocenie organu nie ma przy tym znaczenia techniczna metoda ekspozycji reklamy ani sposób wyrażenia zawartej w niej treści, jak np. zawieszenie jej na obiektach w pasie drogowym stanowiących własność innych podmiotów. Nie ma zatem znaczenia fakt, że odwołująca wynajęła od firmy Y powierzchnię reklamową - nośnik reklamowy, na którym umieściła swoją reklamę. Biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., jest bowiem właściciel danej reklamy. Organ odwoławczy powołał się w tym względzie na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 lipca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 695/12, a także na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 410/11. Jednocześnie organ odwoławczy przywołał tezę wyrażoną w wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 1 grudnia 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 423/09, mówiącą o tym, że zgodnie z art. 40 ust. 3 u.d.p. nie jest istotne kto fizycznie montuje reklamę ale kto jest zleceniodawcą tego umieszczenia i na czyją rzecz umieszczenie to wykonano. Nadto organ II instancji uznał, że przedmiotowa tablica reklamowa odpowiada definicji reklamy zawartej w art. 4 pkt 23 u.d.p. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję wniosła, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, spółka X Sp. z o.o., zaskarżając przedmiotową decyzję w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej oraz wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, jak również o stwierdzenie nieważności decyzji pierwszoinstnacyjnej, z powodu wystąpienia przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., a ewentualnie w razie nieuwzględnienia tego wniosku o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Skarżąca wniosła nadto o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu: 1) z załączonych zdjęć – na okoliczność że skarżąca nie była właścicielem ani posiadaczem reklamy, przywrócenia przez skarżącą stanu poprzedniego oraz aktualnego wykorzystywania reklamy; 2) z załączonych wydruków – na okoliczność ustalenia, że K. S., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą Y, był właścicielem reklamy. W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła istotę argumentacji przywołanej w odwołaniu, wskazując że konstrukcję znajdującą się w obrębie pasa drogowego wynajęła od K. S., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "Y", który zapewnił ją o posiadaniu wszelkich uprawnień i decyzji. Skarżąca wskazała przy tym, że materiałowy baner reklamowy został umieszczony na wynajętej konstrukcji przez wynajmującego. W dalszej kolejności skarżąca wyraziła stanowisko, zgodnie z którym na gruncie art. 4 pkt 23 u.d.p. definiującego reklamę jako nośnik informacji wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, za nieprawidłowe jest uznanie za reklamę samego materiałowego benera, który skarżąca umieściła na wynajętej konstrukcji. Za reklamę należy bowiem uznać konstrukcję wraz z zamieszczonym na niej banerem – jako całość. Skoro zatem, nie można uznać za reklamę samego banera - stanowiącego własność skarżącej - to niemożliwe jest uznanie, że skarżąca była właścicielem reklamy, która znalazła się w obrębie pasa drogowego. Mając ostatnie na względzie w ocenie skarżącej zaskarżona decyzja została skierowana do podmiotu, który nie powinien być stroną postępowania. Adresatem decyzji nakładającej karę powinien być podmiot dokonujący faktycznego zajęcia pasa drogowego, a więc w niniejszej sprawie wynajmujący. Na koniec uzasadnienia skarżąca zarzuciła organom naruszenie art. 77 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego, które w sposób wystarczający pozwoliłoby poczynić ustalenia, jaki podmiot był właścicielem reklamy znajdującej się w obrębie pasa ruchu drogowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 22 maja 2013 r. skarżąca, ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę, wskazała że z art. 40 ust. 3 u.d.p. - z którego Kolegium wywodzi że nie jest istotne jaki podmiot fizycznie montuje reklamę - wynika jedynie, iż za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Natomiast cytowane przez Kolegium fragmenty orzeczeń winny być rozpatrywane w kontekście określonych stanów faktycznych, które znacząco różnią się od stanu faktycznego niniejszej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwaną