III SA/Po 775/09

Dnia 21 stycznia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka ( spr.) Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Skrocka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2010 roku przy udziale sprawy ze skargi Powiatu – Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia ... r. nr ... w przedmiocie zwrotu tytułów wykonawczych wierzycielowi o d d a l a s k a r g ę /-/Sz. Widłak /-/M. Górecka /-/M. Kosewska Naczelnik Urzędu Skarbowego postanowieniem z dnia 29 maja 2009r. zwrócił wierzycielowi- Starostwu Powiatowemu tytuły wykonawcze wystawione wobec Starostwa Powiatowego w J. stwierdzając, iż nie podlega egzekucji administracyjnej obowiązek wskazany w zwracanych tytułach wykonawczych oraz z powodu niespełnienia wymogów zawartych w art. 27 §1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj. z powodu niewłaściwego określenia wierzyciela oraz błędnego określenia stawki odsetek. Przedmiotowe tytuły wykonawcze wystawiło Starostwo Powiatowe w S. Obejmowały one zaległości Starostwa Powiatowego w J. z tytułu pomocy pieniężnej na dzieci umieszczone w rodzinie zastępczej za poszczególne miesiące 2007 i 2008 roku w kwocie należności głównej 42 480,80 zł i skierowano je celem przymusowego dochodzenia w trybie egzekucji administracyjnej do organu egzekucyjnego- Naczelnika Urzędu Skarbowego w J. Organ egzekucyjny I instancji w uzasadnieniu swojego postanowienia podał, iż wierzyciel wystawił tytuły wykonawcze w oparciu o decyzje udzielające pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej, które nie mogą być podstawą wystawienia tytułów wykonawczych, gdyż przedmiotowe decyzje skierowane są do rodzin zastępczych. Organ egzekucyjny I instancji zauważył, iż pomiędzy Powiatem S. a Powiatem J. zostało zawarte porozumienie dotyczące wysokości wydatków ponoszonych na utrzymanie dzieci w rodzinach zastępczych. Powołując się na orzecznictwo sądowo administracyjne , organ I instancji stwierdził, iż w zaistniałej sytuacji obowiązek wskazany w zwracanych tytułach wykonawczych nie podlega egzekucji i dlatego na podstawie art. 29 §2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przedmiotowe tytuły egzekucyjne zwrócił wierzycielowi. Dalej organ egzekucyjny I instancji podał, iż w przedmiotowych tytułach wykonawczych nieprawidłowo wskazano wierzyciela bowiem nie jest nim Starostwo Powiatowe w S., lecz S., co wynika-zdaniem organu- z art. 79 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, który to przepis stanowi, iż decyzję administracyjną o wysokości tej opłaty wydaje starosta. Organ egzekucyjny I instancji nie podzielił stanowiska wierzyciela co do zasadności naliczenia dłużnikowi odsetek ustawowych za okres opóźnienia w zapłacie należności głównej stwierdzając, iż przepis art. 86 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej stanowiący podstawę prawną obowiązku podlegającego egzekucji, nie zawiera zapisu o należnych odsetkach ustawowych. Takiego zapisu nie zawiera nadto przepis art. 104 ust. 1 w/ powołanej ustawy stanowiący podstawę prawną prowadzenia egzekucji administracyjnej, zaś ewentualną możliwość naliczania odsetek - zdaniem organu- stanowić mogłyby jedynie postanowienia porozumienia, których w przedmiotowym porozumieniu brak. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył wierzyciel - Starostwo Powiatowe w S. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zarzucając: - naruszenie przepisów ustawy o pomocy społecznej- art. 78 ust. 1 i 2 , art. 86 ust. 1 i 2, art. 104 i 106 poprzez przyjęcie, że ustalenie wysokości pomocy pieniężnej nie następuje w formie decyzji administracyjnej a podstawą do zapłaty jest umowa zawarta pomiędzy Powiatami , - naruszenie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji- art. 2 §1 pkt 5, art. 3§1, art. 4, art. 5 §1 pkt 2 w zw. z art. 1 a pkt 13, art. 27 §1 pkt 1,3 i 7 oraz art. 29 §1 i 2 w zw. z art. 18 oraz art. 64§2 kpa, poprzez przyjęcie że należności przypadające wierzycielowi z tytułu świadczeń przyznawanych rodzinie zastępczej nie podlegają egzekucji administracyjnej a jedynie sądowej oraz poprzez przyjęcie, że wierzycielem należności z tego tytułu winien być starosta starogardzki jako przyznający pomoc pieniężną rodzinie zastępczej. Po rozpatrzeniu zażalenia Dyrektor Izby Skarbowej postanowieniem z dnia 28 lipca 2009r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko prezentowane przez organ I instancji w zaskarżonym postanowieniu stwierdzając, iż należności objęte przedmiotowymi tytułami egzekucyjnymi nie podlegają egzekucji administracyjnej. Organ odwoławczy uznał bowiem, że w przedmiotowej sprawie obowiązek zapłaty przez Starostwo Powiatowe należności objętych tytułami wykonawczymi wynika z zawartego w dniu 14.12.2004r. pomiędzy Powiatem J. a Powiatem S. porozumieniem, a więc nie wynika to ani z decyzji administracyjnej jak również z przepisu szczególnego. W przedmiotowej sprawie nie została więc wyczerpana dyspozycja przepisu art. 3 §1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji a to skutkuje- zdaniem organu- brakiem możliwości zastosowania egzekucji administracyjnej. Organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo sądowo administracyjne wskazał, iż użyty przez ustawodawcę w art. 104 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zwrot: " należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej" obejmuje takie należności, których obowiązek zwrotu spoczywa na podmiotach wymienionych w art. 96 ust. 1 tej ustawy a wśród tych podmiotów brak jest wyszczególnienia organów jednostek samorządu terytorialnego. To - zdaniem organu odwoławczego- prowadzi do twierdzenia, że przedmiotowe należności nie podlegają egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu art. 104 ust. 1 . Organ odwoławczy nie podzielił jednak stanowiska organu I instancji co do określenia wierzyciela i wyliczenia odsetek. Zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej w przypadku uznania, że dochodzone należności wynikają z czynności cywilnoprawnej (porozumienia), która nie może stanowić podstawy do ich dochodzenia w drodze egzekucji administracyjnej, trudno w takich okolicznościach oceniać prawidłowe określenie wierzyciela na badanych dokumentach (tytułach wykonawczych) poprzez przyjęcie kryteriów wynikających z art. 1 a pkt 13 oraz art. 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ponieważ porozumienie zostało zawarte pomiędzy Powiatem J. a Powiatem S. reprezentowanymi przez Starostów oraz Wicestarostów , toteż nie sposób kwestionować poprawności oznaczenia wierzyciela na przedmiotowych tytułach wykonawczych. Co do kwestii wyliczenia odsetek za opóźnienie w zapłacie, organ odwoławczy powołał przepis art. 481 k.c. jako podstawę dla tego żądania stwierdzając, iż wierzyciel miał prawo do ich żądania i obliczenia w wysokości ustawowej skoro brak jest jakichkolwiek postanowień umownych (zawartych w porozumieniu). Obecnie skargę na powyższe postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia 28 lipca 2009r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosło Starostwo Powiatowe w S. reprezentowane przez Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy w Rodzinie, zaskarżając je w części dotyczącej tytułu wykonawczego wystawionego na łączną kwotę 10 247,10 zł i żądając uchylenia skarżonego postanowienia i zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucał naruszenie prawa materialnego -art. 104 ust. 1, art. 86 ust. 1,2,3, art. 78 ust. 1-3 w zw. z art. 1 i art. 6 pkt 16 i art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej oraz art. 2 §1 pkt 5, art. 3§1 i art. 29 §2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez przyjęcie, że należności Powiatu S. z tytułu zwrotu poniesionych opłat na dziecko umieszczone w rodzinie zastępczej a