III SA/Po 965/13

Dnia 19 listopada 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędziowie WSA Beata Sokołowska WSA Tomasz Świstak (spr) Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Skrocka - Nerka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2013 roku przy udziale sprawy ze skargi B. N. na czynność Prezydenta Miasta L. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu postanawia: I. odrzucić skargę, II. zwrócić stronie skarżącej kwotę 200,- (dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargę. Wnioskiem z dnia 9 kwietnia 2013 r., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika B. N. wezwała Prezydenta Miasta L. do stwierdzenia i zwrotu nadpłaty opłaty w kwocie po 425 zł, a w przypadku samochodów wyprodukowanych przed 1 lipca 1999 r. w kwocie 500 zł, wraz z odsetkami od dnia uiszczenia opłaty do dnia 7 kwietnia 2008 r., za karty pojazdów wydane dla zarejestrowanych przez nią - po raz pierwszy - na terenie Rzeczypospolitej Polskiej trzech samochodów, szczegółowo wskazanych we wniosku. Jako podstawę prawna swojego roszczenia wskazała art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 ze zm., dalej: "TFUE"). Uzasadniając złożony wniosek B. N. wskazała na postanowienie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r., sygn. C-134/07 oraz podniosła, że postanowienia TFUE są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich, co znajduje odzwierciedlenie między innymi w art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt. 3 i art. 91 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W dalszej kolejności wnioskodawczyni stwierdziła, iż postanowienie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości ma skutek ex tunc, to jest wywołuje skutek retroaktywny. W świetle tego postanowienia nakładanie opłaty za kartę pojazdu było sprzeczne z prawem unijnym od samego początku. Oznacza to, że kupujący nie był w ogóle zobowiązany do uiszczenia tej opłaty od dnia 1 maja 2004 r. Nie ma zatem żadnego znaczenia odroczenie obowiązywania mocy przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. z 2003 r. Nr 137, poz. 1310) przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04. Wnioskodawczyni wskazała także, że postanowienie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości odnosi się do pełnej wysokości opłaty za kartę pojazdu w kwocie 500 zł, a nie jedynie do różnicy 425 zł pomiędzy kwotami określonymi w rozporządzeniach z 2003 oraz 2006 roku. Z powyższego wynika, że w przypadku aut wyprodukowanych przed dniem 1 lipca 1999 r. (data wejścia w życie rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki z dnia 21 czerwca 1999 r. w sprawie kart pojazdów) opłata ta jest nienależna w pełnej kwocie 500 zł, ponieważ samochód wyprodukowany przykładowo w roku 1997, który można było zakupić w Polsce, nie posiadał karty pojazdu i przy przerejestrowaniu nie trzeba było płacić za ten dokument. W dalszej części uzasadnienia wnioskodawczyni odniosła się do prawa żądania odsetek, podnosząc iż prawo to powstało w związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm., dalej: "u.f.p."), z uwagi na treść art. 60 i art. 67 tej ustawy, a także zastosowanie do opłat niepodatkowych działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1999 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm., dalej: "O.p."), w tym art. 74, art. 77 § 1 pkt 4 oraz art. 75 § 5 O.p. W związku z tym, iż podstawę wniosku o zwrot nadpłaty stanowi postanowienie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w sprawie o sygn. C-134/07, odsetki należą się od dnia zapłaty kwoty 500 zł za kartę pojazdu stanowiącego dzień powstania nadpłaty do dnia 7 kwietnia 2008 r., a więc do trzydziestego dnia od dnia publikacji sentencji wyżej wymienionego orzeczenia w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (Dz. U. Seria C Nr 64 z dnia 8 marca 2008 r., str. 15). Żądanie zwrotu nadpłaty opłaty za kartę pojazdu wraz z odsetkami jest oparte bezpośrednio na art. 110 TFUE w związku z wyżej wymienionym postanowieniem, a nie na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 (Dz. U. z 2006 r. Nr 15, poz. 119). Wnioskodawczyni wskazała jednocześnie, że jej wniosek