III SA/Po 855/12

Dnia 28 listopada 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędziowie WSA Beata Sokołowska WSA Małgorzata Górecka (spr.) Protokolant: sekr. sąd. Anna Zys-Ruszkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2012 roku przy udziale sprawy ze skargi J Z na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P z dnia ... roku nr .... w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 oddala skargę Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P decyzją z dnia 30.06.2011 r. przyznał J Z płatności na 2009 rok, w tym płatność JPO w wysokości 11338,15 zł i płatność UPO do powierzchni upraw podstawowych w wysokości 7019,29 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że we wniosku o dopłaty zadeklarowano 36,63 ha w ramach JPO i 23,52 ha w ramach UPO. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ( Dz. U. Nr 170 z 2008 r., poz. 1051 ze zm. ) płatność JPO przysługuje do działek rolnych posiadanych w dniu 31 maja przez danego producenta o pow. minimum 1 ha, utrzymywanych zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy. Płatność UPO jest natomiast konsekwencją spełniania warunków do otrzymania płatności JPO ( art. 7 ust. 2 ustawy ). Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia MRiRW z 10.03.2007 r. w sprawie minimalnych norm ( Dz. U. z 2007, Nr 46, poz. 306 ze zm. ) grunty rolne utrzymywane są zgodnie z normami, jeżeli jest na nich prowadzona uprawa roślin lub ugorowanie. Grunty te nie powinny być zarośnięte drzewami i krzewami, z określonymi wyjątkami ( § 4 rozporządzenia ). W dniach 20.04 i 01.06.2010 r. poddano gospodarstwo wnioskodawcy kontroli na miejscu, a w jej trakcie stwierdzono szereg nieprawidłowości. Ustalono powierzchnię do zakwalifikowania dla JPO – 31,55 ha i dla UPO – 22,31 ha. Organ uwzględnił przy tym podawane przez stronę okoliczności dotyczące tego, że część analizowanego obszaru podlegała pracom ziemnym wykonywanym wiosną 2010 r. w celu rozbudowania stawów rybnych ( dotyczy to działek D, L, M ). Producent zadeklarował istnienie stawów rybnych na działkach ewidencyjnych 327. 328, 343 i 351, chociaż jednocześnie wskazał je jako trwałe użytki zielone na działkach rolnych E i F. Organ I instancji dokonując analizy zebranego materiału dowodowego ( m. in. zdjęć wykonanych w trakcie kontroli ) stwierdził, że stawy występujące we wniosku jako działka E i F nie mogły powstać później, niż jesienią 2009 roku. Teza ta jest zgodna z opisem stanu gruntów sporządzonym przez A C przed wykopaniem stawów i nie podważa jej decyzja z 15.12.2009 r. dotycząca pozwolenia na budowę stawów rybnych. Organ nie uwzględnił również do zakwalifikowania do płatności zadeklarowanego obszaru działek B i R1. Ostatecznie przyjęto powierzchnię do zakwalifikowania dla JPO – 31,95 ha ( różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną – 14,65 % ) i dla UPO – 22,31 ha ( różnica – 5,42 % ), co spowodowało konieczność przyznania płatności w zmniejszonej wysokości. W odwołaniu od tej decyzji strona zażądała przyznania płatności JPO i UPO zgodnie ze złożonym wnioskiem. Zarzucono w nim przeprowadzenie kontroli w kwietniu i czerwcu 2010 r. z naruszeniem prawa ( nie powiadomiono producenta o terminie kontroli i nie zapewniono możliwości uczestniczenia w niej ). Wyniki kontroli są błędne gdyż stawy na działkach D, E i F były budowane dopiero w styczniu 2010 roku – na podstawie pozwolenia na budowę z 15.12.2009 r. Niezasadne były ustalenia dotyczące tego, że stawy były budowane na gruntach nieużytkowanych rolniczo od dłuższego