III SA/Po 978/15

Dnia 2 marca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędziowie WSA Beata Sokołowska (spr.) WSA Małgorzata Górecka Protokolant: Ref. staż. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2016 roku przy udziale sprawy ze skargi S P na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2014 rok I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz strony skarżącej kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Kierownik BP Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] 2015 r., na podstawie art. 7 ust. 1, art. 19 ust. 1 i 2, art. 24 ac ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.), art. 23, art. 58, art. 71 i art. 79 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (D. U. UE L 31 z 2.12.2009 r., str. 651 ze zm.) w zw. z § 17 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 marca 2014 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2014 r., poz. 302 ze zm.), art. 11 i art. 23-24 rozporządzenia Rady(WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. U. L 30 z 31.01.2009 r., str. 16) z uwzględnieniem przepisów art. 79 powyższego rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r., art. 26 ust. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE z 20.12.2013, L 347, str. 549), art. 104 kpa przyznał S płatności na rok 2014 w tym: – jednolitą płatność obszarową w wysokości [...] zł (po pomniejszeniu płatności o kwotę [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i zastosowanie współczynnika korygującego), – płatność uzupełniającą w zakresie produkcji ziemniaka skrobiowego w wysokości [...] zł (po pomniejszeniu płatności o kwotę [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości) – kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości [...] zł (po pomniejszeniu płatności o kwotę [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że do płatności JPO strona zgłosiła we wniosku 104,57 ha, a w trakcie kontroli na miejscu stwierdzono powierzchnię kwalifikowaną 97,95 ha. Nieprawidłowości dotyczące różnicy między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną dotyczyły działek rolnych A, B, C, E, F, G, H, M, N, T, S. Zastosowano kody nieprawidłowości DR13+, DR 50, DR 37, DR 52, DR 53, DR 29, DR 22, DR 37, DR 13-, DR 51, DR4. Początkowa kwota JPO (w wysokości [...] zł) została ostatecznie pomniejszona ze względu na: – stwierdzone różnice pomiędzy powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną (różnica wynosiła 6,7586 % czyli przekraczała 3 % ale nie przekraczała 20 %, wobec czego na podstawie art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 należało pomniejszyć początkową kwotę JPO o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną – [...] zł) – zastosowanie współczynnika korygującego w wysokości 1,302 % (na podstawie art. 11 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, art. 79 ust. 1 rozporządzenia komisji WE nr 1122/2009 i § 13 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 marca 2014 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego). Kwota pomniejszenia wynosiła [...] zł. – nieprzestrzeganie norm oraz wymogów (stwierdzono w trakcie kontroli gospodarstwa na miejscu w dniach 1 – 8 sierpnia 2014 r. naruszenie normy N.04.1. Organ wskazał, że na działce rolnej W na powierzchni 0,63 ha, położonej na działce ewidencyjnej nr [...] rolnik nie prowadził wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w terminie. Wagę wykrytych niezgodności, na podstawie protokołu kontrolnego określono na poziomie: zasięg 1 %, dotkliwość 3 %, trwałość 3 % a powtarzalność 9 %). Z tego względu stwierdzono procentową wielkość zmniejszenia płatności w wysokości 9,00 %. Na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 kwietnia 2010 r. w sprawie liczby punktów jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności oraz procentowej wielkości zmniejszenia płatności bezpośredniej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub wsparcia specjalnego (Dz. U. Nr 67, poz. 434 ze zm.) i art. 71 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 należna kwota płatności została pomniejszona o kwotę w wysokości [...] zł. Organ wskazał ponadto, że początkowa kwota płatności niezwiązanej do skrobi ([...] zł) została pomniejszona we względu na złożenie wniosku po wyznaczonym terminie. Wniosek powinien być złożony w okresie od 15 marca do 15 maja danego roku, natomiast w niniejszej sprawie został on złożony w dniu 23 maja 2014 r., co stanowi przekroczenie terminu o 6 dni roboczych i dlatego należało zmniejszyć należną płatność o 1 % za każdy dzień roboczy opóźnienia, czyli w sumie o 6 % ([...] zł). Organ I instancji wyjaśnił też, że początkowa kwota zwrotu dyscypliny finansowej ([...] zł) została pomniejszona ze względu na nieprzestrzeganie