III SA/Po 961/11

Dnia 22 lutego 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędziowie NSA Maria Lorych-Olszanowska WSA Beata Sokołowska ( spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska - Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2012 roku przy udziale sprawy ze skargi I. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia r. nr w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę I pismem z dnia 22 kwietnia 2011 r. wniosła o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne oraz Fundusz Pracy wraz z odsetkami, powołując się na swoją złą sytuację finansową wynikającą z zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego i zebraniu dowodów w sprawie decyzją z dnia 4 lipca 2011r. odmówił wnioskodawczyni – na podstawie art. 83 ust. 1 pkt. 3, art. 28 ust. 1, 2, 3 i 3 a oraz art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j. – Dz. U. Nr 205 z 2009 r., poz. 1585 ze zm.) umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne oraz Fundusz Pracy wraz z odsetkami w łącznej kwocie 9.788,61 zł. W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności wymienione w art. 28 ust 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych. I jest zatrudniona w Przychodni w niepełnym wymiarze czasu z wynagrodzeniem 340 zł brutto. Zakład ustalił, że mąż wnioskodawczyni prowadzi pozarolniczą działalność gospodarczą oraz uzyskuje dochód z tytułu zatrudnienia w tym samym zakładzie, w którym jest zatrudniona strona. Na utrzymaniu pozostaje dwoje dzieci, a stałe koszty utrzymania (energia, gaz, woda, ogrzewanie) wynoszą 305 zł. Wnioskodawczyni spłaca zobowiązania cywilnoprawne, posiada zaległości podatkowe. Nie jest właścicielką lub współwłaścicielką nieruchomości i nie korzysta z pomocy społecznej. Według organu strona posiada źródło dochodów mogących stanowić przedmiot postępowania egzekucyjnego. I nie wykazała konieczności umorzenia składek ze względu na trudną sytuację rodzinną (§ 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne). Wnioskodawczyni nie udokumentowała wysokości dochodów męża, ani ponoszonych kosztów utrzymania, nie przedstawiła dokumentów potwierdzających separację lub rozdzielność majątkową, co uniemożliwiło Zakładowi skuteczną ocenę jej zdolności finansowych. Jednocześnie organ poinformował, że argumenty wskazane przez stronę mogłyby stanowić podstawę rozważenia możliwości ulgi w spłacie zaległych składek w formie aktu ratalnego. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy I podniosła, iż zadłużenie wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powstało przed zawarciem związku małżeńskiego, wobec czego jej mąż nie odpowiada za przedmiotowe zobowiązania. Wskazała też, że od 1 lipca 2011 r. jest bez pracy i pozostaje wraz z dziećmi na utrzymaniu męża, który prowadzi działalność gospodarczą. Nie są w separacji i nie mają rozdzielności majątkowej. Wnioskodawczyni podała również, że nie posiada aktualnie zobowiązań cywilnoprawnych. Nie ma też majątku (ruchomego i nieruchomego), który umożliwiałby spłatę zadłużenia. Po rozpatrzeniu wniosku Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 6 października 2011r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 4 lipca 2011 r. . Organ ponownie rozpoznał zebrany w sprawie materiał dowodowy i tak jak we wcześniejszej decyzji wskazał, że nie stwierdzono przesłanek umożliwiających umorzenie przedmiotowego zadłużenia. W ocenie Zakładu spełniona została, co prawda, przesłanka zawarta w art. 28 ust 3 pkt 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (utrata źródła dochodu z tytułu zatrudnienia), ale powyższe nie skutkuje automatycznym obowiązkiem umorzenia zaległych składek. Według organu nie zachodzą bowiem przesłanki określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Ponadto, w przypadku pozostawania we wspólnym gospodarstwie domowym dla zbadania i właściwej oceny sytuacji finansowej niezbędne są dane o dochodach wszystkich osób. Z tego też powodu strona winna udokumentować wysokość dochodów męża. I, reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniosła do Sądu skargę na powyższą decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, zarzucając im naruszenia art. 107 § 3 kpa, art. 7 kpa w zw. z art. 77 i art. 80 kpa oraz art. 28 ust. 3 pkt 3 i art. 28 ust. 3 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i bezzasadne przyjęcie braku podstaw do umorzenia zaległych należności. W uzasadnieniu skargi strona wniosła o przeprowadzenie dowodów z dokumentów – podsumowania księgi przychodów i rozchodów jej męża za okres od stycznia do września 2011 r. oraz jego zeznania o wysokości dochodu za 2010 r. na okoliczność ustalenia stanu majątkowego uzasadniającego umorzenie zadłużenia. Według skarżącej jej mąż za 2010 r. zyskał przychód 14.364,47 zł, a na koniec października 2011 r. zanotował stratę w wysokości 119.820,60 zł. Koszty utrzymania całej rodziny wynoszą 1500 zł miesięcznie. Strona jest ponadto zmuszona do korzystania z pomocy rodziny, albowiem dochody męża nie wystarczają na pokrycie podstawowych potrzeb małoletnich dzieci i samej skarżącej. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na jej uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie są natomiast uprawnione do merytorycznego rozstrzygania o przedmiocie sprawy. Również w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. sądy administracyjne kontrolują zaskarżone akty tylko w zakresie ich zgodności z prawem (legalności) i nie mają uprawnień do merytorycznego rozstrzygania sprawy. Jednocześnie z przepisu art. 134 § 1 ostatnio cytowanej ustawy wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.) należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Według ust. 2 należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. W myśl ust 3 całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 5) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 6) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 7) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być przy tym w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (ust. 3 a). Zgodnie natomiast z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Trzeba w tym miejscu wyraźnie podkreślić, iż decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy. Co nie oznacza jednak, że może być ona dowolna. Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia, bowiem jest to wyłączna kompetencja organu. Kontrola sądu obejmuje zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tj. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy oraz rozważył i ocenił wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia ulgi – w postaci umorzenia należności (zob. m. in. wyrok WSA w Warszawie z 19 listopada 2007 r., V SA/Wa 1876/07, lex nr 484969; wyrok WSA w Gdańsku z 10 lutego 2009 r., I SA/Gd 874/08, lex nr 483118). W rozpatrywanej sprawie dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że organ działał prawidłowo. Zgodnie z art. 7 kpa organ administracji publicznej winien wyjaśniać dokładnie stan faktyczny danej sprawy, zbierając i rozpatrując cały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący (art. 77 §1 kpa). Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wpływającą na kwestię odpowiedniego rozłożenia ciężaru dowodu w tym postępowaniu. Organ winien generalnie przeprowadzać niezbędne dowody z urzędu (zasada oficjalności postępowania). Nie znaczy to jednak, że sama strona jest całkowicie zwolniona z realizacji tego obowiązku, zwłaszcza gdy nieudowodnienie danej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów dla niej niekorzystnych (zob. m. in., B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 68-69). Nie ma wobec tego wątpliwości, iż w sprawach z wniosku o umorzenie zaległości z tytułu składek strona winna aktywnie uczestniczyć w postępowaniu dowodowym poprzez wskazywanie odpowiednich okoliczności i dowodów uzasadniających podjęcie przez organ decyzji korzystnej dla niej, czyli uwzględniającej jej wniosek. W niniejszym postępowaniu, w ocenie Sądu, Zakład słusznie podkreślał, że wnioskodawczyni nie zrealizowała tego nakazu w odpowiedni sposób. Istotą postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym wszczętym wnioskiem o umorzenie zadłużenia wobec ZUS jest bowiem precyzyjne i wyczerpujące ustalenie danych o stanie rodzinnym, majątkowym i zdrowotnym strony oraz o jej potencjalnych możliwościach finansowych (w tym zarobkowych). Z akt sprawy wynika tymczasem, iż mimo wyraźnego wezwania organu z dnia 4 maja 2011 r. i 25 lipca 2011 r. I nie przedłożyła ostatecznie wszystkich dokumentów potwierdzających jej aktualną sytuację materialną (poziom wydatków i źródła dochodów), ani wyjaśniających jej możliwości zarobkowe. W szczególności skarżąca niezasadnie uznała, iż nie było potrzeby dokumentowania wysokości dochodów uzyskiwanych przez męża, skoro przedmiotowe zadłużenie powstało przed zawarciem związku małżeńskiego. Zakład rozważając istnienie przesłanek przemawiających za umorzeniem zaległości bada bowiem całokształt sytuacji rodzinno – finansowej wnioskodawcy, w tym poziom dochodów osiąganych przez wszystkich członków rodziny prowadzących wspólne gospodarstwo domowe. Dane o dochodach małżonka – nie pozostającego ze skarżącą w rozdzielności majątkowej, ani też w separacji – były w tej sytuacji bardzo istotne dla ustalenia średniego dochodu na jedną osobę w rodzinie wnioskodawczyni. Z fragmentarycznych danych ustalonych w trakcie postępowania administracyjnego wynika, że sytuacja materialna skarżącej i jej najbliższych może być trudna, jednakże na skutek braku odpowiedniej aktywności strony w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ nie był w stanie ustalić aktualnego poziomu dochodów skarżącej i jej męża, wydatków stałych ponoszonych na wspólne gospodarstwo domowe i dzieci oraz stanu jej zdrowia, co uniemożliwiało w zasadzie dokonanie przez Zakład precyzyjnych rozważań odnośnie istnienia lub nieistnienia przesłanek do umorzenia przedmiotowych zaległości wobec ZUS. Ustalono, że I pracowała w niepełnym wymiarze czasu pracy z wynagrodzeniem 340 zł brutto, a od 1 lipca 2011 r. pozostaje wraz z dziećmi na utrzymaniu męża, który prowadzi pozarolniczą działalność gospodarczą. Stałe koszty utrzymania wynoszą 305 zł. Strona nie ma majątku i posiada zaległości podatkowe. Nie korzysta z pomocy społecznej i nie zarejestrowała się w Urzędzie