dalej: "P.p.s.a."), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Dokonując kontroli legalności podjętych przez organ administracji rozstrzygnięć Sąd, stosownie do zapisu art. 134 P.p.s.a., nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia [...] marca 2012 r., którą to decyzją organ I instancji nałożył na skarżącą karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego drogi [...] – ul. [...] – poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi, a także zobowiązał skarżącą do przywrócenia tegoż pasa drogowego do stanu poprzedniego. W ocenie Sądu powyższe decyzje nie naruszają przepisów postępowania albo przepisów prawa materialnego w stopniu, który uzasadniałby wyeliminowanie ich z obrotu prawnego w oparciu o przywołany powyżej art. 145 § 1 pkt 1 bądź art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. W pierwszej kolejności Sąd pragnie zauważyć, że zebrany w sprawie materiał dowodowy został przez organy administracji publicznej, w tym w szczególności przez organ I instancji, zebrany w sposób wyczerpujący, pozwalając na poczynienie wszelkich istotnych dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy ustaleń faktycznych, czym organy dopełniły dyspozycję norm prawnych zawartych w tym zakresie w art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. Ponadto organy w sposób wyczerpujący rozpatrzyły całość tak zebranego materiału dowodowego. Zarzut naruszenia art. 77 § 1 K.p.a. należy zatem uznać za bezzasadny, tym bardziej, że skarżąca na jego poparcie odwołuje się do materiału dowodowego, którzy rzekomo wskazywała jeszcze na etapie postępowania administracyjnego. Tymczasem analiza odwołania z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz pisma z dnia [...] kwietnia 2012 r. wskazuje, że skarżąca nie powołała się w nich na jakikolwiek materiał dowodowy, który nie zostałby uprzednio zebrany i utrwalony w aktach administracyjnych przez organ I instancji, a który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Także twierdzenia podnoszone w powyższych pismach przez skarżącą, w ocenie Sądu, nie wymagały uzupełnienia przez organy administracji zebranego uprzednio materiału dowodowego. Zaskarżona decyzja, a także poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały w oparciu o regulacje zawarte w art. 40 u.d.p., a także w oparciu o przepis art. 36 u.d.p. Zgodnie z art. 40 ust. 1 zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy między innymi umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.). Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 przywoływanego art. (art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.). W przypadku reklamy dla określenia wysokości kary pieniężnej zastosowanie znajdzie przepis art. 40 ust. 6 u.d.p., zgodnie z którym opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3 tego art., ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 – dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego – ustala, w drodze uchwały, organ stanowiący tej jednostki samorządu terytorialnego (art. 40 ust. 8 u.d.p.). Zgodnie natomiast z art. 36 u.d.p. w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Przepisu tego nie stosuje się w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, wymagającego podjęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Istota sporu, który powstał na gruncie kontrolowanej sprawy, sprowadza się do tego, że zdaniem skarżącej fakt, iż umieściła ona materiałowy baner, stanowiący przedmiot jej własności, na wynajętej konstrukcji, będącej przedmiotem własności osoby trzeciej – wynajmującego, powoduje że nie ponosi ona odpowiedzialności administracyjnej za umieszczenie w pasie drogowym reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. Precyzując argumentację na poparcie powyższej tezy, na etapie postępowania sądowego, skarżąca podniosła, iż sam materiałowy baner nie może zostać uznany za reklamę, w rozumieniu art. 4 pkt. 23 u.d.p., bowiem za reklamę należy uznać ów materiałowy baner wraz z konstrukcją – jako całość. Organy administracji publicznej, orzekające w ramach kontrolowanej sprawy, co zostało w szczególności uargumentowane przez organ II instancji, stoją natomiast na stanowisku, zgodnie z którym to skarżąca ponosi odpowiedzialność administracyjną za umieszczenie w pasie drogowym – bez zezwolenia