zamieszkałe przed umieszczeniem na terenie innego powiatu (jarocińskiego) nie podlegają z mocy przepisu szczególnego jakim jest art. 104 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej ściągnięciu w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdy tymczasem przepis art. 104 ust. 1 jest przepisem szczególnym do art. 2 §1 pkt 5 i art. 3§1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wyłączającym ich stosowanie. To- zdaniem skarżącego- oznacza, że należności objęte przedmiotowym tytułem wykonawczym wynikające z zawartego pomiędzy powiatami porozumienia, podlegają egzekucji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację podaną w skarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych ( w tym przypadku postanowień) zarówno z przepisami prawa materialnego , jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie niesporne jest, iż organ egzekucyjny dokonał zwrotu przedmiotowego tytułu wykonawczego podając, że należności nim objęte nie podlegają egzekucji administracyjnej bowiem obowiązek zapłaty tych należności nie wynika ani z decyzji administracyjnej ani też z przepisu szczególnego lecz z czynności cywilnoprawnej jaką było zawarte pomiędzy powiatami porozumienie. Z powyższym nie zgadza się skarżący wskazując na przepis art. 104 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej i uznając, iż jest on przepisem szczególnym do art. 2 §1 pkt 5 i art. 3 §1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wyłączającym ich stosowanie. Tak więc w powyższej sprawie sporne okazało się ustalenie czy w istocie rację miał organ egzekucyjny zwracając przedmiotowy tytuł wykonawczy i uznając, iż należności nim objęte nie podlegają egzekwowaniu w drodze egzekucji administracyjnej czy też rację ma skarżący wskazując na istnienie przepisu szczególnego (art. 104 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej) a więc uznając, iż obowiązek zwrotu należności wynikał z przepisu prawa i podlegał wykonaniu bez potrzeby jego konkretyzacji w akcie indywidualnym. Otóż w rozpoznawanej sprawie źródłem obowiązku objętego egzekucją nie był indywidualny akt administracyjny lecz zawarte pomiędzy powiatami porozumienie z dnia 14.12.2004r. Zgodnie bowiem z art. 86 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2008r. Nr 115, poz. 728, ze zm.) powiat prowadzący całodobową placówkę opiekuńczo- wychowawczą lub rodzinę zastępczą przyjmującą dziecko oraz powiat na terenie którego funkcjonuje całodobowa placówka opiekuńczo-wychowawczą zawiera z powiatem właściwym ze względu na miejsce zamieszkania przyjętego dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej lub skierowaniem do całodobowej placówki opiekuńczo- wychowawczej (zobowiązanym do ponoszenia wydatków), porozumienie w sprawie umieszczenia dziecka i wysokości wydatków związanych z jego utrzymaniem w placówce (lub w łącznej kwocie świadczeń przysługujących danej rodzinie zastępczej). Porozumienie to nie ma charakteru aktu administracyjnego lecz ma charakter umowy cywilnoprawnej (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2005r., I OW 217/05, Lex nr 201439, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2008r., I OW 132/07, Lex nr 471280). Tak więc sprawa pokrywania kosztów pobytu dziecka w placówce przed umieszczeniem dziecka w rodzinie zastępczej, nie jest sprawą administracyjną, pomimo, że zarówno uprawnionym do otrzymania jak i zobowiązanym do pokrycia wydatków jest organ administracji publicznej, lecz ma ona charakter sprawy cywilnej (załatwianej umownie)- patrz : uzasadnienie postanowienia NSA z dnia 28 października 2005r. w sprawie I OW 217/05. W omawianej sprawie strony porozumienia z dnia 14.12.2004r. ustaliły w §5, że w sprawach nie uregulowanych niniejszym porozumieniem zastosowanie mają odpowiednie przepisy kodeksu cywilnego oraz ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej. W ten sposób same