III SAB/Po 12/13

Dnia 27 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Sokołowska ( spr.) Sędziowie WSA Barbara Koś WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Skrocka - Nerka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2014 roku przy udziale sprawy ze skargi M O i R O – wspólników spółki cywilnej "Firma x" w P na bezczynność Starosty W w przedmiocie zwrotu wydatków i wynagrodzenia za dozór pojazdów I. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, II. wymierza Staroście W grzywnę w wysokości ... złotych, III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania orzeczenia, IV. zasądza od Starosty W na rzecz skarżących kwotę ... złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący M i R O, prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "F" w P, świadczyli usługi polegające na usuwaniu pojazdów i prowadzeniu parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych na podstawie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Pismem z dnia 17 maja 2012 r. skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zwrócili się do Starosty W w sprawie wynagrodzenia za koszty dojazdów, za holowanie i dozór pojazdów usuniętych z ruchu drogowego (łącznie [...] zł). Do pisma załączono wykaz pojazdów wraz z wyliczeniem, za które należy się stronom wynagrodzenie. W odpowiedzi Starosta W – w piśmie z dnia 28 maja 2012 r. wskazał, że brak jest podstawy prawnej do uiszczenia żądanych kwot. Wnioskiem z dnia 28 maja 2012 r. M O i R O, działający przez pełnomocnika, zwrócili się do Naczelnika Urzędu Skarbowego w W o przyznanie wynagrodzenia w wysokości [...] zł tytułem kosztów koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzeniem za dozór w rozumieniu art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podnosząc, że ww. czynności realizowane były w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa. Postanowieniem z dnia 27 września 2012 r. sygn. akt I OW 116/12 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Starostę W jako organ właściwy do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy (wpływ postanowienia do organu – 13 listopada 2012 r.). Pismem z dnia 3 grudnia 2012 r. pełnomocnik wnioskodawców wezwał ponownie Starostę W do podjęcia decyzji w sprawie zwrotu wydatków i zapłaty wynagrodzenia na rzecz M i R O za usunięcie pojazdów zgodnie z wnioskiem z dnia 17 maja 2012 r. Starosta W w piśmie z dnia 6 grudnia 2012 r. uzależnił ustalenie i wypłatę wynagrodzenia i zwrot wydatków od uprzedniego uiszczenia należności od osób zobowiązanych, czyli właścicieli holowanych i dozorowanych pojazdów. Poinformował też o wszczęciu postępowań w sprawie wydania decyzji administracyjnych ustalających koszty usunięcia, przechowania i oszacowania pojazdów usuniętych. Ponadto wskazano, że po uiszczeniu kosztów przez osoby zobowiązane lub po ich przymusowym wyegzekwowaniu przedmiotowe należności zostaną niezwłocznie przekazane wnioskodawcom. Pismem z dnia 24 września 2013 r. skarżący wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P, w trybie art. 37 kpa, zażalenie na bezczynność Starosty W. Pismem z dnia 1 października 2013 r. M i R O, reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli do WSA w Poznaniu skargę na bezczynność Starosty W. W uzasadnieniu skargi wskazano, że pismo Starosty z dnia 6 grudnia 2012 r. nie było formalnie postanowieniem, nie powołano w nim podstawy prawnej, brakuje pouczenia o trybie zaskarżenia do sądu administracyjnego. Starosta nie jest ponadto uprawniony do kwestionowania zasadności wynagrodzenia i zwrotu wydatków należących się skarżącym z mocy prawa. Organ pozostawał w bezczynności, naruszając art. 35, art. 8 i art. 12 kpa. Skarżący wnieśli o zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu w terminie 14 dni, o stwierdzenie bezczynności organu dokonanej z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie Staroście W grzywny w wysokości 10.000 zł. W odpowiedzi na skargę Starosta W w piśmie z dnia 31 października 2013 r. stwierdził, że poinformowano strony o wydaniu decyzji ustalających koszty usunięcia, przechowywania i oszacowania spornych pojazdów, a obecnie toczą się odpowiednie postępowania egzekucyjne na podstawie tych decyzji. Po uzyskaniu należności zostaną one niezwłocznie przekazane stronom. Organ wskazał też, że pismem z dnia 6 grudnia 2012 r. organ zwrócił się do Wojewody W o przekazanie odpowiednich kosztów na rzecz skarżących, gdyż mają one obciążać Skarb Państwa. Wojewoda W poinformował natomiast organ, że powyższy wniosek może być rozpatrzony z przyczyn formalnych dopiero w 2013 r., gdyż wpłynął po 15 listopada 2012 r. W kolejnym piśmie do Wojewody W z dnia 9 sierpnia 2013 r. organ zwrócił się ponownie o uiszczenie żądanych kwot, ale nie uzyskał w tym zakresie stosownej odpowiedzi. Organ podkreślił, że zapłacono stronom z budżetu powiatu należności powstałe po uprawomocnieniu się postanowień o orzeczeniu przepadku pojazdów na rzecz Powiatu W wydanych w trybie art. 130 a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Postanowieniem z dnia [...] 