norm oraz wymogów. Organ powtórzył w uzasadnieniu decyzji, że stwierdzono w trakcie kontroli gospodarstwa na miejscu naruszenie normy N.04.1 – rolnik na działce rolnej położonej na działce ewidencyjnej nr 35/8 nie prowadził wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej. W oparciu o protokół kontrolny określono: zasięg wykrytych niezgodności – 1 %, dotkliwość – 3 % , trwałość – 3 % i powtarzalność – 9 %. Zastosowano więc procentową wielkość zmniejszenia płatności w wysokości 9,00 %. Na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 kwietnia 2010 r. i art. 71 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 należna kwota płatności została pomniejszona o kwotę w wysokości [...] zł. W odwołaniu od powyższej decyzji S podniósł, że pomiary działek rolnych zostały dokonane w nieprawidłowy sposób. Doszło do niezasadnego pomniejszenia powierzchni kwalifikującej się do uzyskania płatności. Jedynym powodem niewykoszenia działki położonej na działce ewidencyjnej nr [...] w całości była awaria kosiarki w dniu 27 lipca 2014 r., co wynika z rejestru działań rolnośrodowiskowych. Strona nie otrzymała protokołu kontroli w zakresie wzajemnej zgodności i nie mogła się do niego odnieść merytorycznie. Zastosowanie sankcji w wysokości 9 % jest niezasadne, gdyż decyzja dotycząca płatności z 2013 r. jest nieprawomocna. Wniosek o płatność niezwiązaną do skrobi wpłynął dnia 15 maja 2014 r., a wniosek z dnia 23 maja 2014 r. dotyczył jedynie sprostowania w zakresie działek rolnych L i Ł, gdzie nieprawidłowo została wpisana roślina uprawna. We wniosku z dnia 15 maja 2014 r. "płatność skrobiowa" została zakreślona przez stronę długopisem. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał się na art. 143 b ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 i wskazał, że żądane płatności przysługują do działek rolnych o łącznej powierzchni minimum 1,0 ha, przy czym poszczególna działka rolna nie może być mniejsza niż 0,1 ha. Grunty rolne winny być przy tym utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek. Według organu II instancji organ I instancji w prawidłowy sposób na podstawie protokołu kontroli wykrył różnice między powierzchnią działek zadeklarowaną a powierzchnią kwalifikowaną do płatności. Wskazał jakie powierzchnie deklarował beneficjent, a jakie stwierdzono podczas kontroli na miejscu oraz jakie nieprawidłowości kontrolujący stwierdzili przy poszczególnych działkach rolnych. Organ podał, że na działkach rolnych A, B, C, E, F, G, H, M, N, T stwierdzono powierzchnie mniejsze niż deklarowane. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR podkreślił, że dla przyznania płatności decydujący jest stan faktyczny działek z dnia dokonywanej kontroli, albowiem wymóg utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej dotyczy okresu całego roku. Według organu odwoławczego raport z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni został przesłany wnioskodawcy listem poleconym w dniu 7 października 2014 r. W odrębnej kontroli dotyczącej wzajemnej zgodności stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania normy N.04– nie koszono i nie usuwano co najmniej raz w roku okrywy roślinnej w terminie, co wskazano w odrębnym raporcie pokontrolnym, również doręczonym stronie w dniu 12 grudnia 2014 r. Z tego względu niezasadne były zarzuty odwołującego dotyczące niedoręczenia przedmiotowego raportu pokontrolnego. Ponadto strona uczestniczyła w kontrolach na miejscu, nie wnosiła do nich oraz do raportów pokontrolnych żadnych zastrzeżeń. Zdaniem organu odwołujący sam potwierdził brak wykonania wszystkich niezbędnych czynności agrotechnicznych na działce rolnej położonej na działce ewidencyjnej nr [...] (oznaczonej błędnie przez organ I instancji jako działka rolna W a nie jak powinno być jako działka rolna O o pow. 0,63 ha). Z dokumentacji fotograficznej ma wynikać, że na całej działce nie dokonano wykoszenia. Niezasadny był zarzut strony o braku podstaw do zastosowania sankcji za powtarzalność. Organ II instancji wskazał, że decyzja w przedmiocie płatności bezpośrednich na rok 2013 została doręczona stronie w dniu 27 października 2014 r. i stała się ostateczna z powodu jej niezaskarżenia. W 2013 r. stwierdzono w gospodarstwie beneficjenta niezgodność – nieprzestrzeganie normy N.04. W trakcie kontroli w 2014 r. ponownie stwierdzono nieprzestrzeganie tej normy. Organ ocenił wagę wykrytych niezgodności. W sprawie dotyczącej płatności na 2014 r. doszło wobec tego do powtarzających się niezgodności w ramach nieprzestrzegania normy N.04. Na tej podstawie zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 kwietnia 2010 r. w sprawie liczby punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności oraz procentowej wielkości zmniejszenia płatności