zarządcy drogi – reklamy, którą stanowi baner reklamowy odpowiadający definicji zawartej w art. 4 pkt. 23 u.d.p. W ocenie Sądu stanowisko prezentowane przez skarżącą jest chybione, przez co konsekwentnie stwierdzić należy, że nałożenie na skarżącą kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., w realiach kontrolowanej sprawy jest zasadne. W pierwszym rzędzie Sąd pragnie zauważyć, że regulacja art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. ustanawia odpowiedzialność administracyjną z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Istota odpowiedzialności administracyjnej sprowadza się do tego, że aby pociągnąć do niej określony podmiot (podmiot administrowany) konieczne jest zaistnienie wyłącznie dwóch zasadniczych przesłanek: po pierwsze, podmiot ten musi charakteryzować się cechami wyrażonymi w normie prawnej stanowiącej podstawę odpowiedzialności oraz po drugie, musi on wyczerpać określone w tej normie znamiona działania lub zaniechania lub znamiona tegoż zachowania muszą zostać wyczerpane przez inny podmiot - o ile norma prawna przypisuje zachowanie innego podmiotu lub skutek tego zachowania wspomnianemu podmiotowi administrowanemu (delikt administracyjny). Zaistnienie powyższych przesłanek jest co do zasady wystarczające, aby podmiot administrowany poniósł z tytułu popełnionego deliktu administracyjnego ujemne konsekwencje (sankcję administracyjną). Zbędne staje się zatem badanie jakichkolwiek innych dodatkowych okoliczności, jak na przykład wina podmiotu administrowanego, które nie mają wpływu ani na poniesienie przez niego odpowiedzialności, ani na wymiar nakładanej na niego sankcji administracyjnej. Jedną z form działania (zajęcie pasa drogowego) objętą odpowiedzialnością administracyjną przewidzianą w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. jest umieszczenie w pasie drogowym reklamy (art. 40 ust. 2 pkt 3 in fine u.d.p.). Działanie takie aby mogło zostać zakwalifikowane jako delikt administracyjny winno nastąpić bez zezwolenia zarządcy drogi, co nadaje mu bezprawny charakter (por. art. 40 ust. 1 u.d.p.). Pojęcie reklamy zostało zdefiniowane w art. 4 pkt. 23 u.d.p. Zgodnie z tym przepisem użyte w ustawie określenie "reklama" oznacza nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Warto w tym miejscu wskazać, że powyższe działanie należy odróżnić od innych form działania, przewidzianych w art. 40 ust. 2 u.d.p., które w okolicznościach danej sprawy, w przypadku ich bezprawności, również mogą zostać uznane za delikt administracyjny, o którym mowa w art. 40 ust. 12 pkt. 1 u.d.p. Taką inną formą działania jest między innymi umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, o czym stanowi art. 40 ust. 2 pkt 3 ab initio u.d.p. Na gruncie kontrolowanej sprawy za bezsporne należy uznać okoliczności faktyczne, zgodnie z którymi materiałowy baner został zamontowany w polu widzenia użytkowników drogi na uprzednio umiejscowionej w pasie drogowym konstrukcji. Wątpliwości Sądu nie budzi także to, czego skarżąca notabene nie kwestionuje, że ów materiałowy baner zawiera informacje o działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącą. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika również bezspornie, że skarżąca nie dysponowała zezwoleniem zarządcy drogi na umieszczenie wspomnianego ostatnio materiałowego banera w pasie drogowym ul. [...]. W obrębie tak przedstawionych okoliczności faktycznych - w ocenie Sądu - za umieszczenie reklamy w pasie drogowym, bez zezwolenia zarządcy drogi (delikt administracyjny), należy uznać ulokowanie przedmiotowego banera na znajdującej się w pasie drogowym konstrukcji, przy czym reklamę stanowi w tym przypadku wyłącznie wspomniany baner. Skarżąca w prezentowanym przez siebie stanowisku całkowicie pomija to, iż na tle okoliczności faktycznych sprawy należy wyróżnić dwa niezależne od siebie - stanowiące odrębne przedsięwzięcie (inwestycję) - działania, które nastąpiły jedno po drugim, w bliżej nieokreślonym odstępie czasu, a które to działania winny podlegać osobnej kwalifikacji prawnej na gruncie regulacji przewidzianych w art. 40 u.d.p. Jedno z tych działań, które bezwątpienia nastąpiło jako pierwsze, polegało na umieszczeniu w pasie drogowym ul. [...] spornej konstrukcji. Jak wynika z wyjaśnień skarżącej, działanie to nie zostało podjęte