2013 r., w P uznało zażalenie skarżących za uzasadnione i wyznaczyło organowi 14 dniowy termin do załatwienia przedmiotowej sprawy. Pismem z dnia 17 stycznia 2014 r. Starosta W wniósł o umorzenie postępowania sądowego z uwagi na to, że zawiadomieniem z dnia 2 stycznia 2014 r. poinformowano skarżących o wszczęciu postępowania w sprawie, wzywając ich o wykazanie poniesionych wydatków koniecznych. Po otrzymaniu stosownej dokumentacji organ postanowieniem z dnia [...] 2014 r.: – odmówił przyznania M i O koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i wynagrodzenia za dozór pojazdów umieszczonych na parkingu strzeżonym przez nich prowadzonym w okresie od dnia umieszczenia pojazdu na parkingu do dnia 10 czerwca 2009 r. i od 5 września 2010 r. do dnia zakończenia przedmiotowego postępowania, bowiem koszty te ponoszą właściciele pojazdów lub osoby dysponujące pojazdem na podstawie innego tytułu – przyznał skarżącym zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór pojazdów umieszczonych na parkingu strzeżonym przez nich prowadzonym powstałych w okresie od 11 czerwca 2009 r. do 4 września 2010 r. w wysokości 8.288,00 zł. W odpowiedzi na pismo Starosty W i wezwanie Sądu skarżący oświadczyli (pismo z dnia 7 lutego 2014 r.), że nie cofają skargi na bezczynność organu, albowiem postępowanie sądowe nie stało się bezprzedmiotowe. Wydanie aktu administracyjnego przez organ oznacza jedynie konieczność umorzenia postępowania w tym zakresie. Sąd jest niezależnie od tego zobligowany do orzeczenia, czy organ pozostawał w bezczynności i czy była to bezczynność z rażącym naruszeniem prawa (o co wnoszono w skardze i co skarżący podtrzymują). Na rozprawie pełnomocnik skarżących podtrzymał wniosek, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie Staroście Powiatowemu w W grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył co następuje: W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący podnosili zarzut bezczynności Starosty W w rozpoznaniu wniosku o wydanie decyzji w sprawie zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdów usuniętych z ruchu. Na wstępie wskazać należy, że w przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia, czy rzeczywiście organ pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie lub czy z innych powodów organowi administracji nie można zarzucić bezczynności, polegającej na naruszaniu terminów załatwienia sprawy wyznaczonych przepisami. Zgodnie z art. 149 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012r. , poz. 270, ze zm.), dalej ppsa Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 2). W tym miejscu trzeba podkreślić, że instytucja bezczynności wiąże się nierozerwalnie z zasadą szybkości postępowania, wyrażoną w art. 12 § 1 Kpa oraz z prawem strony postępowania do rozpatrzenia jej sprawy we właściwym terminie. W myśl zasady szybkości postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 Kpa). Ustawowe terminy załatwienia sprawy administracyjnej określa zaś art. 35 Kpa. Zgodnie z jego treścią, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do wskazanych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Z kolei przepis art. 36 § 1 Kpa stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 Kpa). Istotne znaczenie, z punktu widzenia biegu ww. terminów załatwienia sprawy administracyjnej i w konsekwencji zaistnienia ewentualnych przesłanek bezczynności ma moment wszczęcia postępowania administracyjnego. Z tą bowiem datę rozpoczynają bieg terminy załatwienie sprawy administracyjnej. Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przypadków, w których wniosek o wszczęcie postępowania z urzędu złożyła organizacja społeczna (art. 31 § 2 Kpa), oraz przypadków postępowań nadzwyczajnych (art. 149 § 1, art. 157 § 2 Kpa), nie określa wyraźnie formy wszczęcia postępowania administracyjnego. Artykuł 61 Kpa normujący kwestię wszczęcia postępowania administracyjnego stanowi bowiem jedynie, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (§ 1), że organ może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony (§2), że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracyjnemu (§ 3) i że o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie (§ 4). Z przytoczonych regulacji wynika, że Kpa nie wymienia osobnego aktu wszczęcia postępowania administracyjnego. Niemniej jednak utrwaliło się, że wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek strony następuje z mocy prawa, z dniem doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 Kpa). W przypadku zaś postępowania administracyjnego wszczynanego z urzędu, za datę jego wszczęcia przyjmuje się dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, jeżeli o tej czynności powiadomiono stronę (patrz Rober Kędziora "Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2005, str. 173-174; Andrzej Wróbel Komentarz Lex do art. 61 i 61a Kpa). W tych też momentach rozpoczynają bieg ustawowe terminy załatwienia sprawy administracyjnej. To natomiast ma determinujące znaczenie dla weryfikacji przesłanek bezczynności. Ponadto należy zauważyć, że przepis art. 61a Kpa stanowi, iż gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (§ 1), na które służy zażalenie (§ 2). Przytoczony przepis przewiduje nie tylko formę odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, której to formy jak wykazano wcześniej ustawodawca wyraźnie nie sprecyzował dla instytucji wszczęcia postępowania, lecz także określa sytuacje, w których złożone przez stronę żądanie wszczęcia postępowania nie spowoduje jego wszczęcia z dniem doręczenia żądania organowi. I tak przepis ten wyznacza dwie przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy do organu administracji publicznej wpłynie takie żądanie. Pierwsza z tych przesłanek ma miejsce wtedy, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania. Druga z przesłanek natomiast dotyczy sytuacji, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. W orzecznictwie wskazuje się, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 Kpa, należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie, gdy sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ w drodze decyzji administracyjnej – ma charakter cywilnoprawny, jak też gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym tj. do wydania decyzji (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II SA/GL 1161/12, pub. lex nr 1307335; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 893/11, pub. lex nr 1094438; wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 487/12, pub. lex nr 1305801). Niemożność wszczęcia postępowania administracyjnego ze względu na wskazane oczywiste przeszkody o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym powoduje, że organ powinien wydać postanowienie o odmowie jego wszczęcia. Uwzględniając poczynione powyżej uwagi stwierdzić należy, że w sytuacji złożenia przez podmiot podania mającego na celu zainicjowanie postępowania w określonej sprawie administracyjnej, organ administracyjny powinien zawiadomić ten podmiot o wszczęciu postępowania na jego żądanie, co ma miejsce tylko w sytuacji spełnienia przez żądanie koniecznych warunków umożliwiających wszczęcie danego postępowania, które w takim wypadku wszczynane jest z mocy prawa z dniem doręczenie żądania organowi (art. 61 § 3 i § 4 Kpa) i z tym też dniem otwiera się bieg terminów załatwienia sprawy administracyjnej w przewidzianej prawem formie, albo też w przypadku stwierdzenia ww. oczywistych przeszkód do wszczęcia postępowania wydać postawnie o jego odmowie. Analiza akt przedmiotowej sprawy prowadzi natomiast do wniosku, że Starosta W pomimo złożenia do organu konkretnego wniosku ani nie zawiadomił skarżących o wszczęciu postępowania w sprawie czy to z urzędu czy na żądanie strony, ani też nie wydał postanowienia o odmowie jego wszczęcia, a jedynie pismem ogólnym z dnia 6 grudnia 2012 r. poinformował skarżących, że uzależnia ustalenie i wypłatę wynagrodzenia i zwrot wydatków od uprzedniego uiszczenia należności od osób zobowiązanych, czyli właścicieli holowanych i dozorowanych pojazdów oraz powiadomił również o wszczęciu postępowań w sprawie wydania decyzji administracyjnych ustalających koszty usunięcia, przechowania