III SA/Po 77/14

Dnia 13 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik ( spr.) Sędziowie WSA Beata Sokołowska WSA Mirella Ławniczak Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska - Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2014 roku przy udziale sprawy ze skargi Gminy D. na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z dnia [...] listopada 2013r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości oraz warunków i trybu składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej oddala skargę Rada Gminy w D., działając na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594, ze zm.) oraz art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 391, ze zm.; zwanej dalej "u.c.p.g."), podjęła w dniu [...] października 2013 r. uchwałę nr [...] w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości oraz warunków i trybu składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Przedmiotową uchwałą Rada określiła w załączniku wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości położonych na obszarze Gminy D., obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Uchwałą z dnia [...] listopada 2013r., nr [...], Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu, działając na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 października o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1113) oraz art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, ze zm.), stwierdziło nieważność dotyczącą części postanowień w załączniku do uchwały nr [...] Rady Gminy w D. z dnia [...] października 2013r., odnoszących się do części H.1.1. i w części H.3 wyrażenia w brzmieniu: "część H.1.1 poz. 33+ część H.2 poz. 50 – w przypadku korzystania z odliczeń" z uwagi na istotne naruszenie art. 6n ust. 1 u.c.p.g. W uzasadnieniu uchwały organ nadzoru wskazał, iż Rada Gminy D. wykroczyła poza dyspozycję art. 6k ust. 4 w uchwale z dnia [...] października 2013r., nr [...], w sprawie określenia szczegółowych zasad ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na których zamieszkują rodziny wielodzietne. Ze względu na to, że uchwała w sprawie wzoru deklaracji jest aktem wtórnym i pomocniczym w stosunku do uchwały w sprawie wyboru metody i ustalenia stawek i opłat i ma na celu zapewnienie prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ułatwienie składania deklaracji – wzór deklaracji w części H.1.1 (nieruchomość zamieszkała) i w części H.3 (nieruchomość, która w części jest zamieszkała, a w części niezamieszkała) uwzględniający opłatę ustaloną na podstawie w/w uchwały jest niezgodny z art. 6n ust. 1 u.c.p.g. Od powyższej uchwały Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu, wykonując uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...] listopada 2013r., nr [...], podjętą na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594, ze zm.), skargę wniósł Wójt Gminy D., zarzucając naruszenie art. 6k ust. 4 u.c.p.g. przez błędne uznanie, że Rada Gminy podejmując uchwałę wraz z załącznikiem wykroczyła poza treść tego przepisu. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca stwierdziła, iż zwolnienia przedmiotowe oraz ulgi w opłacie są pojęciami tożsamymi i każde zwolnienie przedmiotowe stanowi rodzaj ulgi w opłacie. W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa w Poznaniu podtrzymała swoje stanowisko i wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Ponadto organ nadzoru wskazał, iż podejmując uchwałę nr [...] Rada Gminy D. wykroczyła poza dyspozycję przepisu art. 6k ust. 4 u.c.p.g., zatem należało stwierdzić nieważność odpowiednich postanowień uchwały nr [...], w celu zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stosownie do art. 6 ust. 1 u.c.p.g. Uchwała rady w sprawie wzoru deklaracji zgodnie z art. 6n ust. 1 ma na celu zapewnienie prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i nie może być niezgodna z uchwałami rady podjętymi na podstawie art. 6k ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała nadzorcza Kolegium RIO w Poznaniu dotycząca uchwały Rady Gminy w D. z dnia [...] października 2013r., nr [...] w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości oraz warunków i trybu składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Postanowienia uchwały dotyczącej wzoru deklaracji są konsekwencją postanowień uchwały z dnia [...] października 2013r., nr [...] w sprawie określenia szczegółowych zasad ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na których zamieszkują rodziny wielodzietne, mają charakter techniczny i wykonawczy względem postanowień tej drugiej uchwały. Obie sprawy ze skarg dotyczących różnych uchwał tego samego organu pozostają zatem ze sobą w związku faktycznym i prawnym w zakresie obejmującym możliwość odliczania od opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w rodzinie wielodzietnej, przy określeniu danych potrzebnych do jej wyliczenia. Przywołaną uchwałą Rada Gminy w D. z dnia [...] października 2013r., nr [...], działając na podstawie art. 6k u.c.p.g. w § 1 ust. 1 określiła szczegółowe zasady ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na których zamieszkują rodziny wielodzietne w ten sposób, że od opłaty ustalonej zgodnie z uchwałą Rady Gminy w D. z dnia [...] listopada 2012r., nr [...], w sprawie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki tej opłaty, można dokonać odliczenia kwoty stanowiącej iloczyn kwoty 5,00 zł i liczby dzieci powyżej drugiego, które są wychowywane w rodzinie wielodzietnej. Wskazano ponadto w dalszych ustępach § 1, iż powyższa zasada ma zastosowanie do rodzin wielodzietnych, których dzieci zostały wykazane przez właściciela nieruchomości w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie jako osoby zamieszkałe. Przez rodziny wielodzietne należy rozumieć mające na utrzymaniu troje lub więcej dzieci w wieku do ukończenia 18 roku życia lub ukończenia 25 roku życia, jeśli kontynuują naukę w szkole pobieraną w systemie dziennym, wieczorowym, zaocznym lub eksternistycznym. Warunkiem skorzystania z odliczenia jest złożenie deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wraz ze zgłoszeniem według wzoru, stanowiącego załącznik do uchwały, dokonywanym za pośrednictwem właściciela nieruchomości, na której zamieszkuje rodzina wielodzietna oraz zadeklarowanie selektywnego zbierania odpadów. Uchwały dotyczące określenia deklaracji w sprawie opłat za zagospodarowanie odpadami komunalnymi należy tak samo potraktować, odnośnie właściwości rzeczowej, jak samą opłatę. Deklaracja ta wiąże się ściśle z opłatą. Stanowi niejako techniczny sposób poboru tej opłaty. Z art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych wynika, że właściwość nadzorcza Kolegium RIO obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego m.in. w sprawach podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa. Deklaracja taka zawiera dane w zakresie podstawy ustalenia opłaty oraz stawki opłaty w rozumieniu art. 6j ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W ocenie Sądu, użycie zwrotu "w sprawach" należy rozmieć nie tylko kwestie samej opłaty ale też i sprawy techniczne jej poboru np. deklaracji. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt K 17/12, uznał, że art. 6 k ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w zakresie, w jakim upoważnia radę gminy do wprowadzenia zwolnienia przedmiotowego, jest niezgodny z art. 168 w związku z art. 217 Konstytucji. Okoliczność powyższa ma istotne znaczenie przy ocenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, albowiem RIO w Poznaniu dokonywało oceny legalności przedmiotowej uchwały z punktu widzenia jej zgodności z delegacją ustawową określoną w art. 6 j ust. 2 a i art. 6 k ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zasadą postępowania administracyjnego jest, iż Sąd kontroluje legalność zaskarżonego aktu według stany prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zasada powyższa obejmuje jednak sytuację, gdy do zmiany stanu prawnego dochodzi w wyniku działań ustawodawcy. Natomiast inaczej rzecz się ma w sytuacji uchylenia danych przepisów na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, na co uwagę zwrócił Sąd rozpoznając skargę wniesioną przez Gminę D. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały z dnia [...] października 2013r., nr [...]. W sprawie sygn. akt III SA/Po 76/14 wskazując, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt K 17/12 określono, że przepis art. 6 k ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach utraci swoją moc obowiązującą z upływem osiemnastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, to jednak zwrócić należy uwagę, że sam fakt ogłoszenia wyroku Trybunału, po przeprowadzeniu postępowania kontrolnego danej normy, nie jest pozbawiony prawnego znaczenia dla postępowań toczących się przed organami lub sądami na tle przepisów dotkniętych niekonstytucyjnością. Już bowiem z momentem publicznego ogłoszenia wyroku następuje uchylenie domniemania konstytucyjności przepisu. To powoduje, że organy stosujące przepisy uznane za niekonstytucyjne powinny uwzględniać fakt, że chodzi o przepisy pozbawione domniemania konstytucyjności. Powyższa uchwała, stanowiąca przedmiot kontroli RIO w Poznaniu w sprawie sygn. akt III SA/Po 76/14, została wydana na podstawie niekonstytucyjnego przepisu art. 6k ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Istniały wobec tego podstawy prawne do stwierdzenia nieważności tej uchwały. W tym zakresie należy zgodzić się z organem nadzoru, że rada gminy jest uprawniona do regulowania w podejmowanych uchwałach jedynie materii, która została jej przekazana w drodze stosownych upoważnień ustawowych i to ściśle w granicach określonych we właściwych normach kompetencyjnych. Wynika to z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stosownie do którego na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Należy zatem podzielić w pełni argumentację prawną Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu wskazującą, że przepis art. 6k ust. 4 ustawy upoważnia radę gminy do działania ściśle tym przepisem wyznaczonego. Wprowadzenie możliwości odliczania od opłaty kwoty stanowiącej iloczyn kwoty 5,00 zł i liczby dzieci powyżej drugiego, które są wychowywane w rodzinie wielodzietnej, stanowi ulgę w tej opłacie nie przewidzianą przepisami ustawy. Szczegółowe określenie zasad ustalania przedmiotowej opłaty jest sposobem jej ustalenia, ma wskazywać na elementy prowadzące do jej ustalenia., a Rada w istocie nie określiła szczegółowo zasad ustalania opłaty, a jedynie wprowadziła możliwość jej obniżenia, zmniejszenia. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego) jako akty normatywne niższego rzędu winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnym wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 września 2013 r., sygn. akt II SA/Po 739/13 oraz powołany w nim wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, należy wskazać, że zgodnie z normą kompetencyjną zawartą w art. 6 n ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ułatwienia składania deklaracji, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego; uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji. Ponadto stosownie do ustępu 2 powołanego przepisu rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wynikające z powyższej regulacji ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest wyczerpujące, a zatem nie jest możliwa wykładnia rozszerzająca powyższego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. Powyższe oznacza, że w podejmowanym na podstawie powołanego przepisu akcie prawa miejscowego rada gminy nie może zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tego przepisu. Uchwała w sprawie wzoru deklaracji jaj trafnie wskazała RIO jest aktem wtórnym i pomocniczym w stosunku do uchwały w sprawie wyboru metody i ustalenia stawek opłat i ma na celu zapewnienie prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ułatwienie składania deklaracji. W konsekwencji, zdaniem Sądu, organ nadzoru prawidłowo w niniejszej sprawie stwierdził, że Rada Gminy w D. w badanej uchwale przekroczyła zakres normy kompetencyjnej zawartej w art. 6 n ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zamieszczając w części H.1.1. oraz H.3 załącznika do przedmiotowej uchwały, które przewidują możliwość odliczenia określonej kwoty od ustalonej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na których zamieszkują rodziny wielodzietne. Powyższe stanowi istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie przez organ nadzoru wskazanych zapisów badanej uchwały. W konsekwencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270) Sąd oddalił skargę.