czasu. Strona podniosła ponadto, że zdjęcia wykonane w kwietniu ( na wiosnę ) nie mogą odzwierciedlać stanu faktycznego gruntu z okresu całego poprzedniego roku, dlatego wyniki kontroli mogły jedynie potwierdzać stan z 2009 r. Decyzją z dnia 24.05.2012 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w P utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając generalnie jego ustalenia faktyczne i rozważania prawne. W uzasadnieniu organ wskazał, że należało przyjąć powierzchnię do zakwalifikowania dla JPO – 31,95 ha i dla UPO – 22,31 ha, co skutkowało zmniejszeniem kwoty wypłaconych płatności. W kwestii zarzutów dotyczących kontroli organ stwierdził, że strona mogła wnieść w ciągu 14 dni od otrzymania kopii protokołu umotywowane zastrzeżenia do jego ustaleń, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Kontrole były przeprowadzane zgodnie z prawem krajowym i wspólnotowym. Organ II instancji odniósł się szczegółowo do zarzutów dotyczących ustalenia powierzchni konkretnych działek – B, C, D, E, I, M, R 1, powtarzając przy tym argumentację organu I instancji o wybudowaniu spornych stawów najpóźniej w 2009 ( a nie 2010 r. ). Podkreślił też, że strona powoływała się na powierzchnię działek wynikającą z ewidencji gruntów, chociaż nie można utożsamiać pojęcia działki ewidencyjnej z pojęciem działki rolnej. W skardze na decyzję organu II instancji J Z wniósł o jej uchylenie, zarzucając organowi bezpodstawne zmniejszenie powierzchni gruntów rolnych kwalifikowanych do płatności JPO i UPO oraz bezzasadne odniesienie wyników kontroli z 2010 r. do stanu z 2009, albowiem większość kwestionowanych powierzchni była już w 2010 r. objęta procesem budowy stawów rybnych na podstawie pozwolenia na budowę z 15.12.2009 r. Wyniki kontroli z 2010 r. w ocenie skarżącego mogą służyć wyłącznie ustalaniu powierzchni kwalifikowanej do dopłat w 2010 r. Budowa stawów rozpoczęła się 1.01.2010 r., a grunty przeznaczone na budowę stawów zostały wyłączone z wniosku o dopłaty za 2010 rok. Termin budowy stawów ma wynikać z udzielonych pozwoleń, zawartych umów i prowadzonej dokumentacji budowy. W zakresie działek B, C, D, E, F, J, J 1, L, L 1 skarżący powołał się na dane dotyczące ich powierzchni wynikające z aktów notarialnych, umów dzierżawy i ewidencji gruntów. Podniósł on również możliwość przesłuchania świadków na okoliczność realizacji inwestycji polegającej na wybudowaniu dopiero w 2010 r. przedmiotowych stawów. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył , co następuje: Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga okazała się nieuzasadniona. Wskazać należy we wstępie, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ( Dz. U. Nr 170 z 2008 r., poz. 1051 ze zm. ) płatność JPO przysługuje do działek rolnych posiadanych w dniu 31 maja przez danego producenta o pow. minimum 1 ha, utrzymywanych zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy. Płatność UPO jest natomiast konsekwencją spełniania warunków do otrzymania płatności JPO ( art. 7 ust. 2 ustawy ). Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia MRiRW z 10.03.2007 r. w sprawie minimalnych norm ( Dz. U. z 2007, Nr 46, poz. 306 ze zm. ) grunty rolne utrzymywane są zgodnie z normami, jeżeli jest na nich prowadzona uprawa roślin lub ugorowanie. Grunty te nie powinny być zarośnięte drzewami i krzewami, z określonymi wyjątkami ( § 4 rozporządzenia ). Z kolei zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W tym zakresie w postępowaniu dotyczącym płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej ( art. 7 kpa ), gdyż to nie organ a posiadacz gruntów ( wnioskodawca ) ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia danej sprawy ( zgłosić odpowiednie wnioski dowodowe ). Klauzula ta została przejęta z przepisu art. 6 Kodeksu cywilnego, wprowadzając do postępowania administracyjnego elementy kontradyktoryjności ( zob. J. Bieluk, D. Łobos – Kotowska, komentarz do art. 3, lex 2012; wyrok NSA z 08.02.2011, II GSK 192/10, lex nr 1071081 ). Ustalenia faktyczne organów w niniejszej sprawie zostały dokonane przede wszystkim w oparciu o wyniki kontroli terenowej na miejscu z 20.04 i 01.06.2010 r. , w trakcie której stwierdzono szereg nieprawidłowości. Ustalono ostatecznie powierzchnię do zakwalifikowania dla JPO – 31,95 ha i dla UPO – 22,31 ha. Skarżący podniósł szereg zarzutów dotyczących braku podstaw prawnych do dokonania powyższych czynności kontrolnych, jednak zdaniem Sądu uprawnienie organów do dokonania kontroli w odpowiednim zakresie znajduje oparcie w odpowiednich regulacjach prawa krajowego i wspólnotowego. M. in. art. 31 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego daje prawo do dokonywania kontroli bez uprzedzenia wnioskodawcy i również pod jego nieobecność. Na podstawie art. 31 ust. 6 i 7 ustawy z kontroli sporządza się raport, którego kopie przekazuje się stronie. Wbrew twierdzeniom organów skarżący zapoznał się z protokołem kontroli i wniósł określone zastrzeżenia do niego w piśmie dnia 02.07.2010 r. ( k. 147 akt adm. ), wskazując m. in. na fakt prowadzenia od stycznia 2010 r. prac budowlanych dotyczących stawów rybnych i podkreślając niezasadność odnoszenia wyników kontroli z kwietnia i czerwca 2010 r. do stanu faktycznego w sprawie z wniosku o dopłaty za 2009 r. Organy odniosły się odpowiednio do zarzutów skarżącego podnoszonych w toku postępowania, uwzględniając ( wbrew zarzutom strony skarżącej ) w określonym zakresie podawane przez stronę okoliczności dotyczące tego, że część analizowanego obszaru podlegała pracom ziemnym wykonywanym wiosną 2010 r. w celu rozbudowania stawów rybnych ( dotyczy to działek D, L, M ). Okoliczności te zostały uwzględnione przez organy na korzyść strony. Spór dotyczył tego, że producent potwierdził istnienie stawów rybnych na działkach ewidencyjnych 327, 328, 343 i 351, chociaż jednocześnie wskazał je we wniosku na 2009 rok jako trwałe użytki zielone na działkach rolnych E i F. Zdaniem Sądu organ I instancji dokonując analizy zebranego materiału dowodowego ( m. in. zdjęć wykonanych w trakcie kontroli ) stwierdził zasadnie, że stawy występujące we wniosku jako działka E i F nie mogły powstać później niż jesienią 2009 roku ( nie były wobec tego budowane dopiero od stycznia 2010 r. ). Wynika to z faktu, że groble oddzielające stawy w dacie dokonywanej kontroli zostały utrwalone przez darń trawiastą która nie mogła pojawić się zaledwie po kilku tygodniach wegetacji. Organ słusznie zauważył, że ostre warunki pogodowe zimy 2009 i 2010 r. uniemożliwiały praktycznie możliwość wzrostu roślinności czy prowadzenia prac budowlanych polegających na wykopywaniu sporych ilości ziemi w celu utworzenia sztucznych stawów rybnych. Dodatkowo, oceniając materiał dowodowy w postaci załączonych do akt administracyjnych zdjęć trudno odmówić racji poczynionym przez organ ustaleniom co do terminu rozpoczęcia prac związanych z poszerzaniem czy też budową stawów. Gdyby przyjąć za stroną, że prace związane ze stawami zostały rozpoczęte w styczniu 2010r., to – zdaniem Sądu- zdjęcia obrazujące przedmiotowe działki ukazywałyby