III SA/Po 76/14

Dnia 13 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik ( spr.) Sędziowie WSA Beata Sokołowska WSA Mirella Ławniczak Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska - Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2014 roku przy udziale sprawy ze skargi Gminy D. na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z dnia [...] listopada 2013r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie określenia szczegółowych zasad ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na których zamieszkują rodziny wielodzietne oddala skargę Rada Gminy w D., działając na podstawie art. 6k ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 391, z późn. zm.; zwanej dalej "u.c.p.g." ), art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594, ze zm.) oraz w związku z uchwałą Rady Gminy w D. z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], w sprawie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, podjęła w dniu [...] października 2013 r. uchwałę nr [...] w sprawie określenia szczegółowych zasad ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na których zamieszkują rodziny wielodzietne. Rada Gminy w § 1 ust. 1 określiła szczegółowe zasady ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na których zamieszkują rodziny wielodzietne w ten sposób, że od opłaty ustalonej zgodnie z uchwałą Rady Gminy w D. z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], w sprawie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki tej opłaty, można dokonać odliczenia kwoty stanowiącej iloczyn kwoty 5,00 zł i liczby dzieci powyżej drugiego, które są wychowywane w rodzinie wielodzietnej. Wskazano ponadto w dalszych ustępach § 1, iż powyższa zasada ma zastosowanie do rodzin wielodzietnych, których dzieci zostały wykazane przez właściciela nieruchomości w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie jako osoby zamieszkałe. Przez rodziny wielodzietne należy rozumieć mające na utrzymaniu troje lub więcej dzieci w wieku do ukończenia 18 roku życia lub ukończenia 25 roku życia, jeśli kontynuują naukę w szkole pobieraną w systemie dziennym, wieczorowym, zaocznym lub eksternistycznym. Warunkiem skorzystania z odliczenia jest złożenie deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wraz ze zgłoszeniem według wzoru, stanowiącego załącznik do uchwały, dokonywanym za pośrednictwem właściciela nieruchomości, na której zamieszkuje rodzina wielodzietna oraz zadeklarowanie selektywnego zbierania odpadów. Uchwałą z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu, działając na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 i art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 października o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1113) oraz art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, ze zm.), stwierdziło nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy w D. z dnia [...] października 2013 r., z uwagi na istotne naruszenie art. 6k ust. 4 u.c.p.g. W uzasadnieniu uchwały organ nadzoru stwierdził, iż Rada Gminy D. wykroczyła poza dyspozycję art. 6k ust. 4, bowiem możliwość odliczenia od opłaty określonej w uchwale z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], kwoty wskazanej w uchwale z dnia [...] października 2013 r., nr [...], stanowi ulgę, czego nie przewiduje wskazany przepis u.c.p.g. Rada Gminy nie wskazała elementów prowadzących do ustalenia opłaty, lecz wprowadziła możliwość obniżenia. Od powyższej uchwały Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu, wykonując uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], uchwaloną na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594, ze zm.), wniósł skargę Wójt Gminy D., zarzucając naruszenie art. 6k ust. 4 u.c.p.g. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca stwierdziła, iż zwolnienia przedmiotowe oraz ulgi w opłacie są pojęciami tożsamymi i każde zwolnienie przedmiotowe stanowi rodzaj ulgi w opłacie. Strona odniosła się również do definicji ulgi podatkowej wskazując, iż zwolnienie (podmiotowe bądź przedmiotowe) może mieć formę obniżenia podstawy opodatkowania. Zdaniem strony skarżącej wprowadzone zróżnicowanie dotyczyło wyłącznie dopuszczalnego przez ustawę zróżnicowania stawek podatkowych. W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa w Poznaniu podtrzymała swoje stanowisko i wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Ponadto organ nadzoru wskazał, iż przepisu art. 6k ust. 4 u.c.p.g. nie należy rozpatrywać w oderwaniu od art. 6j ust. 2a ustawy. Podniesiono również, iż kryterium liczby dzieci ma charakter podmiotowy, a nie przedmiotowy, natomiast pojęcia ulgi i zwolnienia nie są tożsame. W ocenie RIO rozważania na temat zwolnień przedmiotowych tracą jednakże na znaczeniu w kontekście wyroku Trybunału konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. K 17/13 wskazującego na niekonstytucyjność art. 6k ust. 4 u.c.p.g. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, polegającą na kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Według art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. kontrolą sądowoadministracyjną objęte są akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Tak więc badaniu w rozpoznawanej sprawie podlega, czy zaskarżony akt nadzoru jest zgodny z prawem. Przedmiotem wniesionej skargi jest uchwała Kolegium Regionalnej Izby Rozrachunkowej w Poznaniu z dnia [...] listopada 2013 r., stwierdzająca nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy w D. z dnia [...] października 2013r. w sprawie określenia szczegółowych zasad ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na których zamieszkują rodziny wielodzietne z powodu istotnego naruszenia art. 6k ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przeprowadzone przez Sąd badanie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z dnia [...] listopada 2013 r. wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Regionalna Izba Obrachunkowa oceniając uchwałę Rady Gminy w D. z punktu widzenia jej zgodności z prawem w trybie nadzoru nad działalnością gminną w zakresie spraw finansowych procedowała w ramach przysługujących jej kompetencji, zastosowała właściwe przepisy prawa materialnego i sformułowała prawidłowe wnioski. Prawidłowo w ocenie Sądu organ nadzoru stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały Rady Gminy D. z dnia [...] października 2013 r. Zgodnie z art. 6k ust. 4 u.c.p.g. rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2 tej ustawy, może różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 ustawy, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat. Przepis art. 6k ust. 4 ustawy upoważniał zatem radę gminy przy określaniu warunków opłat do działania ściśle tym przepisem wyznaczonym. W § 1 uchwały Rada Gminy określiła szczegółowe zasady ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na których zamieszkują rodziny wielodzietne w ten sposób, że od opłaty ustalonej zgodnie z uchwałą Rady Gminy w D. z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], w sprawie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki tej opłaty, można dokonać odliczenia kwoty stanowiącej iloczyn kwoty 5,00 zł i liczby dzieci powyżej drugiego, które są wychowywane w rodzinie wielodzietnej. Wskazano ponadto w dalszych ustępach § 1, iż powyższa zasada ma zastosowanie do rodzin wielodzietnych, których dzieci zostały wykazane przez właściciela nieruchomości w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie jako osoby zamieszkałe. Rada Gminy nie wskazała elementów prowadzących do ustalenia opłaty, lecz wprowadziła możliwość obniżenia. Dokonując rozważań odnoszących się przede wszystkim do wskazanej przez Radę Gminy w D. podstawy prawnej podjętej uchwały z dnia [...] października 2013 r., należy mieć na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt K 17/12 uznał, że art. 6 k ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w zakresie, w jakim upoważnia radę gminy do wprowadzenia zwolnienia przedmiotowego, jest niezgodny z art. 168 w związku z art. 217 Konstytucji. Okoliczność powyższa ma istotne znaczenie przy ocenie zaskarżonej uchwały, albowiem RIO w Poznaniu dokonywało oceny legalności przedmiotowej uchwały z punktu widzenia jej zgodności z delegacją ustawową określoną w art. 6 j ust. 2 a i art. 6 k ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zasadą postępowania administracyjnego jest, iż Sąd kontroluje legalność zaskarżonego aktu według stany prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Powyższa zasada obejmuje jednak sytuację, gdy do zmiany stanu prawnego dochodzi w wyniku działań ustawodawcy. Natomiast inaczej rzecz się ma w sytuacji uchylenia danych przepisów na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Stąd też w orzecznictwie Sądu Najwyższego można napotkać pogląd – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego trafny (por. wyrok: z 29 października 2002 r., sygn. P 19/01, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 67 i postanowienie z 6 kwietnia 2005 r., sygn. SK 8/04, OTK ZU 4/A/2005, poz. 44) – że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności danej normy stwarza dla organów stosujących