III SA/Po 841/17

Dnia 19 grudnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik (spr.) WSA Marek Sachajko Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2017 roku przy udziale sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w W. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] czerwca 2017r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków dla Spółki X w S. od dnia [...] lipca 2017 do dnia [...] lipca 2018r. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w punkcie 5.3. załącznika nr 1 Uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków dla Spółki X w [...] na okres od dnia 30 lipca 2017 r. do dnia 29 lipca 2018 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, ze zm.) oraz art. 24 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2017 r. poz. 328), uchwalono zatwierdzenie taryf w brzmieniu określonym we wniosku z dnia [...] maja 2017 r. stanowiącym załącznik nr 1 do Uchwały. W punkcie 5.3 załącznika Uchwały określono opłatę za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych będących w posiadaniu Sp. X w wysokości [...] zł netto plus należny podatek VAT i wskazano, że jest ona naliczana za czynności odbiorowe dla przyłączenia jednego odbiorcy w tym samym miejscu i czasie. Skargę na powyższą uchwałę złożył Prokurator Rejonowy w [...] zarzucając naruszenie art. 24 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2017 r., poz. 328, zwanej dalej ustawą o zaopatrzeniu) poprzez zatwierdzenie w pkt 5.3 załącznika do uchwały w zw. z §1 uchwały – opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, mimo braku po stronie rady gminy kompetencji do wprowadzenia w uchwale tego rodzaju opłat, w związku z czym wniósł o stwierdzenie nieważności pkt 5.3 załącznika do uchwały. W uzasadnieniu Prokurator przytoczył treść art. 24 ww. ustawy, a następnie wskazał, że art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym nie stanowi samodzielnie delegacji do stanowienia prawa i wskazał, że wynikający z art. 15 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu obowiązek poniesienia kosztów budowy i przyłączy do sieci przez osobę ubiegającą się o przyłączenie nie oznacza w żaden sposób uprawnienia dla organu stanowiącego gminy do nałożenia opłaty z tytułu przyłączenia do sieci wodociągowej czy kanalizacyjnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o uznanie jej za zasadną i stwierdzenie nieważności pkt 5.3 załącznika do przedmiotowej Uchwały wskazując, że przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego i Rada Gminy nie powinna, w świetle obecnej interpretacji przepisów, uwzględnić punktu 5.3 załącznika nr 1 do Uchwały przedstawionej taryfy przez Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w którym zawarto inną wartość niż 0 zł i powinna odmówić zatwierdzenia taryf w obecnym brzmieniu, z uwagi na sporządzenie ich niezgodnie z przepisami i pośrednie zobowiązanie mieszkańców do wnoszenia opłat bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zakres kontroli administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, zwanej dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie jest uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. Nr [...] w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowi art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 9 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz.U. z 2016 r., poz. 446, ze zm.) oraz art. 24 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t. j. Dz.U. z 2017 r. poz. 328); dalej: "ustawa". Zgodnie z art. 24 ust. 1 powołanej ustawy, w brzmieniu aktualnym w dniu wydania przedmiotowej uchwały, taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy, z wyjątkiem taryf zmienionych w związku ze zmianą stawki podatku od towarów i usług. Stosownie do treści art. 24 ust. 2 ustawy, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie, przedstawia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosek o ich zatwierdzenie. Do wniosku o zatwierdzenie taryf przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dołącza szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz aktualny plan (art. 24 ust. 3 ustawy). Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na 1 rok (art. 20 ust. 1 ustawy). W myśl art. 20 ust. 2 ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne taryfowe grupy odbiorców usług. Ponadto ceny i stawki opłat są różnicowane dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług na podstawie udokumentowanych różnic kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków (art. 20 ust. 3 ustawy). Zgodnie z treścią art. 20 ust. 4 ustawy przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne ustalają niezbędne przychody, o których mowa w ust. 2 ustawy, uwzględniając w szczególności: 1) koszty związane ze świadczeniem usług, poniesione w poprzednim roku obrachunkowym, ustalone na podstawie ewidencji księgowej, z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w roku obowiązywania taryfy, 2) zmiany warunków ekonomicznych oraz wielkość usług i warunki ich świadczenia, 3) koszty wynikające z planowanych wydatków inwestycyjnych, na podstawie planów, o których mowa w art. 21 ust. 1. Zgodnie z dyspozycją art. 24 ust. 4 ustawy, wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia. Rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami (art. 24 ust. 5 ustawy). Przepis art. 24 ust. 5 ustawy, przyznając radzie gminy kompetencję do zatwierdzenia taryf umożliwia jej jednocześnie realną kontrolę wysokości stosowanych cen i opłat za usługi świadczone przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Kontrola ta nie może jednak być dowolna czy też pozorna, gdyż ustawodawca wymaga od rady zbadania zgodności sporządzenia taryf z obowiązującymi przepisami. Jeżeli zatem rada, pomimo sporządzenia taryf niezgodnie z obowiązującymi przepisami, dokona ich zatwierdzenia, to tym samym podjęta w tym zakresie uchwała będzie naruszać prawo. Rada gminy oceniając legalność przedłożonych jej taryf, jako wzorzec kontroli winna przyjąć zasady uchwalone w Konstytucji oraz przepisy ustawy normujące nie tylko materię ustalenia taryf i ich zatwierdzania, ale też zasady rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków, oraz warunki i sposób tych rozliczeń. Taryfy powinny być sporządzone w sposób uwzględniający odnoszące się do nich regulacje prawne zawarte w ustawie oraz innych aktach będących źródłem prawa, jak rozporządzenie czy akt prawa miejscowego i nie mogą być z tymi regulacjami sprzeczne. Mając na uwadze powyższe uregulowania Sąd uznał, że nie istniała podstawa prawna do zamieszczenia w uchwale opłat za przyłączenie do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, o których mowa w punkcie 5.3 załącznika nr 1 zaskarżonej uchwały. W zapisach tych określono, że opłata netto za przyłączenie do sieci wodociągowej i sieci kanalizacyjnej wynosi [...] zł. Wskazane jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały przepisy, tj. art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym i art. 24 ust. 1 i ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie mogły stanowić podstawy prawnej dla podjęcia zaskarżonej uchwały w zaskarżonym zakresie. Art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym upoważnia organy gminy do "stanowienia w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy" i samodzielnie nie stanowi delegacji do stanowienia prawa. Z kolei art. 24 ust. 1 ustawy nie stanowi upoważnienia dla rady gminy do nałożenia opłat za przyłączenie do sieci. Uprawnienia takiego nie daje także radzie gminy żaden inny przepis rangi ustawowej w obowiązującym porządku prawnym. Przepis ten dotyczy zatwierdzania taryf rozumianych jako zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania (art. 2 pkt 12 ustawy), nie zawiera natomiast podstawy do nakładania jednorazowych opłat za przyłączenie (pierwsze i każde dodatkowe) do sieci wodociągowej, czy kanalizacyjnej. Przepis art. 15 ust. 2 ustawy stanowi zaś, że realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego ponosi przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a urządzenia pomiarowego - odbiorca usług (art. 15 ust. 3). Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług (art. 15 ust. 4). Wynikający z treści art. 15 ust. 2 ustawy obowiązek poniesienia kosztów budowy przyłączy do sieci przez osobę ubiegającą się o przyłączenie, nie oznacza w żaden sposób uprawnienia dla organu stanowiącego gminy, do nałożenia opłaty z tytułu przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej, czy kanalizacyjnej. Przyłączenie do sieci nie może być przy tym uzależnione od poniesienia przez odbiorcę jeszcze innych kosztów, niż wymienione w powołanym art. 15 ust. 2 ustawy. Nie stanowi zaś kosztu realizacji budowy przyłącza opłata przyłączeniowa, skoro jej poniesienie nie służy spełnieniu ustawowego wymogu dostępu do sieci wodociągowo - kanalizacyjnej, a normatywnym źródłem dopuszczalności jej ustalenia miałby być jedynie regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, jako akt władztwa publicznego wiążąco oddziaływujący na sferę praw i obowiązków w dostępie do usług publicznych z zakresu zaopatrzenia w wodę i odprowadzanie ścieków realizowanych przez gminę, jako jeden z ustawowych obowiązków gminy wobec społeczności lokalnej, będący wyrazem służebnej roli samorządu wobec tej społeczności (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 88/13, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia także wymaga, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy, w ramach którego komunalne przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne realizują ustawowy obowiązek przyłączenia, o jakim mowa w art. 15 ust. 4 ustawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest jednolite stanowisko, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym także opłat, jest dopuszczalne tylko w przypadku istnienia wyraźnego upoważnienia ustawowego. Podstawą taką nie jest ani art. 15 ani art. 24 ustawy. Nie są to bowiem opłaty za usługi komunalne, lecz rodzaj ukrytych, przymusowych danin publicznych, narzuconych wraz z "usługą", jako warunek korzystania z urządzeń gminnych (patrz A. Kisielewicz, Samodzielność gminy w orzecznictwie NSA, Warszawa 2002, s. 69–72). Nie można przyjmować dobrowolności udziału finansowego mieszkańców, jeżeli chcąc uzyskać dostęp do urządzeń komunalnych w rodzaju sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej muszą uiścić jednorazową opłatę z tytułu podłączenia nieruchomości do tej sieci. Przedstawionej powyżej oceny nie zmienia okoliczność, że zgodnie z § 5 pkt 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2006 r., nr 127, poz. 886) taryfy zawierają m.in. stawkę opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, wynikającą z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług. Rozporządzenie zatem jako akt rangi podustawowej nie może stanowić podstawy do nakładania obowiązku normatywnego nie znajdującego uzasadnienia w przepisach rangi ustawowej (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2016 r. sygn.: II GSK 1148/16, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.