przez nią, lecz przez osobę trzecią, z którą skarżąca następczo nawiązała cywilnoprawny stosunek najmu - mający za przedmiot już istniejącą w pasie drogowym konstrukcję. Działanie to nie stanowi przedmiotu zainteresowania w kontrolowanej sprawie, w tym nie jest ono przedmiotem czynionych w niej ustaleń faktycznych. W celu kompletnej analizy kontrolowanej sprawy wypada jednakże zauważyć, że winno ono podlegać ocenie z punktu widzenia umieszczenia w pasie drogowym obiektu budowlanego (budowli), o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 ab initio u.d.p., a w przypadku jego dokonania bez zezwolenia zarządcy drogi będzie ono stanowić odrębny delikt administracyjny, o którym mowa w art. 40 ust. 12 pkt. 1 u.d.p. Drugie ze wspomnianych powyżej działań, które niewątpliwie nastąpiło po zrealizowaniu pierwszego z nich, a które objęte jest bezpośrednim zainteresowaniem w kontrolowanej sprawie, polegało na ulokowaniu na wspomnianej ostatnio konstrukcji materiałowego banera. Baner będący przedmiotem tego działania - jako nośnik informacji wizualnej umieszczonej w polu widzenia użytkowników drogi, który miał na celu kształtowanie popytu na usługi oferowane przez skarżącą, poprzez zwiększenie liczby klientów, a który nie był znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę - należy zakwalifikować jako reklamę w rozumieniu art. 4 pkt. 23 u.d.p. Sama skarżąca zresztą przywołując w swoich wyjaśnieniach ów baner charakteryzuje go używając przymiotnika "reklamowy" (vide skarga, k. 5 oraz k. 7 akt sądowych) bądź określa go bezpośrednio mianem "reklamy" (vide wyjaśnienia zawarte w odwołaniu). Co istotne przedmiotem tego działania nie była istniejąca już w czasie jego realizacji konstrukcja, co w ocenie Sądu definitywnie uniemożliwia zakwalifikowanie jej łącznie z tym banerem jako reklamy. Co prawda art. 4 pkt 23 u.d.p. jako reklamę definiuje "nośnik informacji wizualnej (...) wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami", jednakże aby w okolicznościach faktycznych danej sprawy za reklamę uznać zarówno nośnik informacji wizualnej, jak i elementy konstrukcyjne oraz zamocowania, wszystkie te elementy składowe winny być przedmiotem jednego, nawet rozłożonego w czasie, działania (inwestycji) – polegającego na umieszczeniu tego rodzaju reklamy w pasie drogowym drogi publicznej. Powyższe znajduje potwierdzenie w tezach wyrażanych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którymi w świetle definicji zawartej w art. 4 pkt. 23 u.d.p. okoliczność, że umieszczenie reklamy następuje nie na "własnych" elementach konstrukcyjnych, lecz z wykorzystaniem już istniejących w pasie drogowym nośników, nie powoduje, że sama reklama (nośnik informacji wizualnej) nie zajmuje pasa drogowego. Istotne jest aby sama reklama, obojętnie w jakiej formie, miała postać materialną. Natomiast okoliczność, że nie posiada ona "własnych" elementów konstrukcyjnych, lecz do jej umieszczenia wykorzystywany jest inny już istniejący nośnik, jest bez znaczenia. Zauważyć bowiem należy, że w przepisie art. 4 pkt 23 u.d.p. ustawodawca nie postawił wymogu, aby reklama musiała posiadać wyłącznie "własne" elementy konstrukcyjne. Poza tym nie można pomijać, że w art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. ustawodawca wyodrębnił zezwolenia na "umieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego" oraz zezwolenia na umieszczanie reklam (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 740/08, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc w dalszej kolejności do problematyki związanej ze wskazaniem podmiotu ponoszącego odpowiedzialność administracyjną z tytułu umieszczenia w pasie drogowym reklamy, bez zgody zarządcy drogi, należy w pierwszej kolejności wskazać, że ustawodawca regulując tę odpowiedzialność nie wyszczególnił żadnych cech, którymi ów podmiot miałby się charakteryzować. Zasadne zatem staje się twierdzenie, że podmiotem ponoszącym odpowiedzialność administracyjną z tego tytułu będzie podmiot zajmujący pas drogowy, przy czym co do zasady będzie to podmiot, na którego rzecz reklama ta została zamontowana. W orzecznictwie prawidłowo wskazuje się zatem, że podmiotem biernie legitymowanym w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. jest właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi. Kwestii legitymacji