stanowi wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia zwrotu nadpłaty opłaty za wydanie kart pojazdów. W przypadku odmowy zwrotu, po wyczerpaniu toku postępowania administracyjnego, sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania sądowoadministracyjnego. Wnioskodawczyni nadmieniła przy tym, iż naruszającym zasadę niedziałania prawa wstecz będzie zajęcie stanowiska, zgodnie z którym prawo domagania się zwrotu opłaty uległo przedawnieniu. Prezydent Miasta L., pismem z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], udzielił odpowiedzi na powyższy wniosek, w której wskazał (powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt III ZCP 24/12), że przepisy Ordynacji podatkowej nie mają zastosowania do zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, jeżeli opłata ta została uiszczona przed dniem 1 stycznia 2010 r. W związku z powyższym roszczeń tych można w ocenie organu dochodzić jedynie na drodze sądowej, jednakże roszczenia te są przedawnione. B. N., pismem z dnia [...] maja 2013 r., wezwała Prezydenta Miasta L. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezpodstawnej odmowie zwrotu nadpłaty opłaty za karty pojazdu wraz z odsetkami. Motywując wniosek podniosła, że stanowisko organu jest błędne, albowiem tryb administracyjnoprawny dochodzenia zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu jest dopuszczalny, niezależnie od możliwości dochodzenia roszczeń na drodze sądowej - cywilnoprawnej, a należności z tego tytułu nie są przedawnione. Powołując się na art. 60 pkt 7 u.f.p, a także art. 67 u.f.p., wnioskodawczyni stwierdziła, że w pojęciu dochodów pobieranych przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw mieści się również opłata za wydanie karty pojazdu, będąca niepodatkową daniną publiczną stanowiącą dochód właściwego powiatu. Skoro w art. 67 u.f.p. postanowiono ogólnie o sprawach dotyczących należności, to w takim zakresie znajdą się również sprawy dotyczące zwrotu opłaty za kartę pojazdu. Dział III Ordynacji podatkowej zawiera między innymi regulacje dotyczące zwrotu nadpłaconego lub nienależnie pobranego podatku (art. 72 i n.), co przy odpowiednim stosowaniu działu III według dyspozycji art. 67 u.f.p., odnosić się będzie także do nadpłaconej należności za wydanie karty pojazdu. Oznacza to, że wniosek o zwrot opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu, w aktualnym stanie prawnym, jest wnioskiem o stwierdzenie nadpłaty, gdyż wynika to z przepisów przejściowych (art. 115 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241 ze zm.). W kwestii dopuszczalności drogi administracyjnej w sprawach o zwrot nadpłaty za kartę pojazdu w związku z wejściem w życie ustawy o finansach publicznych wypowiadały się wielokrotnie sądy administracyjne, które stwierdzały, że wniosek o zwrot nadpłaty za kartę pojazdu powinien być rozpatrywany w trybie przepisów ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r., a co za tym idzie w trybie Ordynacji podatkowej oraz Kodeksu postępowania administracyjnego (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt III SA/Po 921/12, z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Po 86/12; z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Po 777/11). Analiza aktualnego orzecznictwa wskazuje, że roszczenie o zwrot nadpłaty opłaty za wydanie karty pojazdu dochodzone w trybie administracyjnoprawnym nie jest przedawnione. Pięcioletni termin przedawnienia winien liczyć się od dnia wejścia w życie przepisów art. 60 i 67 u.f.p., a więc od dnia 1 stycznia 2010 r. Reasumując wnioskodawczyni wskazała, że w przypadku odmowy stwierdzenia naruszenia prawa i odmowy zwrotu nadpłaty opłaty wraz z odsetkami lub braku odpowiedzi sprawa zostanie skierowana w ustawowym terminie na drogę postępowania sądowoadministracyjnego poprzez złożenie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, co spowoduje dodatkowe koszty. Nadmieniła również, że skarga do sądu zostanie skierowana nawet wtedy gdy organ wyda decyzję o odmowie wszczęcia postępowania lub odmowie zwrotu opłaty, albowiem pismo organu z dnia [...] maja 2013 r., jako czynność techniczno-materialna, zapoczątkowało określony tryb postępowania w niniejszej sprawie (tryb jej zaskarżenia) i późniejsze działania organu, oprócz jednoznacznego uznania stwierdzenia naruszenia prawa i jednoznacznego stwierdzenia prawa do zwrotu nadpłaty wraz z odsetkami, na ten tryb nie będę mieć żadnego wpływu. Pismem z dnia 17 czerwca 2013 r., B. N. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na odmowę zwrotu nadpłaty opłaty za wydanie kart pojazdów, wnosząc o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności (aktu) oraz o zasądzenie od Prezydenta Miasta L. kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej czynności: po pierwsze, naruszenie art. 60, art. 67 i art. 115 u.f.p. poprzez bezpodstawne ich niezastosowanie, a co za tym idzie nie zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz działu III Ordynacji podatkowej, po drugie, naruszenie prawa materialnego, to jest art. 90 akapit pierwszy (obecnie art. 110) oraz art. 25 i art. 28 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską poprzez ich nieuwzględnienie, po trzecie, naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, w sytuacji w której powołany przepis jest niezgodny z art. 90 akapitem pierwszym (obecnie art. 110) Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Uzasadniając wniesioną skargę B. N. przedstawiła dotychczasowy przebieg sprawy, w tym wskazała, że Prezydent Miasta L. do dnia 17 czerwca 2013 r. pomimo że upłynął już ponad miesiąc od wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nie odpowiedział na to wezwanie. Skarżąca stwierdziła również, że pismo Prezydenta Miasta L. z dnia [...] maja 2013 r. odmawiające skarżącej zwrotu opłaty za karty pojazdów jest innym niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wobec wyczerpania środków zaskarżenia kolejnym etapem domagania się realizacji praw przez skarżącą jest złożenie skargi do tut. Sądu. Przechodząc do merytorycznego uzasadnienia wniesionej skargi B. N. w całości powtórzyła dotychczas zajmowane stanowisko. W odpowiedzi na skargę, zawartej w piśmie z dnia 25 czerwca 2013 r., Prezydent Miasta L. podniósł, że skargę należy uznać za bezzasadną, przy czym podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna, albowiem została wniesiona bez wyczerpania przysługujących skarżącej środków zaskarżenia. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Na mocy przywołanej regulacji kognicji sądów administracyjnych poddane zostało między innymi postanowienie o zwrocie podania wniesionego w sprawie, w której właściwym jest sąd powszechny. Stosownie do art. 66 § 3 K.p.a. jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Wyjątek od powyższej regulacji został przewidziany w art. 66 § 4 K.p.a., zgodnie z którym organ nie może jednak zwrócić podania z tej przyczyny, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, jeżeli w tej sprawie sąd uznał się już za niewłaściwy. Zgodnie z art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Z zapisów przywołanej ustawy wynika jednoznacznie, iż od decyzji administracyjnych oraz postanowień wydanych w toku postępowania administracyjnego w pierwszej instancji służy stronie odwołanie bądź zażalenie tylko do jednej instancji (art. 127 § 1 K.p.a., art. 141 K.p.a.), zaś właściwym do rozpatrzenia odwołania (zażalenia) jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (art. 127 § 2 K.p.a., art. 144 K.p.a.). Zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2). Przy czym nie można mówić o wyczerpaniu środków zaskarżenia, o którym stanowi art. 52 § 1 P.p.s.a., dopóty dopóki wniesiony przez stronę środek zaskarżenia nie zostanie rozpoznany przez organ administracji. Zatem niezachowanie omawianego warunku dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego ma miejsce zarówno wówczas, gdy strona w ogóle nie wniosła przysługujących jej w postępowaniu administracyjnym środków zaskarżenia, jak też w przypadku złożenia do sądu administracyjnego skargi po uprzednim wniesieniu środka zaskarżenia, ale przed jego rozpoznaniem przez organ. Dopiero akt administracyjny wydany po rozpatrzeniu tak złożonego środka zaskarżenia, przysługującego stronie w danej sprawie, otwiera tej stronie drogę do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1710/12, z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 