bezpośredniej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub wsparcia specjalnego oraz art. 70 ust. 4 i art. 71 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 określono procentową wielkość zmniejszenia kwoty płatności wynoszącą 9 %. Ustalenia w raporcie kontroli z 2013 r. należy traktować jako pierwszy przypadek ujawnienia niezgodności, a ustalenia z protokołu kontroli z 2014 r. należy traktować wobec tego jako drugi przypadek ujawnienia niezgodności w kontekście finansowania schematu pomocowego. W kwestii płatności niewiązanej do skrobi organ stwierdził, że wbrew zarzutom odwołania we wniosku złożonym dnia 15 maja 2014 r. wnioskodawca nie zaznaczył, że ubiega się o płatność uzupełniającą w zakresie produkcji ziemniaka skrobiowego. W dniu 23 maja 2014 r. do organu wpłynęła zmiana wniosku, zgodnie z którą strona ubiega się również o ten rodzaj płatności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu S wniósł o uchylenie decyzji II instancji zarzucając naruszenie: – art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że nie miał możliwości przejrzenia i skopiowania wszystkich materiałów z kontroli na miejscu, w szczególności materiałów fotograficznych. Skarżący nie brał osobiście udziału w kontroli na miejscu w okresie od 1 sierpnia do 8 sierpnia 2014 r. Jego udział ograniczył się jedynie do udostępnienia dokumentów w trakcie kontroli z dnia 8 sierpnia 2014 r. Wniósł uwagi do raportów z czynności kontrolnych w terenie. Jego uwagi nie zostały uwzględnione, więc zgłosił zastrzeżenia do protokołu z czynności kontrolnych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko i argumenty wyrażone w skarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 2 marca 2016 r. pełnomocnik skarżącego (adwokat) podniósł, że nie każde uchybienia dotyczące niewykonywania zabiegów agrotechnicznych winny być podstawą do odmowy przyznania płatności, a tylko takie, które są wynikiem zaniechań rolnika, a skarżący wskazywał na przyczyny niekoszenia trawy. Ponadto organ nie wyjaśnił szczegółowo procentowego stopnia uchybienia w tym zakresie. Decyzja jest zbyt lakoniczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, po analizie akt sprawy, stwierdził, że decyzja Dyrektora OR Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] 2015 r. została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Na wstępie wskazać należy, że postępowanie odwoławcze polega nie tylko na kontroli decyzji organu I instancji, lecz również na ponownym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu danej sprawy administracyjnej. Zakres rozstrzygnięcia sprawy decyzją odwoławczą jest zatem zakreślony zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji (m. in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 512-513). Rolą organu odwoławczego jest przeprowadzenie ponownie postępowania w sprawie oraz także ustosunkowanie się do stanowiska strony tego postępowania (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Ol 7/14, lex nr 1443036). Organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Decyzja organu winna przy tym spełniać wymogi formalne wskazane w przepisie art. 107 § 1 i § 3 kpa, czyli zawierać wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie prawne decyzji winno wyjaśniać podstawę prawną tej decyzji wraz z przytoczeniem zastosowanych przepisów prawa. Winno ono również zawierać objaśnienie wykładni zastosowanych przepisów prawnych, znaczenia poszczególnych słów oraz pojęć użytych w tych przepisach. Interpretacja przepisów prawa winna być dokonana w sposób czytelny dla sądu administracyjnego i przede wszystkim dla samej strony postępowania jako bezpośredniego adresata danej decyzji (m. in. S. Babiarz i in., Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2007, s. 690-691; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 436-438). Uzasadnienie decyzji powinno być rzetelne, czyli odnosić się rzeczywiście i wyczerpująco do wszystkich istotnych argumentów faktycznych i prawnych podnoszonych przez stronę w toku prowadzonego postępowania i we wniesionym odwołaniu. W orzecznictwie podkreśla się, że obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę w ramach motywowania podjętej decyzji jest wyczerpujące ustosunkowanie do się wszystkich zarzutów i żądań podniesionych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik danej sprawy (zob. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 180/05, cbois.nsa.gov.pl). W kwestii uregulowań dotyczących przyznawania płatności bezpośrednich podkreślić należy, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.) rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja danego roku pomocowego powierzchni gruntów wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, przy czym powierzchnia działek rolnych nie może być mniejsza niż 1 ha, a wszystkie grunty są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy i rolnik przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności. W myśl art. 2 pkt. 10 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 "obszar zatwierdzony" definiowany jest jako "obszar spełniający wszystkie warunki określone w zasadach przyznawania pomocy". Spełnianie tych warunków przez danego producenta rolnego w zakresie działek rolnych wskazanych we wniosku o płatności podlega kontroli, którą pracownicy organu mogą przeprowadzić w danym gospodarstwie rolnym zgłoszonym do pomocy unijnej w zakresie dopłat. Jak prawidłowo wskazał organ II instancji dla przyznania płatności decydujący jest stan faktyczny działek z dnia kontroli na miejscu, albowiem wymóg utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej dotyczy okresu całego roku. Moment dokonywania kontroli jest zatem bezwzględnie wiążący dla organu dla oceny czy dane gospodarstwo kwalifikuje się do otrzymania wnioskowanej płatności na dany rok kalendarzowy. W przedmiotowym postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego odstąpiono generalnie od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 kpa. Art. 3 tej ustawy wskazuje bowiem na konieczność większej aktywizacji samej strony w gromadzeniu materiału dowodowego istotnego dla załatwienia danej sprawy. Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy organ obowiązany jest do podejmowania czynności prowadzących do merytorycznego rozpoznania wniosku oraz do rozpatrzenia w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego oraz do udzielania stronom na ich żądanie niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. W myśl zaś z art. 3 ust. 3 ustawy strony są zobowiązane przedstawiać dowody i dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na tej osobie, która z tego faktu wywodzi określone skutki prawne. Producent rolny przystępuje do programu pomocowego dobrowolnie, dlatego to na nim ciąży obowiązek podania wszystkich prawidłowych okoliczności faktycznych i dowodów umożliwiających przyznanie mu płatności zgodnie z prawem krajowym i unijnym. Wnioskodawca ma obowiązek informowania organu o zmianach wykorzystywania gruntów rolnych, o wszystkich okolicznościach mających wpływ na nienależnie lub nadmiernie pobrane płatności, o zmianach dotyczących wielkości posiadanych upraw. Niezależnie od tych uregulowań procesowych zaznaczyć jednak trzeba, że organ ma obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całego zebranego materiału dowodowego oraz, o czym była już wcześniej mowa, precyzyjnego uzasadnienia decyzji w zakresie tego, jakie okoliczności faktyczne organ uznał za udowodnione i dlaczego oraz jakim dowodom nie dał wiary (i dlaczego). Sąd po przeanalizowaniu akt przedmiotowej sprawy stwierdził, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie uzasadnił w wystarczający sposób swojego stanowiska dotyczącego dokonanych ustaleń faktycznych i przyjętej podstawy prawnej, w szczególności w odniesieniu do naruszenia norm i wymogów oraz podstaw faktycznych i prawnych przypisania skarżącemu wykrytych niezgodności, a co za tym idzie procentowej wielkości zmniejszenia płatności. We wniosku o płatności w ramach wsparcia bezpośredniego Sławomir Peregrym zgłosił do płatności JPO 104,57 ha, a w trakcie kontroli administracyjnej stwierdzono powierzchnię kwalifikowaną 97,95 ha. Nieprawidłowości między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną dotyczyły działek rolnych A, B, C, E, F, G, H, M, N, T, S. Według organu II instancji na działce rolnej A zadeklarowano we wniosku powierzchnię 10,70 ha a stwierdzono w trakcie kontroli 9,23 ha. Na działce rolnej B zadeklarowano pow. 0,34 ha a stwierdzono 0,24 ha. Na działce rolnej C zadeklarowano 33,36 ha a stwierdzono 32,76 ha. Na działce rolnej D zadeklarowano 0,52 ha i tyle samo stwierdzono w trakcie przeprowadzonej kontroli. Na działce rolnej E zadeklarowano 7,98 ha a stwierdzono w wyniku kontroli 7,83 ha. Na działce rolnej F zadeklarowano 2,68 ha a stwierdzono 7,83 ha. Na działce rolnej G zadeklarowano 2,68 ha, a stwierdzono 7,83 ha. Na działce rolnej H zadeklarowano 0,28 ha a stwierdzono w trakcie kontroli 0,17 ha. Na działce rolnej K zadeklarowano 0,48 ha i tyle stwierdzono w wyniku kontroli. Na działce rolnej M zadeklarowano 3,71 ha a stwierdzono 3,57 ha. Na działce rolnej N zadeklarowano we wniosku powierzchnię 10,21 ha a stwierdzono 9,44 ha. Na działce rolnej O wskazano i stwierdzono powierzchnię 0,63 ha. Na działce rolnej R zadeklarowano 2,57 ha a stwierdzono 2,62 ha. Na działce rolnej S zadeklarowano powierzchnię 0,13 ha a stwierdzono 0,07 ha. Z kolei na działce rolnej T zadeklarowano 13,48 ha a stwierdzono w wyniku czynności kontrolnych 11,07 ha. W tym miejscu zauważyć trzeba, że organ II instancji, wbrew zapisom znajdującym się w raportach z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni i wzajemnej zgodności oraz inaczej niż Kierownik BP ARiMR, którego decyzję z dnia [...] 2015 r. utrzymał w mocy, wskazał błędnie powierzchnie stwierdzone działki rolnej F i działki rolnej G, a także powierzchnię zadeklarowaną działki rolnej G. Odnośnie działki F powinno być zadeklarowane 2,68 ha, a stwierdzono 2,43 ha, a odnośnie działki G zadeklarowano 0,55 ha a stwierdzono 0,42 ha. Na podstawie danych uzyskanych z przeprowadzonej kontroli gospodarstwa rolnego na miejscu początkowa kwota JPO została ostatecznie pomniejszona ze względu na: – stwierdzone różnice pomiędzy powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną – różnica przekraczała 3 %, ale nie przekraczała 20 % (6,7586 %), wobec czego pomniejszono początkową kwotę JPO o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę między powierzchnią zadeklarowaną przez stronę we wniosku a stwierdzoną w wyniku kontroli na miejscu – art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, – zastosowanie współczynnika korygującego w wysokości 1,302 % (na podstawie art. 11 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, art. 79 ust. 1 rozporządzenia komisji WE nr 1122/2009 i § 13 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 marca 2014 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego) – nieprzestrzeganie norm oraz wymogów – w trakcie kontroli na miejscu w zakresie wzajemnej zgodności stwierdzono naruszenie normy N.04.1 –na działce rolnej O położonej na działce ewidencyjnej o nr 35/8 strona nie prowadziła wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w terminie. Na podstawie protokołu kontrolnego organy określiły wagę wykrytych niezgodności: zasięg (1 %), dotkliwość (3 %), trwałość (3 %) oraz powtarzalność (9 %) procentową wielkość zmniejszenia płatności w wysokości 9,00 %. Początkowa kwota płatności niezwiązanej do skrobi została pomniejszona z powodu złożenia wniosku po wyznaczonym terminie. Wniosek powinien być złożony w okresie od 15 marca do 15 maja danego roku, natomiast beneficjent złożył go w dniu 23 maja 2014 r. Wobec tego pomniejszono należną płatność o 1 % za każdy dzień roboczy opóźnienia, czyli w sumie o 6 %. Początkowa kwota zwrotu dyscypliny finansowej została również pomniejszona ze względu na nieprzestrzeganie norm oraz wymogów. Organ I instancji powtórzył w uzasadnieniu decyzji, że w trakcie przeprowadzania kontroli na miejscu stwierdzono naruszenie normy N.04.1 – rolnik nie przeprowadził łąkach lub pastwiskach wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w terminie lub nie były wypasane zwierzęta. Na podstawie protokołu kontrolnego wagę wykrytych niezgodności określono na poziomie: zasięg 1 %, dotkliwość 3 %, trwałość 3 %, powtarzalność 9 %. Na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 kwietnia 2010 r. w sprawie liczy punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności oraz procentowej wielkości zmniejszenia płatności bezpośredniej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub wsparcia specjalnego i art. 71 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 określono procentową wielkość zmniejszenia płatności wynoszącą 9,00 %. W opinii Sądu w sposób niewystarczający wyjaśniono kwestię nieprzestrzegania norm i wymogów. Obowiązkiem organu było natomiast dokładne wskazanie, czy i dlaczego miała miejsce powtarzalność oraz w jaki sposób, na jakiej konkretnie podstawie prawnej obliczono zmniejszenie płatności w wysokości 9 %. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w uzasadnieniu swojej decyzji podkreślił, że w sprawie skarżącego istotne jest, że kontrola na miejscu stwierdziła nieprawidłowości i niezgodności, które udokumentowano w raportach z czynności kontrolnych i dokumentacji fotograficznej. "Stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności miały wpływ na wysokość przyznanej płatności na rok 2014". Organ powołał się na art. 23 i art. 24 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 wskazując, że w przypadku zaniedbania wielkość procentowa zmniejszenia nie przekracza 5 %, a w przypadku powtarzających się niezgodności 15 %. Według organu cała powierzchnia działki rolnej (0,63 ha) nie była wykoszona. W wyniku czynności kontrolnych w 2014 r. w zakresie wzajemnej zgodności w gospodarstwie rolnym S stwierdzono niezgodność nieprzestrzegania normy N.04 – rolnik nie prowadził wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w terminie. Na podstawie protokołu kontrolnego oceniono wagę wykrytych niezgodności. Z uwagi na to, że w wyniku czynności kontrolnych w gospodarstwie rolnym strony na rok 2013 stwierdzono nieprzestrzeganie