III SA/Po 774/22

Dnia 14 kwietnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 kwietnia 2023 roku sprawy ze skargi D. K. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia 12 lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania odpisów dokumentów oddala skargę. Postanowieniem z dnia 12 lipca 2022 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. (dalej: Dyrektor WOR ARiMR w P.; organ II instancji; organ odwoławczy), w wyniku rozpatrzenia zażalenia D. K. (dalej również: strona; wnioskodawca; skarżący), uchylił postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. zs. w M. (dalej: Kierownik BP ARiMR w R.; organ I instancji) z dnia 5 maja 2022 r. nr [...] o odmowie wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy i "umorzył postępowanie organu I instancji zakończone wydaniem ww. postanowienia". Rozstrzygnięcia te zostały wydane w następującym stanie sprawy. W dniu 8 kwietnia 2022 r. (data wpływu podania z dnia 6 kwietnia 2022 r. do BP ARiMR w R.) D. K. (reprezentowany przez J. K.) złożył wniosek o wydanie z akt spraw uwierzytelnionych odpisów dokumentów: 1. pisma "KOWR OT w P. nr POZ. [...] [...]; 2. pisma "KOWR OT we W. nr [...]"; 3. pisma "Nadleśnictwa P. nr [...]; 4. pisma "Nadleśnictwa G. nr [...]; 5. "pism skierowanych przez Kierownika BP ARiMR z zapytaniem o udzielenie odpowiedzi do powyższych instytucji (wskazanych w punktach od nr 1 do nr 4 tego pisma) oraz ewentualnie innych podmiotów, o których strona nie została poinformowana w sprawach wyróżnionych w nagłówku, przez Kierownika BP w R."; 6. "wszelkich innych dokumentów, np. zrzutów ekranu, historii działek rolnych, itd., które znajdują się w aktach powyższych spraw, a strona nie została o nich poinformowana"; 7. "metryk wszystkich powyższych spraw, które są częścią akt sprawy na podstawie art. 66a § 3". We wniosku (w nagłówku) strona wskazała, że wniosek ten dotyczy spraw "o przyznanie płatności na lata 2018, 2019, 2020, 2021 i ewentualnie 2022". Strona, motywując powód wystąpienia o wydanie uwierzytelnionych odpisów, wskazała, że "(...) dokumenty są (...) [jej] niezbędne do wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym, m.in. do sporządzenia skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzje o odmowie przyznania płatności na 2019 rok i w innych sprawach, co stanowi dla (...) [niej] ważny interes". Kierownik BP ARiMR w R., postanowieniem z dnia 5 maja 2022 r., wydanym na podstawie art. 73 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2021 r., poz. 735) - dalej: k.p.a., odmówił wnioskodawcy wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów. Uzasadniając to rozstrzygnięcie, organ I instancji stwierdził, że w aktach spraw dotyczących wniosków o przyznanie płatności na 2018, 2019 oraz 2020 rok nie ma żądanych przez stronę dokumentów. W zażaleniu na to postanowienie wnioskodawca podniósł, że nie jest możliwe, aby w aktach spraw za 2018, 2019 i 2020 rok nie znajdowały się metryki tych spraw, skoro organ został zobowiązany do ich prowadzenia na podstawie art. 66a § 1 k.p.a. Jego zdaniem, niezrozumiała jest odmowa wydania "uwierzytelnionych odpisów akt sprawy, skoro nie są utajnione i powinny być jawne dla strony postępowania". Dyrektor WOR ARiMR w P. w podstawie prawnej postanowienia z dnia 12 lipca 2022 r. wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia stwierdził, że zdarzeniem powodującym bezprzedmiotowość postępowania w niniejszej sprawie jest fakt, że wniosek D. K. z dnia 8 kwietnia 2022 r. został merytorycznie rozpatrzony przez Kierownika BP ARiMR w R. postanowieniem z dnia 6 maja 2022 r. nr [...]. W skardze na postanowienie organu II instancji D. K. podniósł, że organ nie stosuje się do treści art. 73 § 2 k.p.a., ponieważ nie jest możliwe, aby w aktach spraw dotyczących płatności za lata 2018, 2019, 2020, 2021 i 2022 nie znajdowały się metryki tych spraw, skoro organ został zobowiązany do ich prowadzenia na podstawie art. 66a § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 30 marca 2023 r. pełnomocnik skarżącego (radca prawny), ustanowiony z urzędu w ramach prawa pomocy, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, jak również postanowienia organu I instancji. Pełnomocnik argumentował, że "skarżący nie żądał dostępu do akt sprawy w trybie art. 73 § 1 k.p.a., ale żądał wydania uwierzytelnionych [odpisów] dokumentów z akt sprawy". Nadto podniósł, że w ocenie skarżącego wykazał on w sposób dostateczny ważny interes prawny, o którym mowa w treści przepisu art. 73 § 2 k.p.a., wskazując, iż uwierzytelnione kserokopie dokumentów są jemu niezbędne do przedłożenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zaznaczył przy tym, że "w innej, podobnej sprawie do powyższej, również toczącej się z wniosku skarżącego", Dyrektor WOR ARiMR w P. wydał postanowienie, w którym stwierdził, że skarżący wykazał dostatecznie swój interes prawny, a organ I instancji winien uwzględnić stanowisko organu II instancji i zmienić swoje rozstrzygnięcie, a końcowo wydać skarżącemu uwierzytelnione kserokopie dokumentów. Pełnomocnik stwierdził, że powyższa niekonsekwencja organu ma znaczenie w niniejszej sprawie, a to w kontekście treści przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej tam zasady zaufania do władzy publicznej oraz utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw. Końcowo podniósł, że w takich okolicznościach należy uznać, iż organ II instancji bezpodstawnie, tj. bez uzasadnionej przyczyny, odstąpił od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, a co więcej - wobec tożsamej osoby skarżącego. Z tych powodów pełnomocnik uznał, że uniemożliwia to przyznanie racji organowi w zakresie, w jakim utrzymał on w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, mimo wykazania przez skarżącego ważnego interesu prawnego. Ponadto "na marginesie" pełnomocnik zauważył, że organ II instancji powołał błędne uzasadnienie swojego stanowiska, gdyż organ I instancji odmówił wydania stronie dokumentów z uwagi na ich rzekomy brak, a nie z uwagi na brak interesu prawnego strony. Dodał, że "strona jednak kwestionuje zarówno stwierdzenie dotyczące braku po jej stronie interesu prawnego w uzyskaniu dokumentów, których dotyczyło pierwotne żądanie, a także faktu ich braku w aktach sprawy". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja – o ile nie zachodzą warunki z art. 145 § 1 pkt 2 i 3 – może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądowej było zaskarżone w całości postanowienie Dyrektora WOR ARiMR w P., uchylające zaskarżone postanowienie organu I instancji w przedmiocie odmowy wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy i umarzające postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonego postanowienia organu I instancji. Z uwagi na przedmiot zaskarżenia niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. (w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym). W wyniku przeprowadzonej kontroli Sąd uznał, że skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów (zd. pierwsze). Prawo to przysługuje jej również po zakończeniu postępowania administracyjnego (art. 73 § 1 zd. drugie). Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (art. 73 § 1a). Natomiast wydanie stronie uwierzytelnionych odpisów lub uwierzytelnionych kopii z akt sprawy na podstawie art. 73 § 2 k.p.a. ma charakter wyjątkowy, dlatego też realizacja tego uprawnienia uzależniona jest od legitymowania się przez stronę ważnym interesem. Przepis art. 74 § 2 k.p.a. przewiduje, że odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Zdaniem Sądu, Dyrektor WOR ARiMR w P., pomimo omyłki w zakresie powołanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia i nadmiernej zwięzłości uzasadnienia, ostatecznie prawidłowo rozstrzygnął sprawę w postępowaniu odwoławczym. Obiektywną podstawą prawną zakwestionowanego rozstrzygnięcia organu odwoławczego stanowiły art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.pa. oraz art. 105 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. Wynika to jednoznacznie z analizy rozstrzygnięcia (osnowy postanowienia) i treści uzasadnienia, mimo że organ II instancji błędnie powołał przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości, albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Mając na względzie art. 144 k.p.a., powyższe odnosi się również do zażaleń na postanowienia (przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. ma odpowiednie zastosowanie do postanowień). Wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania następuje wówczas, gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3523/21, dostępne w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dyrektor WOR ARiMR w P. w uzasadnieniu postanowienia z dnia 12 lipca 2022 r. stwierdził, że wniosek D. K. z dnia 8 kwietnia 2022 r. został merytorycznie rozpatrzony przez Kierownika BP ARiMR w R. postanowieniem z dnia 6 maja 2022 r. nr [...]