218/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli jest ona niedopuszczalna z przyczyn innych niż określone w pkt 1-5 P.p.s.a., w tym również gdy skarga została złożona bez zachowania wymogu określonego w art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a., a więc bez wyczerpania środków zaskarżenia. W ocenie Sądu skarżąca, co warte zaznaczenia - reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, błędnie – a przy tym sprzecznie z podnoszonymi przez siebie argumentami – uznaje, że pismo Prezydenta Miasta L. z dnia [...] maja 2013 r. należy traktować, jako czynność z zakresu administracji publicznej, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., której skuteczne zaskarżenie do tut. Sądu jest uzależnione, na gruncie art. 52 § 3 P.p.s.a., od uprzedniego wezwania organu administracji do usunięcia naruszenia prawa. Analiza pisma Prezydenta Miasta L. z dnia [...] maja 2013 r., przy uwzględnieniu treści podania skarżącej z dnia 9 kwietnia 2013 r., prowadzi bowiem do wniosku, że pismo to stanowi postanowienie o zwrocie podania skarżącej, o którym mowa w art. 66 § 3 K.p.a., z uwagi na to, że właściwym w sprawie – zdaniem organu I instancji – jest sąd powszechny. W pierwszym rzędzie na uwagę zasługuje stanowisko strony skarżącej wyrażone we wniosku z dnia 9 kwietnia 2013 r. W ocenie Sądu z wniosku tego jednoznacznie wynika, iż zamiarem skarżącej jest wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia oraz zwrotu nadpłaty za wydanie kart pojazdów dla zarejestrowanych po raz pierwszy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej trzech samochodów. Abstrahując w tym miejscu od merytorycznego stanowiska zawartego w tym piśmie, którego ocena na obecnym etapie postępowania jest przedwczesna, skarżąca wyraźnie zaznaczyła w nim, iż stanowi ono wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego. Nadto skarżąca zasygnalizowała, że w przypadku odmowy zwrotu nadpłaty – po wyczerpaniu toku postępowania administracyjnego – sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania sądowoadministracyjnego. Już z treści tego pisma można wywieść, że skarżąca prezentowane przez siebie stanowisko, co do trybu rozpoznania sprawy, opiera na art. 67 w zw. z art. 60 u.f.p. Nie budzi zatem wątpliwości, że skarżąca żądała wszczęcia postępowania administracyjnego. Wobec jednoznacznej treści żądania skarżącej uznać należy, iż Prezydent Miasta L. pismem z dnia [...] maja 2013 r. w istocie odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego, poprzez zwrot jej podania, wskazując iż w sprawie objętej żądaniem wniosku z dnia 9 kwietnia 2013 r. nie jest właściwy tryb administracyjny, bowiem sprawa ta podlega kognicji sądów powszechnych. Nie budzi wątpliwości, iż organ wypełnił tym samym dyspozycję art. 66 § 3 K.p.a., bowiem dał jednoznaczny wyraz temu, że sprawa objęta żądaniem skarżącej należy do właściwości sądów powszechnych, a nie organów administracji publicznej. Nie poddając tego stanowiska merytorycznej ocenie, co na gruncie niniejszej sprawy oznaczałoby zastąpienie organu odwoławczego, podkreślić należy, iż przy formułowaniu swojego stanowiska Prezydent Miasta L. powołał się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt III CZP 24/12 (organ omyłkowo wskazał na sygnaturę III ZCP 24/12). W uchwale tej Sąd Najwyższy stwierdził dopuszczalność drogi sądowej w sprawach o zwrot nienależnych opłat za wydanie karty pojazdu, pobranych na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310) przed wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Uzasadniając powyższe stanowisko Sąd Najwyższy wskazał między innymi na to, iż opłaty za wydanie karty pojazdu nienależnie pobrane przed dniem 1 stycznia 2010 r. i podlegające zwrotowy należy zakwalifikować do świadczeń nienależnych, będących postacią bezpodstawnego wzbogacenia, dochodzonych na gruncie przepisów obowiązujących przed dniem wejścia w życie nowej ustawy o finansach publicznych na drodze postępowania cywilnego. Należy w tym miejscu stwierdzić, że pismo organu z dnia [...] maja 2013 r. charakteryzuje się wszelkimi elementami koniecznymi, aby uznać je za postanowienie