do bycia stroną postępowania o nałożenie sankcji o charakterze publicznoprawnym, wynikającej z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, nie jest władna zmienić umowa. Umowa jako instrument prawa cywilnego co do zasady wiąże tylko strony, które ją zawarły i nie zwalnia od odpowiedzialności administracyjnej z tytułu umieszczenia w pasie drogowym spornej reklamy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 560/08; z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 803/10, CBOSA). Wypada przy tym dodać, że powyższe stanowisko nie wyklucza, iż w konkretnym stanie faktycznym może okazać się, że to nie właściciel obiektu powinien być podmiotem kary pieniężnej wymierzonej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Chodzi w szczególności o sytuację, gdy zostanie wykazane, że osobą, która faktycznie dokonała zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie określonego obiektu, jest osoba inna niż właściciel tego obiektu, a okoliczności sprawy nie pozwalają na obciążenie właściciela odpowiedzialnością za działalność takiej osoby (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 694/10, CBOSA). Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy należy zauważyć, że sama skarżąca wskazuje, że jest właścicielem materiałowego banera, który został umieszczony w pasie drogowym, przez co nie budzi żadnych wątpliwości Sądu, mając na uwadze to co zostało stwierdzone dotychczas, iż to właśnie skarżąca zajęła pas drogowy w celu umieszczenia w jego obrębie reklamy - bez zezwolenia zarządcy drogi - ergo, że to skarżąca jest podmiotem ponoszącym odpowiedzialność administracyjną z tego tytułu. Kwestii tej nie jest władna zmienić umowa najmu, której przedmiotem jest konstrukcja, do której reklama ta została przymocowana. Co więcej z wyjaśnień skarżącej zawartych w odwołaniu, a także w piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 r., jednoznacznie wynika, że to ona dokonała faktycznego zamontowania przedmiotowej reklamy. Skarżąca wskazała bowiem, że w oparciu o ustalenia poczynione z podmiotem władającym konstrukcją – "dowiązaliśmy do istniejącej konstrukcji (...) materiałowa reklamę naszej firmy (...)". Za niewiarygodne Sąd uznał wskazanie podniesione dopiero na etapie postępowania sądowego, z którego wynika, że materiałowy baner został umieszczony na wynajętej konstrukcji nie przez skarżącą, lecz przez wynajmującego (k. 5 akt sądowych). Pod tym względem skarga pozostaje zresztą wewnętrznie sprzeczna, bowiem z jednej strony skarżąca jako podmiot, który umieścił na konstrukcji materiałowy baner, wskazuje w niej na wynajmującego, aby następnie podnieść, że to ona (skarżąca) umieściła ów baner na wynajętej konstrukcji (k. 6 akt sądowych). Przeprowadzenie analizy kontrolowanej sprawy w zakresie wykraczającym poza zarzuty podniesione przez skarżącą w skardze wniesionej do Sądu (art. 134 P.p.s.a) prowadzi do uznania, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, także w pozostałym zakresie nie naruszają prawa materialnego bądź przepisów postępowania w stopniu, który uzasadniałby ich uchylenie. Odnosząc się na koniec niniejszego uzasadnienia do wniosków dowodowych zawartych w skardze Sąd pragnie zauważyć, że zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W ocenie Sądu w niniejszym postępowaniu nie zachodziły przesłanki przemawiające za zastosowaniem powyższego przepisu. Zebrany w sprawie materiał dowodowy był zdaniem Sądu wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy przez organy administracji publicznej, a także dla oceny legalności tych rozstrzygnięć w postępowaniu sądowym. Nie zachodziła zatem potrzeba jego uzupełnienia. Ponadto okoliczność, iż skarżąca nie była właścicielem konstrukcji, na której została umieszczona przedmiotowa reklama, nie była kwestionowana przez organy administracji i została uznana za wiarygodną także w ocenie Sądu, co czyni zbędnym przeprowadzanie w tym zakresie dodatkowych dowodów - do czego w istocie zmierzają wnioski dowodowe skarżącej. Reasumując, wobec ustalenia, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie narusza jakichkolwiek przepisów prawa materialnego, a nadto przy jej podejmowaniu nie doszło do naruszenia przepisów proceduralnych, które to naruszenie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 152 P.p.s.a. skargę oddalił.