Pracy jako osoba poszukująca pracy. W tym stanie rzeczy organ prawidłowo w decyzji z dnia 6 października 2011 r. stwierdził, że pomimo tego, iż została spełniona przesłanka z art. 28 ust 3 pkt 3 u.s.u.s., to powyższe nie skutkuje automatycznym obowiązkiem umorzenia zadłużenia. Trafnie też organ wskazał, że zastosowanie instytucji umorzenia jest uprawnieniem Zakładu, a w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Jednocześnie zasadnie organ uznał, że brak pełnych informacji o dochodach i kosztach utrzymania wszystkich osób prowadzących wspólne gospodarstwo domowe nie pozwoliło na ustalenie, jaki jest średniomiesięczny dochód na jedną osobę w rodzinie skarżącej, czy pozostają ewentualnie wolne środki na spłatę zadłużenia i czy spłata zaległych należności mogłaby pozbawić stronę i jej bliskich zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Dopiero w skardze I wniosła o przeprowadzenie dowodów z dokumentów – księgi przychodów i rozchodów męża za okres od stycznia do września 2011 r. oraz jego zeznania o wysokości dochodu osiągniętego w 2010 r. na okoliczność ustalenia stanu majątkowego uzasadniającego umorzenie długu wobec ZUS. Według skarżącej jej mąż w 2010 r. zyskał dochód w kwocie 14.364,47 zł, a na koniec października 2011 r. zanotował stratę w wysokości 119.820,60 zł. Jako koszty utrzymania całej rodziny wskazano natomiast 1500 zł miesięcznie. Nie zostały one jednak udokumentowane. Strona ma ponadto korzystać z pomocy rodziny. Wskazać należy jednak w tym miejscu, iż brak aktywności dowodowej wnioskodawczyni w toku postępowania administracyjnego nie może być sanowany na skutek wykazania odpowiedniej inicjatywy dowodowej dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż jego celem nie jest dokonywanie ustaleń faktycznych niejako w zastępstwie organów administracji publicznej obu instancji. Zgodnie bowiem z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może przeprowadzić dowody z dokumentów jedynie o charakterze uzupełniającym, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w danej sprawie. Co do zasady Sąd orzeka jednak mając na względzie materiał dowodowy sprawy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym przed organami. Zdaniem Sądu z winy samej strony w toku prowadzonego postępowania organy nie miały możliwości zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego umożliwiającego dokonanie wyczerpujących ustaleń faktycznych. Sąd nie jest zaś zobligowany do czynienia takich podstawowych ustaleń faktycznych na etapie postępowania sądowego, co uzasadniało oddalenie wniosku dowodowego strony zgłoszonego w skardze. Należy również mieć na uwadze, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych musi dokonywać oceny konkretnej sytuacji w oparciu o obiektywne kryteria i to zgodnie z powszechnie akceptowaną hierarchią wartości. Ustawowym obowiązkiem ZUS jest dochodzenie należności, albowiem zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają – co do zasady - zaspokojeniu przed innymi należnościami. Wreszcie trzeba mieć na względzie i to, że organy zasadnie przyjmują, iż istotną granicę dla decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek stanowi kolizja z interesem społecznym. Interes społeczny to bowiem obowiązek Zakładu do działania uwzględniającego interesy funduszy ubezpieczeniowych, którymi zarządza. Umarzanie zatem należności z tytułu składek ma i musi mieć charakter wyjątkowy, gdyż zasadą jest ich uregulowanie (zob. m. in. wyrok WSA w Warszawie z 05 listopada 2007 r., V SA/Wa 1231/07, lex nr 484909 oraz z 23 października 2007 r., V SA/Wa 1368/07, lex nr 492274). Skarżąca prowadząc działalność gospodarczą nie regulowała tych należności, obecnie żąda ich umorzenia powołując się na trudną sytuację rodzinną i majątkową. Winna ona jednak wykazać się odpowiednią starannością i zapobiegliwością w okresie prowadzenia przedmiotowej działalności, by regulować w ustawowym terminie obowiązkowe zobowiązania publicznoprawne, jakimi są składki na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy (zob. m. in. wyrok WSA w Warszawie z 22 czerwca 2007 r., V SA/Wa 119/07, lex nr 491381). W ocenie Sądu Zakład Ubezpieczeń Społecznych zasadnie przyjął brak podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o umorzenie przedmiotowych należności publicznoprawnych, zauważywszy też, że strona mimo powoływania się na trudną sytuację materialną, nie korzysta z pomocy społecznej i pomimo pozostawania bez pracy od dnia 1 lipca 2011 r. nie zarejestrowała się w Urzędzie Pracy jako osoba poszukująca zatrudnienia, co może oznaczać, że nie szuka źródeł dochodu w sposób pełny i aktywny. Stanowisko Zakładu jest uzasadnione również z tego powodu, że skarżąca jest osobą młodą, nie wykazała problemów zdrowotnych, co przemawia za możliwością spłaty zadłużenia w przyszłości. Nieuzasadnione okazały się zarzuty podniesione w skardze. Nie doszło bowiem do naruszenia ani przepisów postępowania wskazanych przez skarżącą w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy ani przepisów prawa materialnego. Z tego względu skarga podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł, na podstawie art. 151 p.p.s.a., jak w sentencji wyroku.