o zwrocie podania, o którym stanowi art. 66 § 3 K.p.a. Zgodnie z art. 124 K.p.a. postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania lub, jeżeli postanowienie wydane zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu (§ 1). Postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie (§ 2). Pismo spełniające wskazane w art. 124 k.p.a. wymogi formalne niewątpliwie jest postanowieniem. Należy podkreślić, że w odniesieniu do decyzji administracyjnej, do minimum jej elementów orzecznictwo sądowe zalicza: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81, OSPiKA 1982, z. 9-10, poz. 169 z aprobującą glosą J. Borkowskiego; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 1994 r., I SAB 54/93, OSP 1995, z. 11, poz. 222 z glosą B. Adamiak i J. Borkowskiego). Każde pismo zawierające takie konstytutywne wymogi jest decyzją administracyjną. Przyjęte w orzecznictwie sądowym stanowisko zostało zaaprobowane także przez doktrynę (zob. W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 102 oraz J. Jendrośka (w:) red. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa 1989, s. 209). Skoro zatem postanowienie, tak samo jak decyzja, jest aktem administracyjnym indywidualnym, posiadającym wszystkie jej cechy wyróżniane w doktrynie prawa administracyjnego, również w stosunku do postanowień można mówić o minimum jego elementów prawnie skutecznych. Stanowisko takie wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 23 maja 2011 r., sygn. akt I GSK 238/10 oraz sygn. akt I GSK 239/10, dostępnych w CBOSA, Sąd – w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę – w pełni podziela. Przedmiotowe pismo Prezydenta Miasta L. z dnia [...] maja 2013 r. zawiera wszelkie potrzebne elementy, które warunkują uznanie go za postanowienie. Przede wszystkim wskazano w nim organ wydający rozstrzygnięcie, to jest Prezydenta Miasta L., zamieszczono oznaczenie adresata, to jest będącej stroną postępowania B. N., a także zawarto stosowne rozstrzygnięcie, o czym świadczy zwrot cyt. "W związku z (...) wnioskiem z dnia 9 kwietnia 2013 r. o stwierdzenie nadpłaty (...) informuję, że przepisy ustawy Ordynacja podatkowa nie mają zastosowania do zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu (...) W związku z powyższym roszczeń może Pan dochodzić jedynie na drodze sądowej...).". Pismo to zostało również podpisane osobiście przez Prezydenta Miasta L. W piśmie tym można wskazać jeszcze na inne elementy wymagane zgodnie z art. 124 K.p.a., takie jak: datę wydania postanowienia oraz jego (oczywiście abstrahując od jego prawidłowości i kompletności) uzasadnienie faktyczne i prawne. Pismo to nie zawiera jedynie pouczenia o przysługującym od niego zażaleniu oraz nie przywołuje podstawy prawnej jego wydania. Z uwagi na treść przedmiotowego pisma nie może zatem budzić wątpliwości, iż jest to postanowienie, o którym stanowi art. 66 § 3 K.p.a., a więc postanowienie o zwrocie podania skarżącej, na które zgodnie z tą regulacją przysługuje zażalenie. W ocenie Sądu powyższej oceny nie wyklucza nieużycie przez organ I instancji sformułowania "zwracam podanie z dnia 9 kwietnia 2013 r.", albowiem wola organu administracji w tym zakresie jednoznacznie wynika z treści pisma z dnia [...] maja 2013 r., zgodnie z którym wskazuje on obowiązujący – w jego ocenie – sądowy tryb dochodzenia roszczeń skarżącej, tym samym wyłączając możliwość przeprowadzenia w tym względzie postępowania administracyjnego. W odróżnieniu od decyzji administracyjnych w odniesieniu do postanowień, zwłaszcza tych dotyczących ogólnie rzecz ujmując odmowy wszczęcia postępowania (art. 61a § 1, art. 66 § 3 K.p.a.), złagodzenia wymaga stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oz. w Łodzi z dnia 30 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA/Łd 1478/96, zgodnie z którym rozstrzygnięcie musi być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny, a nie pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji (teza dostępna w CBOSA). Postanowienia te nie rozstrzygają bowiem o istocie sprawy – prawach lub obowiązkach określonego podmiotu, ani nie podlegają egzekucji administracyjnej. Postanowienia te mają charakter czysto procesowy i ograniczają się wyłącznie do kwestii formalnych. Trzeba zauważyć, że pismo Prezydenta Miasta L. z dnia [...] maja 2013 r. (oprócz odwołania się do cywilistycznej instytucji przedawnienia, które to odwołanie nastąpiło wskutek wskazaniem trybu dochodzenia zwrotu nadpłaty opłaty za wydanie karty pojazdu), ogranicza się w swej istocie do kwestii proceduralnych, związanych bezpośrednio z trybem dochodzenia przez skarżącą zwrotu nadpłaty opłaty za wydane na jej rzecz karty pojazdu. Reasumując uznać zatem należy, że pismo Prezydenta Miasta L. z dnia [...] maja 2013 r. stanowi postanowienie o zwrocie skarżącej jej wniosku z dnia 9 kwietnia 2013 r., wydane w oparciu o art. 66 § 3 K.p.a., na które przysługuje zażalenie do właściwego organu administracji publicznej wyższego stopnia (art. 144 w zw. 127 § 2 K.p.a.). Zażalenie to winno zostać rozpoznane przez organ odwoławczy przed wniesieniem skargi do tut. Sądu. Nierozpoznanie tego zażalenia czyni obecnie wniesioną skargę przedwczesną, ergo skarga ta jako wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia, o którym stanowi art. 52 § 1 P.p.s.a., jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Z uwagi na powyższe Sąd, w punkcie I sentencji, odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 P.p.s.a. Co istotne odrzucenie skargi na obecnym etapie postępowania nie powoduje zamknięcia przed skarżącą możliwości dochodzenia jej praw. Wypada bowiem zauważyć, że pismo z dnia [...] maja 2013 r., mylnie nazwane przez skarżącą wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, winno być potraktowane jako zażalenie na postanowienie Prezydenta Miasta L. z dnia [...] maja 2013 r., a w konsekwencji powinno być przesłane, wraz z aktami sprawy, przez organ I instancji do właściwego w sprawie organu wyższego stopnia, a w dalszej kolejności - po uznaniu jego dopuszczalności - powinno podlegać merytorycznemu rozpoznaniu przez ten organ. Dopiero tak wydane postanowienie drugoinstancyjne może podlegać zaskarżeniu do tut. Sądu. Dla Sądu nie pozostaje przy tym bez znaczenia treść tegoż pisma, w którym skarżąca konsekwentnie wskazuje na konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania administracyjnego z odpowiednim zastosowaniem regulacji działu III Ordynacji podatkowej, podnosząc jednocześnie nieprawidłowy charakter stanowiska organu I instancji, jakoby w sprawie dopuszczalne było dochodzenie roszczeń skarżącej wyłącznie na drodze sądowej - cywilnoprawnej. Na marginesie wypada zauważyć, że także w razie nieprzekazania przez organ I instancji przedmiotowego zażalenia wraz z aktami sprawy w terminie określonym w art. 144 w zw. z art. 133 K.p.a. skarżąca nie zostaje pozbawiona środków ochrony. Warto wskazać na pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 maja 1991 r., sygn. IV SAB 8/91 (dostępne Lex nr 10218), zgodnie z którym zaniechanie podjęcia - pomimo żądania strony - działań na rzecz wyjaśnienia powodów nieprzedstawienia odwołania przez organ pierwszej instancji wyłącza możliwość powoływania się przez organ odwoławczy na nieotrzymanie odwołania. Przyczynienie się w znacznym stopniu przez organ pierwszej instancji do uchybienia terminu do przesłania odwołania nie może stanowić dla organu odwoławczego przesłanki ekskulpującej go od zarzutu dopuszczenia się zwłoki w wydaniu decyzji. W takim wypadku termin określony w art. 35 § 3 K.p.a. należy liczyć od dnia zgłoszenia temu organowi przez stronę żądania wyjaśnienia przyczyny nierozpoznania jej odwołania. Na obecnym etapie postępowania przedwczesne okazało się odniesienie przez Sąd nie tylko do meritum sprawy, a więc zasadności żądania skarżącej zawartego we wniosku z dnia 9 kwietnia 2013 r., lecz także do kwestii właściwego trybu dochodzenia tego żądania, w tym dopuszczalności jego dochodzenia w trybie administracyjnoprawnym. Kwestia ta stanowi bowiem obecnie istotę sporu pomiędzy skarżącą a organem I instancji, przez co winna ona podlegać w pierwszym rzędzie rozpoznaniu przez organ odwoławczy. Niedopuszczalne jest natomiast zastąpienie tego organu przez Sąd. O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono jak w punkcie II sentencji na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.