III SA/Po 864/20

Dnia 05 listopada 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska (spr.) Sędzia WSA Marek Sachajko Asesor WSA Piotr Ławrynowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 05 listopada 2021 roku sprawy ze skargi J. S. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi oddala skargę Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Zarządu Dróg Miejskich w [...] z [...] czerwca 2020 r. o nałożeniu na J. S. kary pieniężnej w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej ul. [...] w [...] przez umieszczenie reklamy na samochodzie bez zezwolenia zarządcy drogi. Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji powołano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256), dalej: "K.p.a.". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, co następuje. W dniach [...] lutego 2020 r., [...] marca 2020 r., [...] marca 2020 r., [...] kwietnia 2020 r., [...] kwietnia 2020 r., [...] kwietnia 2020 r., [...] kwietnia 2020 r., [...] kwietnia 2020 r., [...] kwietnia 2020 r. i [...] kwietnia 2020 r. pracownik Zarządu Dróg Miejskich S. B. przeprowadził kontrolę pasa drogowego drogi krajowej ul. [...] w [...] stwierdzając w wydanych w każdym z tych dni przez siebie dokumencie zatytułowanym "Protokół z kontroli pasa drogowego", że J. S., prawdopodobnie bez zezwolenia, zajął pas drogowy tej drogi przez umieszczenie na nim reklamy o pow. [...] m˛. Z dołączonego do każdego dokumentu materiału zdjęciowego wynika, że reklamę umieszczono na samochodzie o nr rej. [...], a powierzchnię reklamy obliczono przy pomocy atestowanych urządzeń, biorąc pod uwagę części samochodu zajęte pod reklamę ([...] akt adm.). Przedmiotowa reklama spełnia przesłanki z art. 4 pkt 23 u.d.p., zgodnie z którą reklamą jest umieszczony w polu widzenia użytkownika drogi nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami. W czasie trwania wszystkich powyższych kontroli stwierdzono, że reklama umieszczona na samochodzie znajduje się ciągle w tym samym miejscu, tj. w pasie drogowym ul. [...] w [...] które jest miejscem niedozwolonym do parkowania pojazdów. Zasadne jest zatem nałożenie kary pieniężnej za okres od [...] lutego 2020 r. do [...] kwietnia 2020 r., gdyż liczne kontrole w ramach tego okresu wskazywały na bytność reklamy w pasie drogowym. Ponadto sama strona wskazała, że samochód uległ awarii. Awaria samochodu z kolei nie przesądza z kolei o braku możliwości usunięcia samochodu z reklamą z pasa drogowego, np. przy użyciu lawety. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej (art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; Dz. U. z 2020 r., poz. 460, dalej: "u.d.p."). Zezwolenie, o którym mowa w art. 40 ust. 1, dotyczy umieszczania w pasie drogowym reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.). Reklamy umieszczono w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 (art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.). Opłata ta dla drogi krajowej, którą jest ul. [...], wynosi [...] zł za 1 m˛ za każdy dzień (uchwała Rady Miasta [...] z [...] maja 2004 r. nr [...]). W skardze strona zarzuciła decyzji organu odwoławczego naruszenie: 1. art. 6 K.p.a w zw. z art. 80c i art. 80b ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 110), dalej: "P.r.d.") w zw. z § 10 rozporządzenia Ministra Cyfryzacji z dnia 8 lipca 2019 r. w sprawie rodzaju i zakresu danych udostępnianych z centralnej ewidencji pojazdów (Dz. U. z 2019 r., poz. 1270), dalej: "rozporządzenie Ministra Cyfryzacji", w zw. z art. 5 ust. 1 lit. b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych), opubl. Dz. Urz. UE z 2016 r., L 119, dalej: "RODO", przez oparcie ustaleń decyzji dotyczących strony na dowodach uzyskanych bezprawnie i poczynienie na ich podstawie ustalenia, że J. S. jest stroną i nałożenia na niego kary administracyjnej, co skutkowało wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.); 2. art. 21 ust. 1a u.d.p. przez błędne przyjęcie, że pracownik wykonujący czynności kontrolne był umocowany do ich wykonywania w imieniu Prezydenta Miasta [...] jako zarządcy drogi, podczas gdy w aktach sprawy brak umocowania danego pracownika do wykonania kontroli w przedmiotowej sprawie, a w dalszej konsekwencji - przyjęcie że sporządzone przez niego dokumenty mają moc prawną i dowodową; 3. art. 40 ust. 4-6 w zw. z art. 40 ust. 12 u.d.p. przez ustalenie wysokości kary w sposób dowolny i bezpodstawne przyjęcie, że szyby boczne pojazdu wliczają się do powierzchni reklamy, podczas gdy równocześnie do jego powierzchni zaniechano wliczenia szyby czołowej pojazdu, co wpłynęło na wysokość kary; 4. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez błędne ustalenie, że z pisma R. D. z [...] maja 2020 r. wynika, że uszkodzenie silnika nastąpiło co najmniej [...] lutego 2020 r. i obejmowało cały kontrolowany okres, w konsekwencji czego uznano, że pojazd nie był przemieszczany między dniami potwierdzonymi w protokołach kontroli i stanowiło podstawę przyjęcia, że karę naliczono za cały okres; 5. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez nieprawidłowe przyjęcie liczby 54 dni zajęcia pasa drogowego jako podstawę wymiaru kary, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że skarżący zajął pas drogowy jedynie przez 10 dni, a z materiału dowodowego nie wynika jednoznacznie, że pojazd nie był przemieszczany; w tym kontekście wskazano, że: a) pierwotną przyczyną unieruchomienia pojazdu nie była niesprawność napędu samochodu, a przemijające problemy z elektryką i zapłonem; czasami samochód bez powodu rozłączał zasilanie z akumulatora i gasł; owo miejsce było awaryjnym miejscem parkingowym w dniach, kiedy samochód odmawiał posłuszeństwa; wtedy samochód zostawał tam i czekał aż pracownicy albo osoba wyznaczona przez skarżącego uruchomią go na kable; b) pojazd był zatem przemieszczany od [...] lutego 2020 r. do [...] kwietnia 2020 r., na co również wskazuje zgromadzony wydruk z Systemu Informacji Przestrzennej znajdujący się w aktach sprawy; według punktów granicznych oznaczonych urządzeniem GPS pojazd stoi burtą boczną (dłuższym bokiem) do krawędzi jezdni ul. [...], a z dokumentacji fotograficznej wynika, że był ustawiany także przodem (krótszą krawędzią) do krawędzi jezdni; c) dopiero w maju 2020 r. pojazd zaczął wykazywać objawy znacznego zużycia i został unieruchomiony na dobre; 6. art. 7 i art. 8 K.p.a. przez zaniechanie wszczęcia postępowania administracyjnego po przeprowadzeniu pierwszych oględzin [...] lutego 2020 r. i kontynowanie procesu protokołowania czynności oględzin bez uprzedniego zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania administracyjnego mimo istnienia ku temu podstaw, co skutkowało brakiem możliwości uczestniczenia strony we wszystkich czynnościach protokołowanych. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji, a ewentualnie o ich uchylenie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd podziela stanowisko organu. W związku z jego omówieniem, powtarzanie go byłoby zbędne. Niżej zatem Sąd odniesie się do zarzutów skargi. Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi należy podnieść, co następuje. Organy zgodnie z prawem powzięły wiadomość, że skarżący jest właścicielem samochodu, na którym umieszczono reklamę. Uczyniły to na podstawie wystawionej przez Ministerstwo Cyfryzacji na wniosek Zarządu Dróg Miejskich informacji o danych zgromadzonych w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców, dalej: "CEPiK" (k. 66 akt adm.). Informacja o właścicielu pojazdu znajduje się w tej ewidencji (art. 80 ust. 1 pkt 2 u.d.p.). W granicach miast na prawach powiatu, do których należy [...] (część XV. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów; Dz. U. z 1998 r. nr 103, poz. 652), zarządcą wszystkich dróg publicznych, za wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta (art. 19 ust. 5 u.d.p.). Swoje obowiązki zarządcy dróg miejskich Prezydent Miasta [...] wykonuje przy pomocy Zarządu Dróg Miejskich będącego gminną jednostką organizacyjną - zarządem drogi (art. 21 ust. 1 u.d.p.). Dane zgromadzone w CEPiK udostępnia się, o ile są one niezbędne do realizacji ich ustawowych zadań, m. in. organom właściwym w sprawach rejestracji pojazdów. Takim organem jest m. in. Prezydent Miasta [...] wykonujący zadania starosty (art. 73 P.r.d. w zw. z art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym; Dz. U. z 2020 r., poz. 920 ze zm.). Wyrażenia o ile