normy N.04, to mamy do czynienia z powtarzającą się niezgodnością. Ze względu na powyższe, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 kwietnia 2010 r. w sprawie liczby punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności oraz procentowej wielkości zmniejszenia płatności bezpośredniej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub wsparcia specjalnego i art. 71 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 określono procentową wielkość zmniejszenia kwoty płatności wynoszącą 9 %. Organ II instancji uznał za niezasadny zarzut strony o braku podstaw do zastosowania sankcji za powtarzalność, gdyż wyjaśnił, że decyzja w przedmiocie płatności bezpośrednich została doręczona skutecznie stronie w dniu 27 października 2014 r. i stała się ostateczna z powodu jej niezaskarżenia. W sprawie dotyczącej 2014 r. doszło wobec tego do powtarzających się niezgodności w ramach nieprzestrzegania normy N.04. Zdaniem organu ustalenia w raporcie kontroli z 2013 r. należy traktować jako pierwszy przypadek ujawnienia niezgodności, a ustalenia z protokołu kontroli z 2014 r. należy traktować jako drugi przypadek ujawnienia niezgodności w kontekście finansowania schematu pomocowego. Te ustalenia organu nie znajdują jednak potwierdzenia w aktach administracyjnych sprawy, gdyż nie ma w nich ani powoływanej decyzji o pomniejszonych płatnościach na rok 2013, ani protokołu z kontroli na miejscu gospodarstwa rolnego skarżącego przeprowadzonej w 2013 r. Z powodu braku tych istotnych dokumentów i środków dowodowych Sąd nie miał więc możliwości dokonania pełnej oceny prawidłowości działania organu II instancji w tym zakresie. Podkreślić zaś trzeba, że sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, na które składa się w szczególności materiał dowodowy zebrany i przesłany przez organ administracji. Sąd podejmując swoje orzeczenie opiera się zatem głównie na materiale dowodowym zebranym w postępowaniu administracyjnym. Co do zasady Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ma kompetencji do ustalania stanu faktycznego, ale bada czy organ ustalając stan faktyczny sprawy nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieść istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy powołał się na art. 23 i art. 24 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, ogólnie na przepisy Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 kwietnia 2010 r. w sprawie liczby punktów, jaka przypisuje się stwierdzonej niezgodności oraz procentowej wielkości zmniejszenia płatności bezpośredniej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub wsparcia specjalnego oraz na art. 71 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Art. 71 powyższego rozporządzenia ma natomiast sześć odrębnych ustępów. Zgodnie z art. 71 ust. 1 rozporządzenia nie naruszając przepisów art. 77, w przypadku gdy stwierdzona niezgodność wynika z zaniedbania ze strony rolnika, stosuje się obniżkę. Obniżka ta z zasady stanowi 3 % całkowitej kwoty, o której mowa w art. 70 ust. 8. Na podstawie oceny przedstawionej przez właściwy organ kontroli w części sprawozdania z kontroli zawierającej ocenę zgodnie z art. 54 ust. 1 lit. c), agencja płatnicza może jednak, podjąć decyzję o obniżeniu tego współczynnika do 1 % lub o zwiększeniu go do 5 % całkowitej kwoty lub, w przypadkach o których mowa w art. 54 ust. 1 lit. c) akapit drugi, odstąpić od nałożenia jakichkolwiek obniżek. W myśl art. 71 ust. 2 rozporządzenia jeżeli państwo członkowskie korzysta z możliwości niestosowania obniżki płatności lub wykluczenia, o których mowa w art. 23 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, a dany rolnik nie podjął działań naprawczych w określonym terminie, stosuje się obniżkę płatności lub wykluczenie. Termin ustala właściwy organ i przypada on przed końcem roku następującego po roku, w którym stwierdzono niezgodność. Stosownie do ust. 3 cytowanego artykułu jeżeli państwo członkowskie korzysta z możliwości uznania niezgodności za drobną zgodnie z art. 24 ust. 2 akapit drugi i trzeci rozporządzenia (WE) nr 73/2009, a dany rolnik nie podjął działań naprawczych w określonym terminie, stosuje się obniżkę. Termin ustala właściwy organ i przypada on przed końcem roku następującego po roku, w którym stwierdzono niezgodność. Przedmiotowa niezgodność nie jest traktowana jako drobna i stosuje się obniżkę w wysokości co najmniej 1 % zgodnie z ust. 1. Ponadto niezgodności uznanej za drobną i odnośnie do której rolnik podjął działania naprawcze w terminie określonym w niniejszym ustępie akapit pierwszy nie traktuje się jako niezgodności do celów ust. 5. W przypadku stwierdzenia więcej niż jednej niezgodności odnośnie do różnych obszarów wzajemnej zgodności procedurę ustalania obniżki określoną w ust. 