ślady ciężkiego sprzętu jakiego należałoby użyć przy pracach ziemnych związanych z poszerzaniem istniejących stawów czy też budową nowych. Wszystko to biorąc pod uwagę fakt wykonania zdjęć przy kontroli, która odbyła się w kwietniu 2010r. Tymczasem zdjęcia pokazują teren, na którym znajdują się stawy jak i teren wokół nich i nie widać jakichkolwiek śladów zagłębień terenu charakterystycznych dla prac przy użyciu ciężkiego sprzętu . Również zebrana dokumentacja potwierdzała wersje przyjętą przez organy. Dotyczy to przede wszystkim dokumentacji techniczno – kosztorysowej sporządzonej przez A. C w październiku 2010 r. odnośnie wybudowanego stawu nr 7 i 8. Stwierdzono w niej jednoznacznie, że zbiorniki te wykonano na terenie nieużytków i użytków zielonych od dłuższego czasu nieużytkowanych rolniczo ( na gruntach podmokłych i porośniętych roślinnością bagienną, którą należało usunąć przed wykopaniem stawów ) – k. 22/2 – 22/4 akt administracyjnych. Wynika stąd, że sporne grunty nie były przez wykopaniem stawów działkami utrzymywanymi zgodnie z odpowiednimi normami dotyczącymi prowadzenia produkcji rolnej. Z decyzji Starosty z dnia 6.08.2009 r. wynika natomiast, że skarżącemu udzielono pozwolenia wodnoprawnego obejmującego szczególne korzystanie z wód – piętrzenie wody na rzece Ł za pomocą stopnia wodnego oraz pobór wody z tej rzeki do stawów w okresie od 15 lutego do 15 kwietnia ( k. 279 akt ). Z pozwolenia tego wynika, że sporne stawy musiały być przygotowane na przyjęcie wody z rzeki już od 15 lutego 2010 r., co przemawia za tezą organów o ich faktycznym wybudowaniu już przed końcem 2009 roku. Nie zmienia tego fakt wydania przez Starostę pozwolenia budowlanego na budowę stawów rybnych dopiero w dniu 15.12.2009 r., gdyż fakt wydania tego aktu administracyjnego nie przesądza o braku możliwości wykonywania faktycznych robót ziemnych na analizowanych działkach już we wcześniejszym okresie. Należy ponadto wskazać, że w celu udowodnienia swoich twierdzeń dotyczących budowania stawów dopiero od stycznia 2010 r. skarżący był zobowiązany do przedstawienia odpowiednich wniosków dowodowych na mocy art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Mógł wobec tego wnosić o przeprowadzenie dowodu m. in. z dokumentacji budowlanej ( dziennik budowy itd. ) oraz z zeznań świadków – pracowników wykonujących prace ziemne polegające na wykopywaniu stawów. Wnioski takie zostały podniesione przez stronę dopiero we wniesionej skardze, co nie uzasadnia konieczności przyjęcia tezy o przeprowadzeniu przez organy obu instancji niewyczerpującego postępowania dowodowego. Skoro bowiem w toku postępowania strona nie udowodniła skutecznie faktów korzystnych dla siebie, to nie może czynić zarzutu organom, że nie uczyniły tego zamiast niej. Niezasadne były zarzuty dotyczące nieuwzględnienia przez organy danych z aktów notarialnych czy ewidencji gruntów, gdyż słusznie dokonano zdecydowanego rozróżnienia pomiędzy pojęciem działki ewidencyjnej i działki rolnej ( zob. m. in. wyrok NSA z 20.12.2007 r., II GSK 259/07 ), wskazując, że na określonych działkach ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku część powierzchni ( zajęta m. in. na drogi ) nie mogła kwalifikować się do wnioskowanych płatności. Powierzchnia uprawnionych działek rolnych oznacza bowiem wyłącznie rzeczywisty obszar gruntu rolnego, na jakim prowadzona jest konkretna uprawa. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd orzekł o oddaleniu skargi jako bezzasadnej na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ).