III SA/Po 775/15

Dnia 4 lutego 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko Sędziowie NSA Tadeusz M. Geremek WSA Beata Sokołowska (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Zys-Ruszkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2016 roku przy udziale sprawy ze skargi Spółki Akcyjnej na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] 2015r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz strony skarżącej kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...], po rozpatrzeniu odwołania x od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym w kwocie [...] zł, utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Dnia 16 grudnia 2014 r. w miejscowości L, około godz. 7.00, przeprowadzono kontrolę autobusu marki A, o numerze rejestracyjnym [...], kierowanego przez A G. Autobusem tym należącym do S.A. podejmowano pasażerów (dzieci) z przystanków na trasie . [...] W toku kontroli ustalono, że spółka powyższym autobusem wykonywała regularny przewóz osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej, na potwierdzenie czego kierowca okazał wypis z zezwolenia nr [...] oraz rozkład jazdy. Przedmiotowy autobus nie został oznakowany tablicami kierunkowymi i nie został wyposażony w kasę fiskalną. Posiadał oznaczenie "przewóz szkolny" z przodu pojazdu, "przewóz turystyczny" z prawej strony pojazdu i tablicę "dzieci" z tyłu i z przodu pojazdu. A G przesłuchany w charakterze świadka zeznał, że w momencie kontroli wykonywał regularny przewóz osób, przewożąc jednak tylko i wyłącznie dzieci dojeżdżające do szkoły w L i Ś. Z przystanku na którym został skontrolowany kierowca zabrał opiekunkę do dzieci A A. Następnie pojechał na przystanek w P i od tego momentu zaczął przewóz regularny. Kierowca zeznał również, że nie otrzymał polecenia używania kasy fiskalnej na linii regularnej, którą obsługuje. Tablice kierunkowe dostał od dyspozytora, ale nie otrzymał polecenia założenia tablic kierunkowych. W związku z powyższym Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...]nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości [...] zł. W ocenie organu I instancji S.A. wykonywała przewóz autobusem, który nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego. Autobus regularnej komunikacji publicznej powinien być wyposażony w tablice kierunkowe – czołową i boczną, przy czym kursując na linii oznaczonej numerem lub literą – również w tylną i wewnętrzną. Doszło w ten sposób do naruszenia wskazanego w lp. 2.5.1 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w zw. z § 18 ust. 1 pkt. 13 i § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 951 ze zm.). Jednocześnie zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nie zaszły okoliczności wyłączające odpowiedzialność administracyjną przedsiębiorcy za stwierdzone naruszenie. To bowiem na przedsiębiorcy spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób (w tym kierowcy), którym w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje. W odwołaniu od powyższej decyzji spółka, reprezentowana przez pełnomocnika, w osobie adwokata, wnosząc o jej uchylenie, przedstawiła argumentację, która, w jej ocenie, nie pozwala na obciążenie odwołującej odpowiedzialnością administracyjną za powyżej stwierdzone naruszenie. Podkreślono, że strona zachowała należytą staranność przy wyposażeniu pojazdów w niezbędne urządzenia i części. Zatrudnia wykwalifikowanych pracowników, określiła też precyzyjnie zakres ich czynności zawodowych. Kierowca przed rozpoczęciem przewozu ma obowiązek pobrania odpowiednich tablic kierunkowych, co jest sprawdzane przed rozpoczęciem przewozu. Tablice zostały pobrane, ale z winy samego kierowcy nie zostały zamontowane w autobusie. Strona nie ma technicznych możliwości sprawdzania wszystkich autobusów w trakcie dokonywanych przewozów. Nie można spółce zarzucić winy w wyborze pracowników ani winy w zakresie organizacji pracy przedsiębiorstwa. Główny Inspektor Transportu Drogowego, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, podniósł, że podczas kontroli dnia 16 grudnia 2014 r. kierowca wykonywał w imieniu odwołującej krajowy transport drogowy osób na linii regularnej. Zarówno za przednią, jak i boczną szybą pojazdu, nie zostały umieszczone tablice kierunkowe z nazwą miejscowości, do której był wykonywany przejazd, podczas gdy taki wymóg nakłada na przewoźnika § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia. Organ odwoławczy w pełni podziela pogląd, że tablice kierunkowe mieszczą się w pojęciu warunków technicznych i ich brak sankcjonowany jest karą pieniężną. Zasadne było zatem nałożenie na stronę kary pieniężnej w kwocie [...] zł za naruszenie z lp. 2.5.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Jednocześnie, według organu II instancji, w sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 92 c ust. 1 tej ustawy o transporcie drogowym. Przedsiębiorca powinien kontrolować wykonywanie obowiązków zleconych swoim pracownikom. Zapoznanie pracowników z ich zakresem czynności nie zwalnia strony z odpowiedzialności za działania pracowników (kierowców). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu spółka, reprezentowana przez dotychczasowego pełnomocnika, wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] r. oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca zarzuciła skarżonej decyzji: 1) błąd w ustaleniach faktycznych, poprzez przyjęcie, że nie istniały okoliczności uzasadniające umorzenie postępowania w sprawie nałożenia kary grzywny, 2) naruszenie art. 92c ustawy o transporcie drogowym, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której istniały podstawy do jego zastosowania. W uzasadnieniu skargi strona powtórzyła argumentację dotyczącą tego, że winę za stwierdzone naruszenie przepisów ponosi wyłącznie sam kierowca a nie skarżąca spółka, która dochowała należytej staranności w odpowiednim wyposażeniu autobusu przed wykonywaniem przewozu. Zrobiono wszystko, by tablice kierunkowe znalazły się w odpowiednim miejscu w autobusie. Z uwagi natomiast na kondycję przedsiębiorstwa nie jest możliwe zamontowanie monitoringu w każdym autobusie należącym do skarżącej. Główny Inspektor Transportu Drogowego, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Na rozprawie w dniu 4 lutego 2016 r. pełnomocnik organu wskazał, że z zeznań kierowcy wynika, iż wykonywał on przewóz regularny osób. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesiono. Zdaniem Sądu decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącą karę pieniężną w kwocie [...]zł z tytułu wykonywania przewozu autobusem, który nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego, działając w oparciu o art. 92a ust. 1, ust. 2 w zw. z ust. 6 oraz lp. 2.5.1. załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.), dalej u.t.d. W ocenie organu II instancji Spółka wykonywała regularny przewóz osób z wykorzystaniem autobusu, który nie odpowiadał warunkom z § 18 ust. 1 pkt. 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 951 ze zm.), dalej: "rozporządzenie", to jest nie był wyposażony w tablice kierunkowe. Zgodnie z tą ostatnią regulacją autobus powinien być wyposażony w tablice kierunkowe – na autobusie regularnej komunikacji publicznej. Wymóg ten rozwija § 21 ust. 1 cytowanego rozporządzenia, zgodnie z którym autobus regularnej komunikacji publicznej powinien być wyposażony w tablice kierunkowe, o których mowa w § 18 ust. 1 pkt 13 rozporządzenia: czołową i boczną, przy czym autobus ten kursujący na linii oznaczonej numerem lub literą – również w tylną i wewnętrzną. Z powyższych regulacji wynika zatem, że ujęty w nich wymóg wyposażenia autobusu w stosowne tablice kierunkowe dotyczy - "regularnej komunikacji publicznej". Konieczność jednoznacznego ustalenia przez organ Inspekcji Transportu Drogowego rodzaju wykonywanego przewozu drogowego wprost wynika także z normy prawnej wyrażającej delikt administracyjny z lp. 2.5.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Ustawodawca nie statuuje bowiem jednolitych warunków technicznych dla wszelkich autobusów, niezależnie od tego przy jakiego rodzaju przewozie regularnym są one wykorzystywane, lecz warunki te różnicuje między innymi z uwagi na rodzaj tego przewozu. Koresponduje to z art. 18b ust. 1 pkt. 1 u.t.d., który stanowi o tym, że przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym wykonywane są według zasady, zgodnie z którą do przewozu używane są wyłącznie autobusy odpowiadające wymaganym ze względu na rodzaj przewozu warunkom technicznym (por. także art. 18b ust. 2 pkt. 1 lit. b u.t.d.). Na gruncie regulacji ustawy o transporcie drogowym należy przy tym wyróżnić "przewóz regularny", który zgodnie z art. 4 pkt. 7 u.t.d. oznacza publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w przywołanej ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1173 ze zm.), od "przewozu regularnego specjalnego", który w świetle art. 4 pkt. 9 u.t.d. oznacza niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. W orzecznictwie podkreśla się, że usługi polegające na przewozie określonej kategorii pasażerów w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, przy założeniu że pasażerowie są zabierani na z góry określonych przystankach i dowożeni na z góry określone przystanki, za ustaloną opłatą, uważa się za specjalne usługi regularne (wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 228/06, LEX nr 954978). Dowożenie do szkoły grup uczniów wsiadających do autobusu o ustalonej godzinie, na określonych przystankach, usytuowanych na ustalonej trasie, a następnie odwożenie uczniów ze szkoły o określonej godzinie, do miejscowości zamieszkania położonych przy określonej trasie i wysadzanie ich na ustalonych przystankach posiada wszystkie cechy przewozu regularnego specjalnego. Przewóz uczniów do szkoły nie jest przewozem okazjonalnym. Przewóz okazjonalny, to przewóz inny niż regularny, regularny specjalny lub wahadłowy (wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 stycznia 2006r., sygn. akt VI SA/Wa 1934/05, LEX nr 206581). Przewozy regularne specjalne, o których mowa w art. 4 pkt 9 u.t.d., to m.in. przewozy pracownicze i przewozy uczniów do szkół. Dotyczą one przewozów uczniów wykonywanych w dni nauki szkolnej regularnie w godzinach rannych oraz popołudniowych, a pasażerowie to określona grupa uczniów z konkretnej szkoły (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Po 1234/13, LEX nr 1447883). Dalsze konsekwencje wynikają natomiast z przepisów rozporządzenia, które tak jak chociażby § 18 ust. 1 pkt 13 stanowią o "autobusach regularnej komunikacji publicznej", czy też o "autobusach miejskich używanych w komunikacji miejskiej lub miejskiej i podmiejskiej" (tak m.in. § 18 ust. 2) bądź o "autobusach szkolnych" (§ 22 ust. 1). W ramach rozpoznawanej sprawy organ II instancji nie wyjaśnił w sposób pełny i właściwy dlaczego uznał, że przedmiotowy przewóz drogowy winien być kwalifikowany jako regularna komunikacja publiczna, o której stanowi § 18 ust. 1 pkt. 13 rozporządzenia, a w konsekwencji dlaczego autobus kontrolowany w dniu 16 grudnia 2014r., który był wykorzystany do jego realizacji, powinien spełniać wymóg w postaci zamontowanych tablic kierunkowych. Organ pominął w tym względzie zwłaszcza tę część zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, z którego może wynikać wniosek przeciwny, wskazujący na niepubliczny charakter wykonywanych przez skarżącą przewozów. Kierowca wykonujący przewóz w imieniu skarżącej spółki, w swoich zeznaniach wskazał bowiem na zamknięty charakter analizowanego przewozu, zaznaczając, że zabiera ze wskazanych przystanków dzieci (codziennie – od poniedziałku do piątku), które dowozi do szkoły podstawowej w L oraz dzieci gimnazjalne przewożone do gimnazjum w Ś. Innych osób oczekujących na przystankach nie ma. Od dyspozytora otrzymał on wyłącznie polecenie przewozu dzieci. Nie otrzymał polecenia założenia w autobusie tablic kierunkowych. Również opiekunka dzieci (A) korzystających z przedmiotowego przewozu, w złożonych w ramach kontroli zeznaniach, zaprzeczyła, aby kierowca zabierał z przystanków autobusowych inne – poza dziećmi – osoby. Zaznaczyła wyraźnie, że uczestniczy w przewozach dzieci do i ze szkoły – od poniedziałku do piątku oraz, że kierowca zabiera dzieci, które mają bilety wykupione przez szkołę. Podczas kontroli pojazdu nie było w nim kasy fiskalnej tj. bileterki. W tym miejscu podkreślić natomiast należy, że obowiązkiem organu II instancji jest ponowne rozpoznanie sprawy i odniesienie się do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu. W opinii Sądu organ odwoławczy nie zanalizował zaś dokładnie zeznań świadków oraz nie wyjaśnił, jaki wpływ – w kontekście całokształtu zebranego materiału dowodowego, a także zważywszy na wykazywane naruszenie – mają one na ocenę rodzaju skontrolowanego przewozu. Zdaniem Sądu nie dokonano więc jednoznacznych ustaleń w zakresie tego, czy badany przewóz ma cechy "przewozu regularnego" w rozumieniu art. 4 pkt. 7 u.t.d. (publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w przywołanej ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe), czy też cechy "przewozu regularnego specjalnego" wskazanego w art. 4 pkt. 9 u.t.d. (niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób). Tym samym organ II instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (zobacz też wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 grudnia 2015r. sygn. akt III SA/Po 570/15). Skarżąca spółka dążyła do wykazania przesłanek zwalniających ją spod odpowiedzialności administracyjnej z art. 92a ust. 1 u.t.d., jednakże zanim przesłanki te zostaną poddane ocenie, konieczne jest uprzednie, jednoznaczne ustalenie, że strona skarżąca w ogóle odpowiedzialności tej podlega, to jest, że popełniła konkretny delikt administracyjny sankcjonowany w ustawie o transporcie drogowym. Wobec tego przedwczesne jest na obecnym etapie postępowania odniesienie się do zarzutów podniesionych w skardze. Organ II instancji ponownie rozpoznając sprawę uwzględni rozważania prawne przedstawione powyżej i wynikające z nich wskazania co do dalszego postępowania, w tym zwłaszcza przeprowadzi ocenę całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego na okoliczność uznania skontrolowanego przewozu drogowego za regularną komunikację publiczną, o której stanowi § 18 ust. 1 pkt 13 rozporządzenia. Rozważy również potrzebę ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego np. o dowód z zeznań dyspozytora. Uzasadnienie decyzji będzie odpowiadało w pełni wymogom wskazanym w art. 107 § 3 kpa i nie będzie naruszało zasady przekonywania (art. 11 kpa). W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji – punkt I wyroku. O kosztach postępowania sądowego Sąd postanowił natomiast w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. – jak w punkcie II orzeczenia.