1 stosuje się indywidualnie do każdego przypadku niezgodności. Uzyskane odsetki obniżki są sumowane. Maksymalna wysokość obniżki nie przekracza jednak 5 % całkowitej kwoty, o której mowa w art. 70 ust. 8 (art. 71 ust. 4 rozporządzenia). Bez uszczerbku dla przypadków celowej niezgodności zgodnie z art. 72, w przypadku stwierdzenia powtarzającej się niezgodności, odsetek ustalony zgodnie z ust. 1 niniejszego artykułu w odniesieniu do powtarzającej się niezgodności zostaje pomnożony przez trzy względem pierwszego przypadku niezgodności. W tym celu, w przypadku gdy ten odsetek został ustalony zgodnie z art. 70 ust. 6, agencja płatnicza określa odsetek, który zostałby zastosowany względem powtarzającej się niezgodności w odniesieniu do przedmiotowego wymogu lub normy. W przypadku kolejnych powtórzeń, mnożnik trzy jest każdorazowo stosowany do wysokości obniżki ustalonej dla wcześniejszych powtarzających się niezgodności. Maksymalna wysokość obniżki nie przekracza jednak 15 % całkowitej kwoty, o której mowa w art. 70 ust. 8. Po osiągnięciu maksymalnej wysokości 15 %, agencja płatnicza informuje danego rolnika, że w przypadku stwierdzenia tej samej niezgodności po raz kolejny, uzna się ją za następstwo celowego działania w rozumieniu art. 72. W przypadku kolejnego stwierdzenia niezgodności, zastosowany procent obniżki ustala się przez pomnożenie wyniku poprzedniego mnożenia przez trzy, w stosownych przypadkach, przed zastosowaniem limitu 15 % przewidzianego w akapicie drugim ostatnie zdanie (art. 71 ust. 5 rozporządzenia). Zgodnie natomiast z art. 71 ust. 6 powyższego rozporządzenia w przypadku stwierdzenia zarówno powtarzającej się niezgodności oraz innej niezgodności lub innej powtarzającej się niezgodności, sumuje się wynikające z nich procenty obniżek. Nie naruszając przepisów ust. 5 akapit trzeci, maksymalna obniżka nie przekracza jednak 15 % całkowitej kwoty, o której mowa w art. 70 ust. 8. Z kolei powoływane przez organ ogólnie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 kwietnia 2010 r. w sprawie liczby punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności oraz procentowej wielkości zmniejszenia płatności bezpośredniej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub wsparcia specjalnego ma sześć odrębnych paragrafów i załączniki. Zdaniem Sądu niewystarczające było zatem powołanie się w uzasadnieniu decyzji jedynie ogólnie na art. 71 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 (bez wskazania jego konkretnego ustępu) czy też na rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 kwietnia 2010 r., bez wskazania, jaki konkretnie przepis stanowił podstawę prawną wydanej decyzji. Nie wyjaśniono przez to precyzyjnie i jednoznacznie, dlaczego nie była to "drobna niezgodność", o której mowa w przepisach oraz dlaczego ostatecznie przyjęto zmniejszenie w wysokości 9 % i jak obliczono kwotę pomniejszenia płatności JPO w wysokości [...] zł. Organ II instancji powołał się też ogólnie na dane mające wynikać z protokołu kontroli na miejscu w zakresie wzajemnej zgodności przeprowadzonej w dniach od 1 do 8 sierpnia 2014 r. W protokole tym znajduje się zaś jedynie zapis przy działce rolnej O – N.04.1 – trwałość 3 i dotkliwość 3 (k. 4/24). Nie ma oceny zasięgu niezgodności oraz ewentualnych uwag co do powtarzalności. Ze strony 39 raportu z czynności kontrolnych (k. 4/39) wynika z kolei, że ocena powtarzalności danej niezgodności w gospodarstwie nie była przedmiotem kontroli na miejscu i będzie podlegać ocenie administracyjnej na podstawie wyników kontroli z lat poprzednich. W tym stanie rzeczy ocena administracyjna powinna znaleźć pełne odzwierciedlenie powtarzalności w aktach sprawy. Na marginesie zauważyć należy, że organ I instancji błędnie określił w uzasadnieniu swojej decyzji działkę rolną O jako działkę W, co zostało jednak skorygowane w uzasadnieniu organu odwoławczego. We wniesionym odwołaniu strona podkreślała, że sporna działka rolna położona na działce ewidencyjnej nr [...] była koszona w lipcu, ale nie w całości. Jedynym powodem niewykoszenia tej działki w całości była, zdaniem skarżącego, awaria kosiarki w dniu 27 lipca 2014 r., co ma wynikać bezpośrednio z rejestru działań rolnośrodowiskowych. Strona twierdzi, że działka była niedokoszona tylko przy ścianie lasu i wśród zadrzewień, a organ stoi na stanowisku, że cała powierzchnia nie została skoszona i powołuje się na dokumentację fotograficzną. W tej sytuacji, w opinii Sądu, niezbędne było odniesienie się do poszczególnych fotografii działki O, tj. zdjęć o numerach 36, 37, 38, 39, 40, zinterpretowanie ich i wyjaśnienie, czy przedstawiają one całą powierzchnię przedmiotowej działki rolnej. Prawidłowe wyliczenie procentowej wielkości zmniejszenia płatności z uwagi na nieprzestrzeganie norm i wymogów, udokumentowane materiałem zebranym w aktach sprawy, na podstawie których Sąd ocenia legalność decyzji i wydaje swoje rozstrzygnięcie w sprawie ma również bardzo duże znaczenie w kwestii zwrotu dyscypliny finansowej. W tym zakresie organ I instancji także powoływał się na protokół kontroli na miejscu w 2014 r. (powtarzalność 9 %), ale kwestii tej również szerzej nie wyjaśniono w uzasadnieniach decyzji, a przede wszystkim organu II instancji. Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę winien natomiast wskazać, dlaczego należna kwota płatności została pomniejszona o [...] zł i dlaczego skoro początkowa kwota zwrotu dyscypliny finansowej wynosiła (wg organu I instancji) [...] zł to przyznano skarżącego z tego tytułu jedynie [...] zł. Wskazać ponadto należy, że zdaniem organu I instancji kwota JPO winna być pomniejszona również ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego w wysokości 1,302 %. Organ powołał się na art. 11 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, art. 79 ust. 1 rozporządzenia komisji WE nr 1122/2009 i § 13 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 marca 2014 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2014 r., poz. 302 ze zm.), nie prezentując jednak w uzasadnieniu swojej decyzji szerszych wyjaśnień dotyczących konieczności zastosowania powyższych przepisów. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR zupełnie tej kwestii nie rozważał. W ocenie Sądu wątpliwości nie budzą natomiast ustalenia faktyczne i rozważania prawne organów w zakresie tego, że początkowa kwota płatności niezwiązanej do skrobi winna zostać pomniejszona we względu na złożenie wniosku o tę płatność po terminie. Wniosek został złożony dopiero w dniu 23 maja 2014 r., a powinien być do dnia 15 maja 2014 r. W tym stanie rzeczy prawidłowo zmniejszono należną płatność o 1 % za każdy dzień roboczy opóźnienia, czyli w sumie o 6 %. Wyjaśnienia organów obu instancji były w tej kwestii wystarczające i prawidłowe. We wniosku złożonym dnia 15 maja 2014 r. wnioskodawca nie zaznaczył bowiem, że ubiega się również o płatność uzupełniającą w zakresie produkcji ziemniaka skrobiowego. Dnia 23 maja 2014 r. do organu wpłynęła zmiana wniosku, zgodnie z którą strona ubiegała się także o ten rodzaj płatności. Dodatkowo zauważyć trzeba, że zdaniem organu II instancji raport z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni został przesłany skarżącemu listem poleconym w dniu 7 października 2014 r., a raport z czynności kontrolnych w zakresie wzajemnej zgodności dostarczono stronie w dniu 12 grudnia 2014 r. W aktach sprawy jest dowód doręczenia stronie powyższego raportu w dniu 12 grudnia 2014 r., nie ma natomiast dowodu doręczenia raportu dotyczącego kwalifikowalności powierzchni. Z powodu braku dowodu doręczenia raportu w zakresie kwalifikowalności powierzchni nie można więc wykluczyć, że skarżący w ogóle nie otrzymał tego istotnego dokumentu, choć twierdzi, że doręczono mu raportu dotyczącego wzajemnej zgodności. Ostatecznie Sąd uznał, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego było zbyt lakoniczne i nie spełniało wymogów z art. 107 § 3 kpa, a akta administracyjne nie zawierały wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dokumentów. Akta administracyjne muszą być natomiast kompletne, aby umożliwić Sądowi rzetelną i rzeczywistą kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien uwzględnić poczynione powyżej rozważania i uwagi. Organ winien uzupełnić akta administracyjne (również o dowód doręczenia stronie raportu z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni) oraz dokonać precyzyjnego, jednoznacznego a zwłaszcza wyczerpującego uzasadnienia decyzji w kwestii dokonanych ustaleń faktycznych oraz przyjętej podstawy prawnej decyzji we wskazanym przez Sąd zakresie. Wydana decyzja musi być zgodna z wyrażoną w art. 11 kpa zasadą przekonywania zobowiązującą organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich decyzji. Strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie nie tylko przy ocenie prawidłowości decyzji przez organ wyższego stopnia, ale także daje stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji możliwość polemiki ze stanowiskiem organu i to zarówno, jeśli idzie o ustalenia faktyczne poczynione w sprawie, jak i dokonaną przez organ wykładnię przepisów prawa będących podstawą wydanego rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś decyzji w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Także spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 kpa wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O zwrocie stronie skarżącej kosztów postępowania postanowiono w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. – jak w pkt II orzeczenia.