są one niezbędne do realizacji ich ustawowych zadań użytego w art. 73 P.r.d. nie można rozumieć tak, że organ właściwy w sprawach rejestracji pojazdów może wystąpić o dane z ewidencji jedynie na potrzeby postępowania w sprawie rejestracji pojazdów. Językowa wykładnia tego przepisu wskazuje, że podmiot uprawniony do uzyskania informacji z ewidencji wskazano w tym przepisie jedynie przez podanie rodzaju organu (tu: właściwy w sprawach rejestracji pojazdów) i spełnienie warunku, że dane są niezbędne do realizacji ustawowego zadania organu (tu: na potrzeby postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia). Skoro zatem Prezydent Miasta [...] jest organem właściwym w sprawach rejestracji pojazdów i jeżeli u.d.p. przyznaje mu kompetencje do nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia (art. 20 pkt 8 i art. 40 ust. 12 u.d.p.), a § 3 rozporządzenia Ministra Cyfryzacji stanowi, że organom właściwym w sprawach rejestracji pojazdów udostępnia się dane, o których mowa w art. 80b ust. 1 P.r.d., czyli również informacje o właścicielu pojazdu, to informacje z ewidencji o właścicielu pojazdu uzyskano zgodnie z prawem. Nie naruszono zatem wskazanych w zarzucie pierwszym skargi przepisów postępowania ani art. 5 ust. 1 lit. b RODO stanowiącego, że dane osobowe muszą być zbierane w konkretnych, wyraźnych i prawnie uzasadnionych celach i nieprzetwarzane dalej w sposób niezgodny z tymi celami ("ograniczenie celu"). Niezależnie od powyższego, skarżący nie negował, że jest właścicielem pojazdu, na którym umieszczono reklamę, a wręcz przeciwnie - przyznał, że nim jest. A zatem to jego pojazd z reklamą znajdował się na pasie drogowym bez zezwolenia. Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi należy podnieść, co następuje. Zarządca drogi może upoważnić pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych (art. 21 ust. 1a u.d.p.). Załatwienie sprawy oznacza zastosowanie normy prawa materialnego do danego stanu faktycznego (por.: B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2012, s. 79). Pojęcie załatwienie sprawy należy zatem rozpatrywać w związku z art. 104 K.p.a. stanowiącego, że organ załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy K.p.a. stanowią inaczej. Załatwienie sprawy polega zatem na osiągnięciu końcowego celu postępowania przez wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w danej instancji (por.: prawomocny wyrok o sygn. akt II SAB/Ol 111/17 - dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: "CBOSA"). Oględziny w tym znaczeniu nie załatwiają sprawy, stąd nie jest konieczne posiadanie przez S. B. upoważnienia do ich dokonania. Z oględzin (art. 85 § 1 K.p.a.) sporządza się protokół (art. 67 § 2 pkt 3 K.p.a.), który nie zawiera informacji o upoważnieniu do kontroli (art. 68 § 1 K.p.a.). Nie naruszono zatem art. 21 ust. 1a u.d.p. Odnosząc się do trzeciego zarzutu skargi należy podnieść, co następuje. Umieszczenie w pasie drogowym reklamy wymaga zezwolenia (art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 u.d.p.). Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 6 u.d.p. (art. 40 ust. 12 u.d.p.). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3, czyli m. in. na reklamę, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 6 u.d.p.). Powierzchnia zajętego pasa drogowego, jako składnika opłaty, określana jest zatem według dwóch parametrów: zajęcia przez powierzchnię rzutu poziomego obiektu albo zajęcia przez powierzchnię w odniesieniu do reklamy. Stosując w art. 40 ust. 6 u.d.p. spójnik albo (alternatywa rozłączna) ustawodawca określił, że w odniesieniu do reklam zajmowana przez nie powierzchnia pasa drogowego nie może być określana za pomocą powierzchni ich rzutu poziomego, a jedynie przez powierzchnię reklamy (por.: prawomocny wyrok o sygn. akt III SA/Łd 26/21 - dostępny w CBOSA). Zgodnie z art. 4 pkt 23 u.d.p. reklama to umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, 784 i 922), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 450, 463, 694 i 720), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2021 r. poz. 1098). Urządzenie reklamowe to przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa (art. 2 pkt 16 c wspomnianej