. Rozstrzygnięcie to odnosiło się do całości wniosku w zakresie spełnienia przesłanki wykazania "ważnego interesu strony", o którym mowa w art. 73 § 2 k.p.a. Co więcej, organ odwoławczy w postanowieniu z dnia 11 lipca 2022 r. nr [...]/2022, wydanym na skutek wniesienia zażalenia na postanowienie z dnia 6 maja 2022 r., rozstrzygnął w drugiej instancji to, czy wnioskodawca ma ważny interes prawny w złożonym żądaniu na podstawie art. 73 § 2 k.p.a. W okolicznościach sprawy postanowienie Kierownika BP ARiMR w R. z dnia 5 maja 2022 r. nr [...], niejako a limine odmawiające wydania stronie wszystkich uwierzytelnionych odpisów dokumentów z akt sprawy, z uwagi na ich brak w aktach spraw dotyczących płatności na 2018, 2019 oraz 2020 rok nie było prawidłowe. Strona nie domagała się bowiem jedynie wydania odpisów pism indywidualnie wskazanych w pkt 1-4 wniosku, tj. pism określonych instytucji z 2022 r., które mogły dotyczyć późniejszych płatności niż te za lata 2018-2020, ale również w pkt 5 innych "pism skierowanych przez Kierownika BP ARiMR z zapytaniem o udzielenie odpowiedzi do powyższych instytucji (wskazanych w punktach od nr 1 do nr 4 tego pisma) oraz ewentualnie innych podmiotów, o których strona nie została poinformowana w sprawach wyróżnionych w nagłówku, przez Kierownika BP w R.", jak i w pkt 6 i 7 "wszelkich innych dokumentów, np. zrzutów ekranu, historii działek rolnych, itd., które znajdują się w aktach powyższych spraw, a strona nie została o nich poinformowana" oraz "metryk wszystkich powyższych spraw (...)". We wniosku (w nagłówku) strona wskazała zaś, że wniosek ten dotyczy spraw "o przyznanie płatności na lata 2018, 2019, 2020, 2021 i ewentualnie 2022". Takie rozstrzygnięcie organu I instancji było zatem nieuprawnione, a tym bardziej niezasadne w sytuacji, gdy następnie zostało wydane postanowienie z dnia 6 maja 2022 r. Skoro zakwestionowane przez stronę postanowienie Kierownika BP ARiMR w R. z dnia 5 maja 2022 r. nr [...] było nieprawidłowe, trafnie organ II instancji wyeliminował je z obrotu prawnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Sądu, odpowiednie stosowanie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. w tym wypadku nie wymagało jednocześnie zakresowego umorzenia postępowania. "Odpowiednie" stosowanie przepisów może bowiem polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (por. uchwała SN z dnia 18 grudnia 2001 r. sygn. akt III ZP 25/01, OSNP 2002/13/301 - przywołana np. w wyroku NSA z dnia 26 maja 2015 r. sygn. akt II GSK 804/14, dostępnym jw.). Wystarczające byłoby zatem uchylenie zaskarżonego postanowienia organu I instancji z dnia 5 maja 2022 r. Niemniej jednak w przedstawionych okolicznościach niniejszej sprawy uchylenie tego rozstrzygnięcia z jednoczesnym umorzeniem postępowania organu I instancji "zakończone[go] wydaniem ww. postanowienia" nie jest błędem, skoro niewątpliwie ma walor porządkujący procesową kwestię wydania stronie uwierzytelnionych odpisów z akt dotyczących spraw wskazanych we wniosku. Wobec tego sygnalizowane wcześniej niedostatki uzasadnienia postanowienia organu II instancji (z perspektywy treści przepisów art. 124 § 1 i 2 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a.), skoro obiektywnie rozstrzygnięcie to było zasadne, nie mogły w tych warunkach prowadzić do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia organu II instancji. Stąd też stanowisko strony i jej pełnomocnika nie mogło zostać uwzględnione. W takiej sytuacji skargę należało oddalić. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.