prawo wskazówkę przełamującą zwykłe zasady prawa intertemporalnego i zasady decydujące o wyborze prawa właściwego w momencie stosowania prawa (por. SN I KZP 16/05 z 31 września 2005 r., BPK 5/05). Dlatego też w wypadku orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niekonstytucyjności kontrolowanej normy, obowiązuje norma intertemporalna, mająca pierwszeństwo (z racji konstytucyjnej genezy) w stosunku do norm intertemporalnych dotyczących zmiany stanu prawnego w wyniku działań ustawodawcy. Tego rodzaju autonomia interpretacyjna przysługująca sądom znajduje uzasadnienie w art. 8 Konstytucji i jest wyrazem bezpośredniego stosowania Konstytucji w drodze kierowania się wykładnią zgodną z Konstytucją. Równocześnie, choć w wymienionym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt K 17/12 określono, że przepis art. 6k ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach utraci swoją moc obowiązującą z upływem osiemnastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, to jednak zwrócić należy uwagę, że sam fakt ogłoszenia wyroku Trybunału, po przeprowadzeniu postępowania kontrolnego danej normy, nie jest pozbawiony prawnego znaczenia dla postępowań toczących się przed organami lub sądami na tle przepisów dotkniętych niekonstytucyjnością. Już bowiem z momentem publicznego ogłoszenia wyroku następuje uchylenie domniemania konstytucyjności przepisu. To powoduje, że organy stosujące przepisy uznane za niekonstytucyjne powinny uwzględniać fakt, że chodzi o przepisy pozbawione domniemania konstytucyjności. Konieczność takiego postępowania interpretacyjnego, wynika z art. 190 Konstytucji. Stosownie bowiem do treści art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Zgodnie z tym przepisem orzeczenie o niekonstytucyjności musi prowadzić do dalszych działań, mających na celu przywrócenie stanu zgodności z Konstytucją. Można to osiągnąć w wyniku wznowienia postępowania po orzeczeniu niekonstytucyjności, co jest możliwe w warunkach wskazanych w art. 190 ust. 4 Konstytucji oraz na zasadach i w trybie określonym w przepisach właściwych dla danego postępowania. Dlatego też byłoby nielogiczne, gdyby dopuszczając (w celu przywrócenia stanu konstytucyjności) możliwość wznowienia postępowania w sprawach już rozstrzygniętych na tle norm uznanych za niekonstytucyjne, ustawodawca aprobował zarazem możliwość dalszego naruszania Konstytucji na przyszłość, przez dalsze stosowanie przepisu już uznanego za niekonstytucyjny w postępowaniach, miałoby dochodzić do dalszego stosowania przez sądy tego niekonstytucyjnego przepisu. Z tych też względów, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Sądu Najwyższego ukształtowało się jednolite stanowisko, co do tego, że przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją nie może być stosowany przez sądy i inne organy w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2000 r., sygn. akt III ZP 27/00, OSNAPiUS 2001 nr 10, poz. 331; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1403/05, Baza NSA). Innymi słowy, sąd administracyjny rozpatrujący sprawę w okresie działania klauzuli odraczającej utratę mocy obowiązującej niekonstytucyjnego aktu czy przepisu może odmówić jego zastosowania z uwagi na obalenie domniemania konstytucyjności tego aktu czy przepisu przez Trybunał Konstytucyjny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 grudnia 2009 r., sygn. akt I FSK 1672/09, Baza NSA). Mając na względzie powyższe okoliczności Sąd uznał, że w niniejszej sprawie zastosowanie ma norma intertemporalna nakazująca stosowanie prawa obowiązującego w chwili wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny, mająca pierwszeństwo przed zasadą rozstrzygania według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Trybunał Konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności art. 6k ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a więc przepisu, który leżał u podstaw wydania kwestionowanej uchwały Rady Gminy w D. nr [...] w sprawie określenia szczegółowych zasad ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na których zamieszkują rodziny wielodzietne. Przedmiotowa uchwała, stanowiąca przedmiot kontroli RIO w Poznaniu, została wydana na podstawie niekonstytucyjnego przepisu art. 6k ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Istniały wobec tego podstawy prawne do stwierdzenia nieważności tej uchwały, wobec czego zdaniem Sądu, Kolegium RIO zasadnie zaskarżoną uchwałą z [...] listopada 2013 r. wyeliminowało przedmiotową uchwałę Rady Gminy w D. z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę jako bezzasadną.