III SA/Po 866/17

Dnia 30 stycznia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko Sędziowie WSA Szymon Widłak WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Zys-Ruszkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2018 roku przy udziale sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w W. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] listopada 2017r. nr [...] w przedmiocie ustalenia cen i stawek dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków postanawia odrzucić skargę W dniu [...] października 2017 r. ( data nadania na poczcie) Prokurator P. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu za pośrednictwem Urzędu Gminy w P. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w sprawie ustalenia cen i stawek dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, które obowiązywać będą na terenie gminy P.. W skardze wnosił o stwierdzenie nieważności pkt 2 zaskarżonej uchwały (opłata za przyłączenie do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych), zarzucając istotne naruszenie prawa art. 24 a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2015r., poz. 139) poprzez zatwierdzenie w pkt 2 opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo – kanalizacyjnych, pomimo braku po stronie rady gminy kompetencji do wprowadzenia w uchwale tego rodzaju opłat. W ocenie Prokuratora powołane przez Radę Gminy przepisy nie zawierają upoważnienia do nałożenia opłat za przyłączenie do sieci wodociągowo- kanalizacyjnej, nie mogą stanowić podstawy prawnej do zamieszczania w uchwale tego rodzaju opłat. Uprawnienia takiego nie daje także radzie gminy żaden inny przepis rangi ustawowej. Przepis art. 24 a ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków dotyczy zatwierdzania cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, nie zawiera natomiast podstawy do nakładania jednorazowych opłat za przyłączenie (pierwsze i każde dodatkowe) do sieci wodociągowej czy kanalizacyjnej. Prokurator dodał, że wynikający z art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków obowiązek poniesienia kosztów przyłączy do sieci przez osobę ubiegającą się o przyłączenie nie oznacza w żaden sposób uprawnienia dla organu stanowiącego gminy do nałożenia opłaty z tytułu przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej, czy kanalizacyjnej. Zdaniem prokuratora zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego zawiera bowiem normy generalne skierowane do adresatów określonych generalnie – mieszkańców gminy, dotyczy sytuacji powtarzalnych, zaś jej skutkiem jest zobowiązanie mieszkańców do uiszczenia konkretnego świadczenia finansowego, czyli nałożono na nich obowiązki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, podnosząc że skarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, w związku z czym termin na wniesienie skargi do sądu wynosi 6 miesięcy od dnia jej uchwalenia, tj. do dnia 30 czerwca 2017 roku, a w konsekwencji skarga Prokuratora została złożona po terminie. Zdaniem organu uchwała dotyczy wyłącznie stosunków między przedsiębiorstwami wodociągowo – kanalizacyjnymi (bądź innymi jednostkami realizującymi usługi w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków) a właściwym organem gminy, co powoduje, iż nie można uznać jej za akt o charakterze generalnym i w konsekwencji za akt prawa miejscowego. W przypadku nie uwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi organ wniósł o jej oddalenie podając, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z obowiązkiem o charakterze prywatnoprawnym. O takim charakterze tej opłaty świadczy ekwiwalentność świadczenia w postaci usługi świadczonej przez przedsiębiorstwo, jak również opodatkowanie podatkiem od towarów i usług, na co wskazuje wprost rozporządzenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1369, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, natomiast wedle art. 3 § 2 pkt 6 tej ustawy, także na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z treścią art. 53 § 3 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017r. – art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. 2017r, poz. 935), Prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W pierwszej kolejności należało więc ustalić czy zaskarżona przez Prokuratora Rejonowego w W. uchwała Rady Gminy z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] jest czy nie jest aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji kiedy upływa termin do wniesienia na nią skargi. Ustawodawca wprowadził dwa odrębne tryby zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Jeden dla funkcjonujących przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych i już prowadzących działalność w powyższym zakresie oraz odrębny dla podmiotów, które rozpoczynają dopiero taką działalność. Kwestie te zostały uregulowane odpowiednio w art. 24 i art. 24a ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 139 ze zm.- obowiązujący w dacie podjęcia uchwały ). Stosownie do art. 24 ust. 2 tej ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie, przedstawia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosek o ich zatwierdzenie. Następnie, wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia (art. 24 ust. 4). Natomiast zgodnie z ust. 5 art. 24 tej ustawy rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. W przypadku zaś, gdy działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków podejmuje nowo powołane lub utworzone przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne bądź też istniejące przedsiębiorstwo podjęło nowy rodzaj działalności gospodarczej, zgodnie z art. 24a ust. 1 ustawy, w okresie pierwszych 18 miesięcy od dnia podjęcia tej działalności obowiązują ceny i stawki opłat uchwalone przez radę gminy, zapewniające pokrycie uzasadnionych kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Uchwała ta jest podejmowana na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w terminie co najmniej 14 dni przed powołaniem lub utworzeniem przedsiębiorstwa wodociągowo -kanalizacyjnego, lub podjęciem przez istniejące przedsiębiorstwo nowego rodzaju działalności gospodarczej w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków (ust. 2 art. 24a). Do czasu wejścia w życie art. 24a ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu istniała luka prawna, gdyż nie można było w trybie art. 24 ustalić taryfy dla nowo utworzonych przedsiębiorstw. Przepis art. 24a dodany został przez ustawodawcę na mocy art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 85, poz. 729) i wszedł w życie z dniem 17 sierpnia 2005 r. Dodanie artykułu 24a spowodowało uzupełnienie treści artykułu 24. Jednocześnie zarówno w art. 24, jak i w art. 24a mamy do czynienia z taryfą tj. urzędowo ustalonym i ogłoszonym zestawieniem stawek cen i opłat za usługi. Różnica polega jedynie na tym, że procedury ich ustalania są różne, a ponadto ceny i stawki opłat dla nowych przedsiębiorstw ograniczone są do wysokości zapewniającej pokrycie uzasadnionych kosztów. Zgodnie z art. 24a organ wykonawczy gminy samodzielnie występuje do Rady Gminy z inicjatywą podjęcia uchwały. W praktyce stosownej informacji dostarcza przedsiębiorstwo bowiem zindywidualizowane koszty prowadzenia przez nie działalności są podstawą ustalenia cen i stawek opłat, które maja zapewnić pokrycie uzasadnionych kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Zgodnie z art. 24 a ust. 2 ustawy podstawę do określania cen i stawek opłat stanowią planowane dla pierwszego roku działalności przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego koszty zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Organ gminy nie podejmuje wiec w tym zakresie żadnych samodzielnych działań lecz kieruje się elementami cenotwórczymi związanymi z działalnością gospodarcza przedsiębiorstwa. Przechodząc do rozważenia czy uchwała podejmowana na podstawie ww. przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu jest aktem prawa miejscowego należy wskazać co następuje. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego zaliczają się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Definiując pojęcie prawa miejscowego, należy przez to rozumieć stanowione przez organy terenowe prawo obowiązujące na odpowiadającej władztwu tych organów części terytorium państwa. W orzecznictwie ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (którzy mogą być jednak w jakiś sposób określeni) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002r., sygn. akt I SA 2160/2001, publ. LEX 81765, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/2005, publ. LEX nr 196727). Przy czym wskazać należy, iż istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 29/08, publ. LEX 505415). Przyjąć także należy, że akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Podejmowana przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwała, aby mogła zostać uznana za akt prawa miejscowego, musi spełniać następujące warunki: musi zostać wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji), a także musi mieć charakter abstrakcyjny i generalny (cecha podwójnej ogólności). Abstrakcyjność aktu oznacza, że akt ma zastosowanie ilekroć spełni się zakres jego zastosowania. Innymi słowy, przewidziany aktem model zachowania będzie wdrożony wobec adresata, który odpowiadać będzie przedmiotowi regulacji. Generalność aktu polega na tym, że wskazuje adresata nie poprzez dane umożliwiające jego identyfikację, lecz poprzez wymienienie cech rodzajowych (zastosowanie formuły "każdy, kto"). W doktrynie przyjmuje się pogląd, że w przypadku uchwał taryfowych podejmowanych przez organy gminy dochodzi wyłącznie do zatwierdzenia (lub odmowy zatwierdzenia) taryfy w związku z czym nie sposób w oparciu o treść tak podjętej uchwały zrekonstruować wyżej opisany normatywny wzór zachowania (por. W. Kręcisz, W kwestii prawnego charakteru uchwały rady gminy o zatwierdzeniu taryfy na zbiorowe zaopatrzenie w wodę, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 5, 74/2017). Uchwała taryfowa odnosi się bowiem do jednej konkretnej sytuacji tj. zatwierdzenia przedłożonych przez przedsiębiorstwo cen i stawek za wykonywanie usługi dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Uchwała wskazana w art. 24 a ustawy dotyczy okresu pierwszych 18 miesięcy od dnia podjęcia działalności przez przedsiębiorstwo. Brak jest jednak przepisów które umożliwiałyby Radzie Gminy samodzielne ustalenia stawek za ww. usługi. Stawki te wynikają z planowanych dla danego przedsiębiorstwa kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków., które stanowią podstawę określania cen i stawek we wniosku. (art. 24 a ust. 2 ustawy) a następnie zatwierdzane są przez organ we wskazanej ustawą procedurze. Zatem przyjąć należy, że Rada Gminy podejmując uchwałę nie ustanawia żadnych mających obowiązywać na obszarze jego działania norm nakazujących, zakazujących czy zezwalających. Uchwała taka jest ogłaszana w miejscowej prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty (art. 24 a ust. 3 ustawy) a więc nie w sposób przewidziany dla aktów prawa miejscowego (art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, t.j. Dz.U. 2017r. 1875 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1523). Uchwała nie spełnia więc wymogów stawianym aktom prawa miejscowego. W ocenie Sądu, zatwierdzona przez Radę Gminy, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 24 a ust. 1 i ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. 2015 poz. 139 ze zm.; dalej "ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu"), uchwała w sprawie ustalenia cen i stawek zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, które obowiązywać będą na terenie gminy P. z dnia 28 listopada 2016 r. nie jest aktem prawa miejscowego. W związku z tym należało uznać, że Prokurator zobowiązany był przy wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, dochować określonego art. 53 § 3 p.p.s.a. terminu 6 miesięcy od dnia wejścia w życie zaskarżanej uchwały Rady Miejskiej w P. o zatwierdzeniu taryfy. Dzień ten określony został w § 4 uchwały na 1 stycznia 2017 r., zatem należało uznać, że z uwagi na wynikający z dowodu nadania skargi w urzędzie pocztowym dzień 24 października 2017 r., przewidziany prawem termin do złożenia skargi został przekroczony. Mając to na uwadze Sąd orzekł o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.