wyżej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Niezależnie zatem od tego, czy pojazd z reklamą zakwalifikować jako urządzenie reklamowe czy inny nośnik informacji wizualnej, przy obliczaniu powierzchni reklamy należy uwzględnić powierzchnię urządzenia czy nośnika, na której znajduje się informacja wizualna umieszczona w pasie drogowym w polu widzenia użytkowników drogi (por.: prawomocny wyrok o sygn. akt III SA/Gd 906/20 - dostępny w CBOSA). Konstrukcją, na której umieszczono reklamę, jest przedmiotowy samochód, a konkretniej - jego poszczególne części składowe. Jedną z nich są stanowiące konstrukcyjną całość przednie boczne drzwi pojazdu, na których umieszczono reklamę. Drzwi te konstrukcyjnie zawierają szyby, stąd organ zasadnie wliczył ich powierzchnię do powierzchni reklamy. Nie naruszono stąd art. 40 ust. 4-6 w zw. z art. 40 ust. 12 u.d.p. przez przyjęcie, że szyby boczne pojazdu wliczają się do powierzchni reklamy. Z kolei do powierzchni reklamy zasadnie nie wliczono szyby przedniej pojazdu, gdyż szyba ta konstrukcyjnie nie stanowi części maski pojazdu, na której umieszczono reklamę. Odnosząc się do czwartego i piątego zarzutu skargi należy podnieść, co następuje. Skarżący zakwestionował, że pojazd z reklamą znajdował się przez cały okres od [...] lutego 2020 r. do [...] kwietnia 2020 r. w pasie drogowym. Dla przyjęcia, że w całym powyższym okresie pojazd znajdował się w pasie drogowym nie ma znaczenia, czy uległ awarii. Nie ma znaczenia bowiem, dlaczego tam się znajdował. Odpowiedzialność administracyjna jest obiektywna, niezależna od winy. B. się pod uwagę jedynie to, czy zaszły przesłanki do nałożenia kary (tu: obecność pojazdu z reklamą w pasie drogowym bez zezwolenia). Nie ma stąd dla rozstrzygnięcia znaczenia, że pismo serwisanta samochodowego R. D. z [...] maja 2020 r. poświadcza uszkodzenie silnika. Gdyby tak istotnie było, nie zwolniłoby to skarżącego z wyżej podanych względów z odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, wszak nawet uszkodzony pojazd można z tego pasa usunąć. W powyższym kontekście niewiarygodne jest jednak stanowisko skarżącego, że pojazd nie uległ awarii, która unieruchomiła go przez cały okres od [...] lutego 2020 r. do [...] kwietnia 2020 r. w pasie drogowym, natomiast w dniach, w których dokonywano oględzin pojazd znajdował się w pasie drogowym wskutek zdarzających się raz po raz awarii. Doświadczenie życiowe wskazuje, że nieprawdopodobne jest, aby awarie takie następowały przez tyle dni akurat w tym samym miejscu, a w aktach nie ma dowodu, aby pojazd zmieniał swoje położenie. Zasadnie zatem przyjęto, że pas drogowy zajęto bez zezwolenia nie tylko w dni, podczas których dokonywano oględzin, ale w okresie od [...] lutego 2020 r. (pierwsze oględziny) do [...] kwietnia 2020 r. (ostatnie oględziny, podczas których stwierdzono obecność pojazdu w pasie drogowym). Nie naruszono zatem art. 7, art. 77 § 1 ani art. 80 K.p.a. Odnosząc się do szóstego zarzutu skargi należy podnieść, co następuje. Żaden przepis K.p.a. nie stanowi, że postępowanie administracyjne należy wszcząć niezwłocznie po dokonaniu pierwszych oględzin. W istocie, część oględzin dokonano przed doręczeniem skarżącemu zawiadomienia o wszczęciu postępowania, ale w kontekście kolejnych oględzin wykazujących taki sam stan faktyczny (pojazd z reklamą w pasie drogowym) dla rozstrzygnięcia kwestia ta nie ma znaczenia. Skarżący bowiem, poinformowany o wszczęciu postępowania, nie usunął pojazdu aż do [...] kwietnia 2020 r. Pouczony zaś w tym zawiadomieniu o dokonaniu oględzin [...] kwietnia 2020 r. sprawił, że pojazd został z pasa drogowego przed tym dniem usunięty. Przyjęcie przeciwnego założenia prowadziłoby do tego, że w wielu przypadkach mimo ewidentnego naruszenia przepisów o zakazie zajmowania pasa drogowego nałożenie kary byłoby niemożliwe wyłącznie wskutek usunięcia naruszenia. Ponadto, zajęcie pasa drogowego dokumentowano nie tylko protokołem oględzin, ale również fotografiami obrazującymi dokonane ustalenia (por.: wyrok o sygn. akt II GSK 1065/15 - dostępny w CBOSA). Brak możliwości uczestniczenia strony w oględzinach nie ma z powyższych względów znaczenia dla rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji.