III SA/Po 812/10

Dnia 3 lutego 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka (spr.) Sędziowie WSA Beata Sokołowska WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2011 roku przy udziale sprawy ze skargi R. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w P. z dnia ....r. nr w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 31.08.2010 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił R. – na podstawie art. 83 ust. 1 pkt. 3 i art. 28, 30 i 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz. U. Nr 205 z 2009 r., poz. 1585 ze zm. ) - umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji podał, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności wymienione w art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych. W toku postępowania stwierdzono, iż zobowiązany ma dochód z zasiłku rodzinnego na dziecko w kwocie 91 zł miesięcznie i zasiłku stałego – 304 zł. Żona nie pracuje, na utrzymaniu wnioskodawcy pozostaje 18 letni syn. Łączny dochód rodziny wynosi 395 zł. Zobowiązany mieszka w domu wolnostojącym, jednak nie stanowi on jego własności, gdyż nie uregulowano kwestii spadkowych po śmierci jego rodziców. Miesięczne koszty utrzymania wynoszą 200 zł. Zobowiązany ma zadłużenie bankowe, spłacane przez syna – raty po 300 zł miesięcznie oraz zadłużenie z tytułu podatku od nieruchomości – 200 zł. ponadto. jest ponadto właścicielem samochodu R. z 1995 r., F. z 1991 r., motoroweru i samochodu F. z 1980 r. Zobowiązany choruje na raka płuc, jest poddawany chemioterapii i radioterapii, ma orzeczenie o całkowitej niezdolności do pracy do dnia 31 stycznia 2011 r. Organ wskazał ponadto, iż przeciwko zobowiązanemu prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych w dniu 7 maja 2010 r. Organ I instancji stwierdził, iż wprawdzie zobowiązany wykazał trudną sytuację materialną i zdrowotną, ale organ w ramach przysługującego mu uznania administracyjnego ma możliwość odmowy umorzenia spornych należności ze względu na szeroko rozumiany interes społeczny i ochronę Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem R. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku podniósł okoliczności dotyczące trudności zdrowotnych i majątkowych. Po rozpatrzeniu wniosku Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 21 października 2010r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 31 sierpnia 2010 r. Organ odwoławczy ponownie rozpoznał zebrany w sprawie materiał dowodowy i za organem I instancji podał, iż nie stwierdzono przesłanek umożliwiających umorzenie przedmiotowego zadłużenia. Organ wskazał m. in., iż żona zobowiązanego jako osoba zdrowa może podjąć zatrudnienie w pełnym wymiarze czasu. Nie ujawniono ponadto źródeł dochodu syna, do czego zobowiązana była strona wnosząca o umorzenie przedmiotowych należności. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu R., żądając uchylenia tego orzeczenia oraz umorzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego spornych należności wobec ZUS. W uzasadnieniu skargi strona powtórzyła argumenty dotyczące bardzo ciężkiej sytuacji zdrowotnej i całkowitej niewypłacalności. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na jej uwzględnienie, jednakże nie z powodów w niej podniesionych. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie są natomiast uprawnione do merytorycznego rozstrzygania o przedmiocie sprawy. Również w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują zaskarżone akty tylko w zakresie ich zgodności z prawem ( legalności ) i nie mają uprawnień do merytorycznego rozstrzygania sprawy. Jednocześnie z przepisu art. 134 § 1 ostatnio cytowanej ustawy wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wskazać należy na wstępie, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz. U. Nr 205 z 2009 r., poz. 1585 ze zm. ) należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Według ust. 2 należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: - dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; - sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; - nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; - nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; - wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; - naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; - jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być przy tym w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności ( ust. 3 a ). Zgodnie natomiast z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia zaległości wobec ZUS ma charakter uznaniowy, co nie oznacza jednak, że może być ona całkowicie dowolna. System kontroli takiej decyzji przez sąd sprowadza się wyłącznie do kontroli jej legalności, a więc sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia, bowiem jest to wyłączna kompetencja organu. Kontrola sądu obejmuje wyłącznie zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tj. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy oraz rozważył i ocenił wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia ulgi - w postaci umorzenia należności ( zob. m. in. wyrok WSA w Warszawie z 19 listopada 2007 r., V S.A./Wa 1876/07, lex nr 484969; wyrok WSA w Gdańsku z 10 lutego 2009 r., I S.A./Gd 874/08, lex nr 483118 ). Niezależnie od powyższych regulacji prawnych nie ulega wątpliwości, iż w sprawie dotyczącej umorzenia zaległości składek wobec ZUS organ administracyjny może rozważać taką możliwość jedynie wobec składek istniejących, wymagalnych, a więc takich, które nie uległy przedawnieniu z powodu upływu odpowiednich terminów ustawowych. W ocenie Sądu organy obu instancji nie rozważyły w ogóle bardzo istotnej kwestii, czy część spornych należności z tytułu składek ZUS wraz z odsetkami nie wygasła na skutek przedawnienia, co stanowiłoby przeszkodę prawną w prowadzeniu sprawy w przedmiocie ich ewentualnego umorzenia. Zgodnie bowiem z art. 59 §1 Ordynacji podatkowej ( stosowanym do składek ZUS na mocy art. 31 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ) należności z tytułu składek wygasają m. in. na skutek przedawnienia. Wygaśnięcie należności sprawia, że nie mogą być one skutecznie dochodzone przez podmiot uprawniony. Zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz. U. Nr 205 z 2009 r., poz. 1585 ze zm. ) należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu z upływem 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Po znowelizowaniu ustawy z dniem 1 stycznia 2003 r. podstawowy termin przedawnienia należności z tytułu składek wynosi 10 lat. W ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się zgodnie, iż znowelizowany przepis art. 24 ust. 4 ustawy ma zastosowanie jedynie do tych należności z tytułu składek, które nie przedawniły się przed wejściem w życie tej nowelizacji, czyli przed dniem 1 stycznia 2003 r. ( zob. m. in. wyrok NSA z 18 sierpnia 2009 r., II FSK 466/08, lex nr 549018; wyrok SN z 23 stycznia 2009 r., I UK 204/08, M.P. Pr. 2009/7/375; wyrok WSA z 14 stycznia 2009 r., I SA/Po 1481/08, lex nr 506627 ). Na dzień 1 stycznia 2003 r. sporne należności skarżącego wobec ZUS ( obejmujące okres od sierpnia 1998 r. ) nie były przedawnione, wobec czego objęte zostały nowym, 10 letnim ustawowym terminem, upływającym generalnie od sierpnia 2008 r. Zgodnie z art. 24 ust. 5 b ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Za czynności zmierzające do ściągnięcia należności mogą być przy tym uznane tylko takie czynności ( orzeczenia, pisma kierowane do strony itd. ), z których treści czy uzasadnienia wynika bezpośrednio, że zmierzają one do ściągnięcia należności ( zob. m. in. teza 2 wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt V S.A./Wa 1479/09, lex nr 583503 ). Z akt administracyjnych sprawy i uzasadnień organów obu instancji wynika, iż wobec skarżącego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne. Jego podstawą mają być tytuły wykonawcze wystawione dopiero w dniu 7 maja 2010 r., a zatem po upływie 10 letniego terminu przedawnienia dla części spornych składek na rzecz ZUS. Organy obu instancji nie wyjaśniły w żaden sposób, dlaczego pomimo tych okoliczności faktycznych i prawnych rozpatrywano merytorycznie wniosek skarżącego dotyczący umorzenia składek od sierpnia 1998 r. Brak jakichkolwiek wyjaśnień organu II instancji w tym zakresie powoduje, iż jego orzeczenie nie poddaje się praktycznie kontroli sądowej w zakresie przestrzegania przez organ z urzędu przepisów dotyczących przedawnienia części spornych należności wobec ZUS. Z tego też względu należało uchylić zaskarżoną decyzję organu odwoławczego. Ponieważ w niniejszej sprawie nie wyjaśniono podstawowej kwestii dotyczącej ewentualnego przedawnienia części należności wobec ZUS i była to wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji Sąd uznał, iż na tym etapie badania legalności sprawy nie jest uprawniony do dokonywania oceny prawidłowości zastosowania przez organy przepisów art. 28 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien przede wszystkim ustalić w jednoznaczny sposób, czy wszystkie składki objęte wnioskiem mogą być aktualnie dochodzone przez ZUS, gdyż tylko w takim przypadku można rozpatrywać merytorycznie żądanie umorzenia zaległości wraz z odsetkami. Przy ocenie stanu zdrowotnego i majątkowego strony należy brać okoliczności faktyczne istniejące w dacie podejmowania decyzji. Ze względu na powyższe okoliczności faktyczne i prawne Sąd uznał, iż decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem przepisów o postępowaniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wobec czego orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) o jej uchyleniu. O wstrzymaniu wykonania decyzji Sąd postanowił na podstawie art. 152 powyżej cytowanej ustawy.