III SA/Po 979/15

Dnia 2 marca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędziowie WSA Beata Sokołowska (spr.) WSA Małgorzata Górecka Protokolant: Ref. staż. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2016 roku przy udziale sprawy ze skargi S P na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2014 rok I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz strony skarżącej kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Kierownik BP Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] , na podstawie art. 20 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173), § 3 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania ONW", objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 40, poz. 329), art. 16 ust. 5, art. 19 ust. 2 i 3, art. 22 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE L 25 z 28.01.2011, str. 8), rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (D. U. UE L 316 z 02.12.2009 r., str. 65 ze zm.) oraz art. 104 kpa przyznał S płatność ONW na rok 2014 w wysokości [...] zł (po pomniejszeniu kwoty płatności o kwotę [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że do płatności ONW strona zgłosiła we wniosku 104,57 ha, a w trakcie kontroli na miejscu od 1 – 8 sierpnia 2014 r. stwierdzono powierzchnię kwalifikowaną 97,95 ha. Nieprawidłowości dotyczące różnicy między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną dotyczyły działek rolnych A, B, C, E, F, G, H, M, N, T, S. Zastosowano kody nieprawidłowości DR13+, DR 50, DR 37, DR 52, DR 53, DR 29, DR 22, DR 37, DR 13-, DR 51, DR4. Początkowa kwota ONW strefa nizinna II ([...] zł) została ostatecznie pomniejszona ze względu na: – stwierdzone różnice pomiędzy powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną (różnica wynosiła 6,758 %, a więc przekraczała 3 % ale nie przekraczała 20 %, wobec czego na podstawie art. 16 ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 należało pomniejszyć początkową kwotę ONW o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną – [...] zł) – nieprzestrzeganie norm oraz wymogów (stwierdzono w trakcie kontroli gospodarstwa na miejscu naruszenie normy N.04.1. Organ wskazał, że rolnik na działce rolnej W położonej na działce ewidencyjnej nr 35/8 nie prowadził wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w terminie. Wagę wykrytych niezgodności na podstawie protokołu kontroli określono na podstawie: zasięg 1 %, dotkliwość 3 % , trwałość 3 % a powtarzalność 9 %. Z tego względu stwierdzono procentową wielkość zmniejszenia płatności w wysokości 9 %. Na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 kwietnia 2010 r. w sprawie liczby punktów jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności oraz procentowej wielkości zmniejszenia płatności bezpośredniej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub wsparcia specjalnego (Dz. U. Nr 67, poz. 434 ze zm.) i art. 71 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 należna kwota płatności została pomniejszona o kwotę w wysokości [...]zł. W odwołaniu od powyższej decyzji S podniósł, że nie zgadza się z zaskarżoną decyzją, która jest dla niego krzywdząca. Za bezzasadne uważa pomniejszenie o 9 % jako powtarzalność. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał się między innymi na § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania ONW", objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 i wskazał, że płatność ONW przyznaje się rolnikowi w rozumieniu przepisów art. 2 lit. A rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r., który zobowiąże się do przestrzegania wymagań do działek rolnych położonych na obszarach ONW o łącznej powierzchni minimum 1,0 ha. Grunty rolne winny być przy tym utrzymywane zgodnie z wymogami i normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek. Według organu II instancji organ I instancji w prawidłowy sposób na podstawie protokołu kontroli wykrył różnice między powierzchnią działek zadeklarowaną a powierzchnią kwalifikowaną do płatności ONW. Wskazał jakie powierzchnie deklarował beneficjent, a jakie stwierdzono podczas kontroli na miejscu oraz jakie nieprawidłowości kontrolujący stwierdzili przy poszczególnych działkach rolnych. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR podkreślił, że dla przyznania płatności decydujący jest stan faktyczny działek z dnia dokonywanej kontroli, albowiem wymóg utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej dotyczy okresu całego roku kalendarzowego. Według organu raport z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni został przesłany wnioskodawcy listem poleconym w dniu 7 października 2014 r. W odrębnej kontroli dotyczącej wzajemnej zgodności stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania normy N.04 – nie koszono i nie usuwano co najmniej raz w roku okrywy roślinnej, co wskazano w odrębnym raporcie pokontrolnym, doręczonym stronie w dniu 12 grudnia 2014 r. Odwołujący uczestniczył w przedmiotowych kontrolach, nie wnosił do nich oraz do raportów pokontrolnych żadnych zastrzeżeń. Zdaniem organu strona sama potwierdziła brak wykonania wszystkich niezbędnych czynności agrotechnicznych na działce rolnej położonej na działce ewidencyjnej nr [...] (oznaczonej błędnie przez organ I instancji jako działka rolna W a nie jak powinno być jako działka rolna O o pow. 0,63 ha). Z dokumentacji fotograficznej ma wynikać, że na całej działce nie dokonano wykoszenia. Niezasadny był zarzut strony o braku podstaw do zastosowania sankcji za powtarzalność. Organ II instancji wskazał, że decyzja w przedmiocie płatności ONW na rok 2013 została doręczona skutecznie stronie w dniu 27 października 2014 r. i stała się ostateczna z powodu jej niezaskarżenia. W 2013 r. stwierdzono w gospodarstwie beneficjenta niezgodność – nieprzestrzeganie normy N.04. W trakcie kontroli w 2014 r. ponownie stwierdzono nieprzestrzeganie tej normy. Organ ocenił wagę wykrytych niezgodności. W sprawie dotyczącej płatności na 2014 r. doszło wobec tego do powtarzających się niezgodności w ramach nieprzestrzegania normy N.04. Na tej podstawie zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 kwietnia 2010 r. w sprawie liczby punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności oraz procentowej wielkości zmniejszenia płatności bezpośredniej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub wsparcia bezpośredniego (D. U. Nr 67, poz. 434 ze zm.) oraz art. 70 ust. 4 i art. 71 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 określono procentową wielkość zmniejszenia kwoty płatności wynoszącą 9 %. Ustalenia w raporcie kontroli z 2013 r. należy traktować jako pierwszy przypadek ujawnienia niezgodności, a ustalenia z protokołu kontroli z 2014 r. należy traktować wobec tego jako drugi przypadek ujawnienia niezgodności w kontekście finansowania schematu pomocowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu S wniósł o uchylenie decyzji II instancji zarzucając naruszenie: – art. 7, art. 77, art. 80 kpa. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że nie miał możliwości przejrzenia i skopiowania wszystkich materiałów z kontroli na miejscu, w szczególności materiałów fotograficznych. Skarżący nie brał osobiście udziału w kontroli na miejscu w okresie od 1 sierpnia do 8 sierpnia 2014 r. Jego udział ograniczył się jedynie do udostępnienia dokumentów w trakcie kontroli dnia 8 sierpnia 2014 r. Wniósł uwagi do raportów z czynności kontrolnych w terenie. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko i argumenty wyrażone w skarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 2 marca 2016 r. pełnomocnik skarżącego podniósł, że nie każde uchybienie dotyczące niewykonywania zabiegów agrotechnicznych winno być podstawą do odmowy przyznania płatności, a tylko takie, które jest wynikiem zaniechań rolnika, a skarżący wskazywał na przyczyny niekoszenia trawy. Ponadto organ nie wyjaśnił szczegółowo procentowego stopnia uchybienia w tym zakresie i decyzja jest zbyt lakoniczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji stwierdził, że badana decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Na wstępie wskazać należy, że postępowanie odwoławcze polega nie tylko na kontroli decyzji organu I instancji, lecz również na ponownym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu danej sprawy administracyjnej. Zakres rozstrzygnięcia sprawy decyzją odwoławczą jest zatem zakreślony zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji (m. in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 512-513). Rolą organu odwoławczego jest nie tylko przeprowadzenie ponownie postępowania w sprawie, ale i ustosunkowanie się do stanowiska strony tego postępowania (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Ol 7/14, lex nr 1443036). Organ II instancji rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Decyzja organu winna przy tym spełniać wymogi formalne wskazane w przepisie art. 107 § 1 i § 3 kpa, czyli zawierać wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie prawne decyzji winno wyjaśniać podstawę prawną tej decyzji wraz z przytoczeniem zastosowanych przepisów prawa. Winno ono również zawierać objaśnienie wykładni zastosowanych przepisów prawnych, znaczenia poszczególnych słów oraz pojęć użytych w tych przepisach. Interpretacja przepisów prawa winna być dokonana w sposób czytelny dla sądu administracyjnego i przede wszystkim dla samej strony postępowania jako bezpośredniego adresata danej decyzji (m. in. S. Babiarz i in., Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2007, s. 690-691; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 512-516). Uzasadnienie decyzji powinno być rzetelne, czyli odnosić się rzeczywiście i wyczerpująco do wszystkich istotnych argumentów faktycznych i prawnych podnoszonych przez stronę w toku prowadzonego postępowania i we wniesionym odwołaniu. W orzecznictwie podkreśla się, że obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę w ramach motywowania podjętej decyzji jest wyczerpujące ustosunkowanie do się wszystkich zarzutów i żądań podniesionych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik danej sprawy (zob. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 180/05, cbois.nsa.gov.pl). W kwestii uregulowań dotyczących przyznawania płatności ONW podkreślić należy, że zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r., nr 40, poz. 329 ze zm.) płatność ONW przysługuje rolnikowi, któremu nadano numer identyfikacyjny, który w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek, posiadał i użytkował rolniczo działki rolne o pow. łącznej minimum 1 ha oraz przestrzegał norm i wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności ONW. Osobą uprawnioną do płatności w danym roku jest wyłącznie jej faktyczny posiadacz i użytkownik rolniczy (osoba planująca i wykonująca zabiegi agrotechniczne). Posiadanie gruntu oznacza bowiem faktyczne władztwo połączone z użytkowaniem gruntu, dokonywaniem na nim określonych zabiegów agrotechnicznych itd. Zgodnie z art. 2 pkt. 10 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 "obszar zatwierdzony" definiowany jest jako "obszar spełniający wszystkie warunki określone w zasadach przyznawania pomocy". Spełnianie tych warunków przez danego producenta rolnego w zakresie działek rolnych wskazanych we wniosku o płatność podlega kontroli, którą pracownicy organu mogą przeprowadzić w danym gospodarstwie rolnym zgłoszonym do pomocy unijnej w zakresie dopłat. Jak prawidłowo wskazał organ II instancji dla przyznania płatności decydujący jest stan faktyczny działek z dnia kontroli na miejscu, albowiem wymóg utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej dotyczy okresu całego roku kalendarzowego. Moment dokonywania kontroli jest zatem bezwzględnie wiążący dla organu dla oceny czy dane gospodarstwo kwalifikuje się do otrzymania wnioskowanej płatności na dany rok kalendarzowy. W przedmiotowym postępowaniu na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich odstąpiono generalnie od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 kpa. Zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy ciężar udowodnienia danego faktu spoczywa na tej osobie, która z tego faktu wywodzi określone skutki prawne. Organ ma obowiązek merytorycznego rozpoznania wniosku i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Producent rolny przystępuje do programu pomocowego dobrowolnie, dlatego to na nim ciąży obowiązek podania wszystkich prawidłowych okoliczności faktycznych i dowodów umożliwiających przyznanie mu płatności zgodnie z prawem krajowym i unijnym. Wnioskodawca ma obowiązek informowania organu o zmianach wykorzystywania gruntów rolnych, o wszystkich okolicznościach mających wpływ na nienależnie lub nadmiernie pobrane płatności, o zmianach dotyczących wielkości posiadanych upraw. Niezależnie od tych uregulowań procesowych podkreślić jednak trzeba, o czym była już wcześniej mowa, że organ jest zobowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego zebranego materiału dowodowego oraz do precyzyjnego i wyczerpującego uzasadnienia decyzji w zakresie tego, jakie okoliczności faktyczne uznał za udowodnione i dlaczego oraz jakim dowodom przedstawionym przez stronę nie dał wiary (i dlaczego). Sąd po przeanalizowaniu akt rozpoznawanej sprawy stwierdził, że organ II instancji w zaskarżonej decyzji nie uzasadnił w wystarczający sposób swojego stanowiska dotyczącego dokonanych ustaleń faktycznych i przyjętej podstawy prawnej w szczególności w odniesieniu do naruszenia norm i wymogów oraz podstaw faktycznych i prawnych wykrytych niezgodności, a w konsekwencji procentowej wielkości zmniejszenia płatności ONW. We wniosku o płatność ONW strona zgłosiła do tej płatności 104,57 ha, a w trakcie kontroli na miejscu stwierdzono powierzchnię kwalifikowaną 97,95 ha. Nieprawidłowości między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną dotyczyły działek rolnych A, B, C, E, F, G, H, M, N, T, S. Według organu II instancji na działce rolnej A zadeklarowano we wniosku powierzchnię 10,70 ha a stwierdzono w trakcie kontroli na miejscu 9,23 ha. Na działce rolnej B wskazano we wniosku pow. 0,34 ha a stwierdzono 0,24 ha. Na działce rolnej C zadeklarowano 33,36 ha a stwierdzono 32,76 ha. Na działce rolnej D zadeklarowano 0,52 ha i tyle samo stwierdzono w trakcie przeprowadzonej kontroli. Na działce rolnej E zadeklarowano we wniosku 7,98 ha a stwierdzono 7,83 ha. Na działce rolnej F zadeklarowano 2,68 ha a stwierdzono 7,83 ha. Na działce rolnej G zadeklarowano 2,68 ha, a stwierdzono 7,83 ha. Na działce rolnej H zadeklarowano we wniosku 0,28 ha a stwierdzono w trakcie kontroli 0,17 ha. Na działce rolnej K zadeklarowano 0,48 ha i tyle stwierdzono w wyniku kontroli. Na działce rolnej M zadeklarowano we wniosku 3,71 ha a stwierdzono 3,57 ha. Na działce rolnej N wskazano we wniosku powierzchnię 10,21 ha a stwierdzono 9,44 ha. Na działce rolnej O zadeklarowano i stwierdzono powierzchnię 0,63 ha. Na działce rolnej R zgłoszono 2,57 ha w stwierdzono 2,62 ha. Na działce rolnej S podano we wniosku obszar 0,13 ha a stwierdzono 0,07 ha. Z kolei na działce rolnej T zadeklarowano 13,48 ha a stwierdzono 11,07 ha. Zauważyć trzeba, że organ odwoławczy wbrew zapisom znajdującym się w raportach z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni i wzajemnej zgodności oraz inaczej niż Kierownik BP ARiMR, którego decyzję z dnia [...] r. utrzymał w mocy, wskazał błędnie powierzchnie stwierdzone działki rolnej F i działki rolnej G, a także powierzchnię zadeklarowaną działki rolnej G. Odnośnie działki F powinno być zadeklarowane 2,68 ha, a stwierdzono 2,43 ha, a odnośnie działki G zadeklarowano 0,55 ha a stwierdzono 0,42 ha. Na podstawie danych uzyskanych z przeprowadzonej kontroli gospodarstwa rolnego na miejscu początkowa kwota ONW została ostatecznie pomniejszona ze względu na: – stwierdzone różnice pomiędzy powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną – różnica przekraczała 3 %, ale nie przekraczała 20 % (6,7586 %), wobec czego należało pomniejszyć początkową kwotę ONW o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę między powierzchnią zadeklarowaną przez skarżącego we wniosku a stwierdzoną w wyniku kontroli na miejscu. Organ I instancji prawidłowo powołał się w tym miejscu na art. 16 ust. 3 i ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, – nieprzestrzeganie norm oraz wymogów - w trakcie kontroli na miejscu w zakresie wzajemnej zgodności stwierdzono naruszenie normy N.04.1 – rolnik na działce rolnej O położonej na działce ewidencyjnej nr [...] nie prowadził wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w terminie. Na podstawie protokołu kontrolnego organy określiły wagę wykrytych niezgodności: zasięg 1 %, dotkliwość 3 %, trwałość 3 % i powtarzalność 9 %. Na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 kwietnia 2010 r. w sprawie liczby punktów jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności oraz procentowej wielkości zmniejszenia płatności bezpośredniej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub wsparcia specjalnego (Dz.U. nr 67, poz. 434 ze zm.) w zw. z par. 19 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 i art. 71 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 określono procentową wielkość zmniejszenia kwoty płatności wynoszącą 9%. W opinii Sądu w sposób niewystarczający wyjaśniono kwestię nieprzestrzegania norm i wymogów. Obowiązkiem organu było bowiem precyzyjne wskazanie, czy i dlaczego miała miejsce powtarzalność oraz w jaki sposób, na jakiej konkretnie podstawie prawnej obliczono zmniejszenie płatności ONW w wysokości 9 %. Organ II instancji podał, że płatność ONW została też pomniejszona ze względu na nieprzestrzeganie norm oraz wymogów (stwierdzono w trakcie kontroli na miejscu naruszenie normy N.04. – rolnik nie prowadził wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w terminie lub nie były wypasane zwierzęta). Organ wskazał również, że sam Sławomir Peregrym w treści odwołania potwierdza brak wykonania niezbędnych zabiegów w określonym terminie. Odwołanie od decyzji Kierownika BP z [...]2015 r. w sprawie płatności ONW nie zawiera jednak powyższej treści. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w uzasadnieniu swej decyzji podkreślił, że w sprawie istotne jest, że kontrola na miejscu stwierdziła nieprawidłowości i niezgodności, które udokumentowano w raportach z czynności kontrolnych i dokumentacji fotograficznej. "Stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności miały wpływ na wysokość przyznanej płatności na rok 2014". Organ powołał się na art. 23 i art. 24 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 wskazując, że w przypadku zaniedbania wielkość procentowa zmniejszenia nie przekracza 5 %, a w przypadku powtarzających się niezgodności 15 %. Według organu cała powierzchnia działki rolnej (0,63 ha) nie była wykoszona. W wyniku czynności kontrolnych w 2014 r. w zakresie wzajemnej zgodności w gospodarstwie rolnym S stwierdzono niezgodność nieprzestrzegania normy N.04 – rolnik nie prowadził wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w terminie. Na podstawie protokołu kontrolnego oceniono wagę wykrytych niezgodności. Z uwagi na to, że w wyniku czynności kontrolnych w gospodarstwie rolnym strony na rok 2013 stwierdzono nieprzestrzeganie normy N.04, to mamy do czynienia z powtarzającą się niezgodnością. Ze względu na powyższe, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 kwietnia 2010 r. w sprawie liczby punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności oraz procentowej wielkości zmniejszenia płatności bezpośredniej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub wsparcia specjalnego art. 71 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 określono procentową wielkość zmniejszenia kwoty płatności wynoszącą 9 %. Organ II instancji uznał za niezasadny zarzut skarżącego o braku podstaw do zastosowania sankcji za powtarzalność, gdyż wyjaśnił, że decyzja w przedmiocie płatności ONW została doręczona skutecznie stronie w dniu 27 października 2014 r. i stała się ostateczna z powodu jej niezaskarżenia. W 2013 r. stwierdzono w gospodarstwie strony niezgodność – nieprzestrzeganie normy N.04. W trakcie kontroli w 2014 r. ponownie stwierdzono nieprzestrzeganie tej normy. W sprawie dotyczącej 2014 r. doszło wobec tego do powtarzających się niezgodności w ramach nieprzestrzegania normy N.04. Na tej podstawie organ określił procentową wielkość zmniejszenia kwoty płatności wynoszącą 9 % (ustalony odsetek zostaje pomnożony przez trzy względem pierwszego przypadku niezgodności. Zdaniem organu ustalenia w raporcie kontroli z 2013 r. należy traktować jako pierwszy przypadek ujawnienia niezgodności, a ustalenia z protokołu kontroli z 2014 r. należy traktować wobec tego jako drugi przypadek ujawnienia niezgodności w kontekście finansowania schematu pomocowego. Te ustalenia organu nie znajdują jednak potwierdzenia w aktach administracyjnych sprawy, gdyż nie ma w nich ani powoływanej decyzji o pomniejszonej płatności ONW na 2013 r., ani protokołu z kontroli gospodarstwa strony dokonanej w 2013 r. Z powodu braku tych istotnych dokumentów i środków dowodowych Sąd nie miał więc możliwości dokonania pełnej oceny prawidłowości działania organu II instancji w tym zakresie. Zaskarżona decyzja w tej części wymyka się spod kontroli Sądu. Podkreślić bowiem trzeba, że sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, na które składa się w szczególności materiał dowodowy zebrany i przesłany przez organ administracji. Sąd podejmując swoje orzeczenie opiera się głównie na materiale dowodowym zebranym w postępowaniu administracyjnym. Co do zasady Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ma kompetencji do ustalania stanu faktycznego, ale bada czy organ ustalając stan faktyczny sprawy nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieść istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy wyjaśniając podstawę prawną określenia procentowej wielkości zmniejszenia kwoty płatności wynoszącą 9 % powołał się ogólnie na przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 kwietnia 2010 r. w sprawie liczby punktów, jaka przypisuje się stwierdzonej niezgodności oraz procentowej wielkości zmniejszenia płatności bezpośredniej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub wsparcia specjalnego (Dz. U. Nr 67, poz. 434 ze zm.) oraz na art. 71 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Art. 71 powyższego rozporządzenia ma natomiast sześć odrębnych ustępów. Zgodnie z art. 71 ust. 1 rozporządzenia nie naruszając przepisów art. 77, w przypadku gdy stwierdzona niezgodność wynika z zaniedbania ze strony rolnika, stosuje się obniżkę. Obniżka ta z zasady stanowi 3 % całkowitej kwoty, o której mowa w art. 70 ust. 8. Na podstawie oceny przedstawionej przez właściwy organ kontroli w części sprawozdania z kontroli zawierającej ocenę zgodnie z art. 54 ust.1 lit. c), agencja płatnicza może jednak, podjąć decyzję o obniżeniu tego współczynnika do 1 % lub o zwiększeniu go do 5 % całkowitej kwoty lub, w przypadkach o których mowa w art. 54 ust. 1 lit. c) akapit drugi, odstąpić od nałożenia jakichkolwiek obniżek. W myśl art. 71 ust. 2 rozporządzenia jeżeli państwo członkowskie korzysta z możliwości niestosowania obniżki płatności lub wykluczenia, o których mowa w art. 23 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, a dany rolnik nie podjął działań naprawczych w określonym terminie, stosuje się obniżkę płatności lub wykluczenie. Termin ustala właściwy organ i przypada on przed końcem roku następującego po roku, w którym stwierdzono niezgodność. Stosownie do ust. 3 cytowanego artykułu jeżeli państwo członkowskie korzysta z możliwości uznania niezgodności za drobną zgodnie z art. 24 ust. 2 akapit drugi i trzeci rozporządzenia (WE) nr 73/2009, a dany rolnik nie podjął działań naprawczych w określonym terminie, stosuje się obniżkę. Termin ustala właściwy organ i przypada on przed końcem roku następującego po roku, w którym stwierdzono niezgodność. Przedmiotowa niezgodność nie jest traktowana jako drobna i stosuje się obniżkę w wysokości co najmniej 1 % zgodnie z ust. 1. Ponadto niezgodności uznanej za drobną i odnośnie do której rolnik podjął działania naprawcze w terminie określonym w niniejszym ustępie akapit pierwszy nie traktuje się jako niezgodności do celów ust. 5. W przypadku stwierdzenia więcej niż jednej niezgodności odnośnie do różnych obszarów wzajemnej zgodności procedurę ustalania obniżki określoną w ust. 1 stosuje się indywidualnie do każdego przypadku niezgodności. Uzyskane odsetki obniżki są sumowane. Maksymalna wysokość obniżki nie przekracza jednak 5 % całkowitej kwoty, o której mowa w art. 70 ust. 8 (art. 71 ust. 4 rozporządzenia). Bez uszczerbku dla przypadków celowej niezgodności zgodnie z art. 72, w przypadku stwierdzenia powtarzającej się niezgodności, odsetek ustalony zgodnie z ust. 1 niniejszego artykułu w odniesieniu do powtarzającej się niezgodności zostaje pomnożony przez trzy względem pierwszego przypadku niezgodności. W tym celu, w przypadku, gdy ten odsetek został ustalony zgodnie z art. 70 ust. 6, agencja płatnicza określa odsetek, który zostałby zastosowany względem powtarzającej się niezgodności w odniesieniu do przedmiotowego wymogu lub normy. W przypadku kolejnych powtórzeń, mnożnik trzy jest każdorazowo stosowany do wysokości obniżki ustalonej dla wcześniejszych powtarzających się niezgodności. Maksymalna wysokość obniżki nie przekracza jednak 15 % całkowitej kwoty, o której mowa w art. 70 ust. 8. Po osiągnięciu maksymalnej wysokości 15 %, agencja płatnicza informuje danego rolnika, że w przypadku stwierdzenia tej samej niezgodności po raz kolejny, uzna się ją za następstwo celowego działania w rozumieniu art. 72. W przypadku kolejnego stwierdzenia niezgodności, zastosowany procent obniżki ustala się przez pomnożenie wyniku poprzedniego mnożenia przez trzy, w stosownych przypadkach, przed zastosowaniem limitu 15 % przewidzianego w akapicie drugim ostatnie zdanie (art. 71 ust. 5 rozporządzenia). Zgodnie natomiast z art. 71 ust. 6 powyższego rozporządzenia w przypadku stwierdzenia zarówno powtarzającej się niezgodności oraz innej niezgodności lub innej powtarzającej się niezgodności, sumuje się wynikające z nich procenty obniżek. Nie naruszając przepisów ust. 5 akapit trzeci, maksymalna obniżka nie przekracza jednak 15 % całkowitej kwoty, o której mowa w art. 70 ust. 8. Sąd zauważa, że Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w treści swego uzasadnienia przywołuje art. 71 ust. 1 i ust. 5 rozporządzenia nr 1122/2009 ale wobec braku w aktach administracyjnych decyzji z 2013 r. (protokołu kontroli na miejscu dotyczącego 2013 r.) nie można w sposób nie budzący wątpliwości zweryfikować, czy ostatecznie prawidłowo przyjęto zmniejszenie płatności w wysokości 9 %. Powoływane przez organ ogólnie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 kwietnia 2010 r. w sprawie liczby punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności oraz procentowej wielkości zmniejszenia płatności bezpośredniej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub wsparcia specjalnego ma sześć odrębnych paragrafów i załączniki. Zdaniem Sądu niewystarczające