dały wyraz temu, iż sprawa związana z ponoszeniem przedmiotowych wydatków ma charakter sprawy cywilnej. Z kolei odniesienie się do przepisów ustawy o pomocy społecznej ma to znaczenie, że ustawa ta w przepisie art. 101 ust. 7 stanowi o obowiązku zwrotu należności a także wskazuje kto jest zobowiązany do zwrotu przedmiotowych wydatków. Nie oznacza to jednak, że owe należności, których obowiązek zwrotu wynika z powołanego wcześniej przepisu prawa mogą być dochodzone w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis art. 104 ustawy o pomocy społecznej stwierdza, iż należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami tejże ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przez pojęcie "należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej" należy rozumieć takie należności, których obowiązek zwrotu spoczywa na podmiotach wymienionych w art. 96 ust. 1 omawianej ustawy. Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (wyrok z dnia 26 lipca 2005r., III SA/Wa 580/05). Skoro krąg osób zobowiązanych do zwrotu wydatków poniesionych na świadczenia z pomocy społecznej wskazany w tym przepisie jest zamknięty, toteż należności, których obowiązek zwrotu wynika z przepisu art. 101 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej nie mogą być zatem dochodzone w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (powołany wyżej wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 lipca 2005r.). Wobec powyższego nie znajduje uzasadnienia zarzut skarżącego opierający się na twierdzeniu, że przepis art. 104 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej jest przepisem szczególnym pozwalającym na egzekwowanie przedmiotowych należności pieniężnych w drodze egzekucji administracyjnej w oparciu o przepis art. 2 §1 pkt 5 i przepis art. 3 §1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tak więc skoro obowiązek zwrotu należności obejmujących wydatki na utrzymanie dziecka przed jego umieszczeniem w rodzinie zastępczej , pozostający w zakresie właściwości organów administracji publicznej nie wynikał bezpośrednio z przepisu prawa, decyzji lub postanowień właściwych organów albo innych dopuszczalnych dokumentów, nie mógł wiec być przedmiotem postępowania egzekucyjnego (wyrok WSA w W-wie z dnia 27 października 2005r. III SA/Wa 656/05, Lex nr 215310). To z kolei oznacza, że skoro obowiązek objęty przedmiotowym tytułem wykonawczym nie podlegał egzekucji administracyjnej, organ egzekucyjny miał obowiązek w oparciu o przepis art. 29 §2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dokonać zwrotu tytułu wykonawczego wierzycielowi i wydania stosownego postanowienia. Przepis art. 29§1 w/ powołanej ustawy nadaje bowiem organowi egzekucyjnemu kompetencje do szerokiej kontroli z urzędu dopuszczalności egzekucji z wyłączeniem jedynie badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, zaś art. 29 §2 tej ustawy nakazuje wręcz organowi egzekucyjnemu niepodejmowanie egzekucji, jeżeli jest ona niedopuszczalna, a to może być wyznaczone zarówno przesłankami podmiotowymi jak również przedmiotowymi ( wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 marca 2008r., I SA/Kr 1125/07, Lex nr 500956). Na koniec wypada odnieść się do twierdzeń zawartych przez skarżącego w jego piśmie procesowym z dnia 28.08.2009r. (k. 46 akt) w treści, którego skarżący wskazuje na nowe regulacje prawne wnosząc o ich uwzględnienie przy rozpoznaniu skargi. Otóż ponownie należy w tym miejscu wskazać na tę okoliczność, iż kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Biorąc powyższe pod uwagę i uznając, iż organ egzekucyjny w zaskarżonym postanowieniu zadziałał prawidłowo a więc zgodnie z przepisami prawa materialnego jak i procesowego obowiązującego w dacie wydania skarżonego aktu administracyjnego , Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji. /-/ Sz. Widłak /-/ M. Górecka /-/ M. Kosewska