i oszacowania pojazdów usuniętych. Organ korespondował też z Wojewodą W w spornej kwestii (pisma z dnia 6 grudnia 2012 r. i 9 sierpnia 2013 r.). Wobec powyższego stwierdzić należy, że organ od dnia wpłynięcia wniosku z dnia 17 maja 2012 r. nie podejmował przez bardzo długi czas nakazanych przez kodeks postępowania administracyjnego czynności we właściwej dla nich formie, tj. ani nie zawiadomił strony postępowania o jego wszczęciu i następnie nie rozpatrzył sprawy merytorycznie w formie decyzji czy postanowienia, ani też nie wydał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 61a Kpa. Dopiero w reakcji na zażalenie skarżących w trybie art. 37 kpa oraz postanowienie SKO w P z [...] 2013 r. uznające zażalenie za zasadne (k. 54 -56 akt sądowych) organ zawiadomieniem z dnia 2 stycznia 2014 r. poinformował skarżących o wszczęciu na ich wniosek postępowania w sprawie (k. 68), wzywając M i R O odrębnym pismem z dnia 3 stycznia 2014 r. o wykazanie poniesionych wydatków koniecznych (k. 69). Po otrzymaniu stosownej dokumentacji organ postanowieniem z dnia [...] 2014 r.: – odmówił przyznania skarżącym koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i wynagrodzenia za dozór pojazdów umieszczonych na parkingu strzeżonym przez nich prowadzonym w okresie od dnia umieszczenia pojazdu na parkingu do dnia 10 czerwca 2009 r. i od 5 września 2010 r. do dnia zakończenia przedmiotowego postępowania, bowiem koszty te ponoszą właściciele pojazdów lub osoby dysponujące pojazdem na podstawie innego tytułu, – przyznał skarżącym zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i wynagrodzenia za dozór pojazdów umieszczonych na parkingu strzeżonym przez nich prowadzonym powstałych w okresie od 11 czerwca 2009 r. do 4 września 2010 r. w wysokości [...] zł (k. 70-77 akt sądowych). W tej sytuacji, jeżeli do dnia orzekania przez sąd organ administracji, którego dotyczyła skarga na bezczynność, wydał akt lub podjął czynność, których domagała się strona, to – pomimo pozostawania w zwłoce - przestał on tkwić w bezczynności. Biorąc jednak pod uwagę pełną treść art. 149 ppsa, wydanie w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi, przez organ administracyjny decyzji lub postanowienia nie zwalniało sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt. 8 ppsa w zakresie orzeczenia w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie ppsa). O uwzględnieniu skargi na bezczynność można mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zdanie drugie ppsa, sąd uwzględniając skargę jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 ppsa jest również stwierdzenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z opisanych powyżej względów, w I pkt wyroku Sąd działając na podstawie art. 149 §1 ppsa stwierdził, że bezczynność, której dopuścił się Starosta W miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rozstrzygnięciu tym przesądził długi okres pozostawania przez Starostę W w bezczynności (od otrzymania 13 listopada 2012 r. odpisu postanowienia NSA z dnia 27 września 2012 r. wyznaczającego ten organ jako właściwy do załatwienia przedmiotowej sprawy), co w znaczący sposób stanowiło przekroczenie terminu załatwienia sprawy administracyjnej o którym stanowi art. 35 § 3 kpa. W pkt II wyroku Sąd, działając w oparciu o art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa, wymierzył Staroście W grzywnę w wysokości 500 zł. Orzeczona grzywna stanowi przede wszystkim sankcję za popełnione przez ten organ rażące naruszenie prawa, a jednocześnie ma charakter prewencyjny, ma zapobiegać takim naruszeniom w przyszłości. Ustalając wysokość grzywny na tym poziomie Sąd miał również na względzie, że na dzień wydania wyroku istniało już postanowienie organu administracyjnego z dnia 17 stycznia 2014 r. załatwiające sprawę. Z uwagi na to, że do dnia orzekania przez Sąd Starosta W wydał postanowienie w sprawie zwrotu wydatków postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu stało się bezprzedmiotowe i dlatego podlegało umorzeniu w powyższym zakresie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa, o czym orzeczono w punkcie III wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie IV wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490), uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi oraz koszty związane z zastępstwem procesowym strony skarżącej (wynagrodzenie pełnomocnika i opłata skarbowa od pełnomocnictwa).