było więc jedynie ogólnie powołanie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 kwietnia 2010 r., bez wskazania, jaki konkretnie paragraf stanowił podstawę prawną wydanej decyzji. Mając na względzie powyższe, w ocenie Sądu, nie wyjaśniono przez to jednoznacznie, dlaczego nie była to "drobna niezgodność" oraz dlaczego ostatecznie przyjęto zmniejszenie w wysokości 9 % (jak obliczono kwotę pomniejszenia). Organy obu instancji powołały się też ogólnie na dane mające wynikać z protokołu kontroli na miejscu w zakresie wzajemnej zgodności – przeprowadzonej w dniach od 1 do 8 sierpnia 2014 r. W protokole tym znajduje się zaś jedynie zapis przy działce rolnej O – N.04.1– trwałość 3 i dotkliwość 3. Nie ma oceny zasięgu niezgodności oraz ewentualnych uwag co do powtarzalności. Ze strony 39 raportu z czynności kontrolnych wynika z kolei, że ocena powtarzalności danej niezgodności w gospodarstwie nie była przedmiotem kontroli na miejscu i będzie podlegać ocenie administracyjnej na podstawie wyników kontroli z lat poprzednich. W tym stanie rzeczy ocena administracyjna powtarzalności powinna znaleźć pełne odzwierciedlenie w aktach sprawy i uzasadnieniach decyzji. Na marginesie zaznaczyć trzeba, że organ I instancji określił w uzasadnieniu swojej decyzji działkę rolną O jako działkę W, co zostało jednak skorygowane w uzasadnieniu organu II instancji. Organ odwoławczy uważa, że cała powierzchnia działki rolnej O (0,63 ha) nie została skoszona i powołuje się w tej kwestii na dokumentację fotograficzną. Wobec odmiennego twierdzenia strony niezbędne było jednak szersze odniesienie się do poszczególnych fotografii działki O (zdjęcia nr 36, 37, 38, 39, 40) i wyjaśnienie, czy rzeczywiście przedstawiają one całą powierzchnię spornej działki, czy tylko pas wzdłuż lasu. Ponadto wskazać trzeba, że według Dyrektora OR ARiMR, raport z kontroli na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni został przesłany skarżącemu listem poleconym w dniu 7 października 2014 r., a raport z czynności kontrolnych w zakresie wzajemnej zgodności doręczono stronie dnia 12 grudnia 2014 r. W aktach administracyjnych jest dowód doręczenia raportu w zakresie wzajemnej zgodności. Nie ma zaś dowodu doręczenia raportu z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Nie ma więc pewności, że ten raport skarżący otrzymał. Ostatecznie zatem Sąd uznał, że uzasadnienie decyzji organu II instancji było zbyt lakoniczne i nie spełniało wymogów ustawowych a akta administracyjne nie zawierały wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dokumentów. Akta administracyjne muszą być natomiast kompletne, aby umożliwić Sądowi rzetelną i rzeczywistą kontrolę zgodności z prawem skarżonej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien uwzględnić poczynione powyżej uwagi i rozważania. Organ winien uzupełnić akta administracyjne we wskazanym przez Sąd zakresie oraz dokonać precyzyjnego, jednoznacznego i przede wszystkim wyczerpującego uzasadnienia decyzji w kwestii dokonanych ustaleń faktycznych oraz przyjętej podstawy prawnej decyzji dotyczącej powtarzającej się niezgodności i przyjętego procentowego zmniejszenia płatności ONW z tej przyczyny. Wydana decyzja musi być zgodna z wyrażoną w art. 11 kpa zasadą przekonywania zobowiązującą organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich decyzji. Strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie nie tylko przy ocenie prawidłowości decyzji przez organ wyższego stopnia, ale także daje stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji możliwość polemiki ze stanowiskiem organu i to zarówno, jeśli idzie o ustalenia faktyczne poczynione w sprawie, jak i dokonaną przez organ wykładnię przepisów prawa będących podstawą wydanego rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś decyzji w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. – jak w punkcie II orzeczenia.