III SAB/Po 12/18

Dnia 4 grudnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik (spr.) WSA Marek Sachajko Protokolant: St. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2018 roku przy udziale sprawy ze skargi Sp. X w P. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie zmiany pozwolenia na prowadzenie przetwarzania odpadów oddala skargę Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. Sp. X z siedzibą w [...], zwana dalej Skarżącą, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Starosty [...], zwanego dalej Organem, w postępowaniu z wniosku Skarżącej z dnia [...] maja 2018 r., uzupełnionego pismem z dnia [...] maja 2018 r. o zmianę decyzji z dnia [...] lutego 2014 r., zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne. Jak wynika z odpowiedzi na skargę oraz z akt sprawy, stan faktyczny przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] Starosta [...] zezwolił Skarżącej na prowadzenie przetwarzania odpadów w zakresie odzysku odpadów innych niż niebezpieczne na warunkach określonych szczegółowo w decyzji, w zakresie rodzaju i masy odpadów, miejsca przetwarzania odpadów, miejsca i dopuszczonej metody przetwarzania odpadów oraz procesu technologicznego, metod odzysku, rocznej mocy przerobowej instalacji, dodatkowych warunków przetwarzania odpadów, miejsca i sposobu magazynowania odpadów oraz rodzaju magazynowanych odpadów, czasu obowiązywania zezwolenia. Ponadto Starosta uchylił własne decyzje z dni [...] sierpnia 2012 r. i [...] stycznia 2013 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. organ cofnął powyższe zezwolenie w całości i w sprawie, na skutek wniesionego odwołania, toczy się postępowanie przed organem II instancji. Pismem z dnia [...] maja 2018 r. Skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o zmianę powyższej decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. wskazując kod odpadu, jego rodzaj i przewidywaną ilość, a nadto o przeprowadzenie dowodów i wykorzystanie dokumentacji zgromadzonej w sprawie o wydanie zezwolenia. Następnie kolejnym pismem z dnia [...] maja 2018 r. Skarżąca uzupełniła powyższy wniosek wskazując kolejne [...] kody odpadów. Organ pismem z dnia [...] maja 2018 r., nawiązując do pisma Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, zwanego dalej WWIOŚ, z dnia [...] kwietnia 2016 r. dotyczącego informowania o fakcie złożenia przez Skarżącą do Organu każdego wniosku o wydanie lub zmianę zezwolenia na gospodarowanie odpadami poinformował o złożonym wniosku. Pismem z dnia [...] maja 2018 r. WWIOŚ zgłosił swój udział w postępowaniu administracyjnym oraz wniósł o umorzenie postępowania administracyjnego w całości jako bezprzedmiotowego ze względu na cofnięcie Skarżącej zezwolenia, ewentualnie o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez SKO w [...] odwołania Skarżącej od decyzji cofającej zezwolenie. Organ pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. skierował sprawę do WWIOŚ celem przeprowadzenia kontroli, o której mowa w art. 41a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r., poz. 992, ze zm.) Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. Organ odmówił zawieszenia postępowania, stwierdzając, że WWIOŚ nie spełnił warunku z art. 98 § 1 K.p.a. W dniu [...] lipca 2018 r. Skarżąca wniosła ponaglenie, stawiając zarzut niezałatwienia sprawy w terminie wynikającym z K.p.a. i niepodjęcia czynności mających na celu załatwienie sprawy. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że Organ nie dopuścił się bezczynności. Jednocześnie wskazało, że poddaje pod rozwagę zasadność zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez SKO w [...] sprawy w przedmiocie cofnięcia Skarżącej zezwolenia na przetwarzanie odpadów (po wyroku WSA w Poznaniu z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 110/18). W dniu [...] lipca 2018 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wystąpił o ponowne rozważenie przez Organ zawieszenia postępowania, bowiem pomiędzy postępowaniem dotyczącym cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności a postępowaniem dotyczącym zmiany warunków zachodzi merytoryczny konflikt, co oznacza, że postępowania te nie mogą toczyć się równolegle. W przypadku utrzymania przez SKO w [...] decyzji cofającej Skarżącej przyznane uprawnienie do prowadzenia działalności – będzie to skutkować oczywistą bezprzedmiotowością zmiany zezwolenia. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. Organ zawiesił postępowanie, wskazując, że w toku postępowania wyłoniło się zagadnienie wstępne w postaci rozstrzygnięcia sprawy o cofnięcie zezwolenia. W dniu [...] sierpnia 2018 r. Skarżąca wniosła zażalenie na ww. postanowienie, które SKO w [...] postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. utrzymało w mocy. Ponadto pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. skarżąca Sp. X, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność Organu. Zarzuciła organowi naruszenie art. 35 § 1-3, art. 36 § 1 K.p.a. oraz art. 41a ust. 6 ustawy o odpadach. Wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 § 1-3 K.p.a. i stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, ewentualnie o stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania, przy stwierdzeniu że powyższe miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. i zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości wskazując wbrew twierdzeniom Skarżącej, że podjął szereg działań, które miały na celu wyjaśnienie okoliczności sprawy a tym samym twierdzenie, że nie podjął żadnych czynności jest bezzasadne. Organ stoi również na stanowisku, że zmiana zezwolenia polegająca na zmianie ilości odpadów przewidzianych do przetworzenia w sytuacji, gdy odzysk ma polegać na tworzeniu mieszanek, jest zmianą istotną wymagającą kontroli przez właściwy organ ochrony środowiska, tym bardziej, że każda z poprzednich kontroli kończyła się stwierdzeniem naruszeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, zwanej dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a.). W przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania niezbędne jest obecnie złożenie ponaglenia do organu wyższego stopnia, o czym stanowi art. 37 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm., zwanej dalej K.p.a.) Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dla uznania wyczerpania wymienionego wyżej toku przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowny środek (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 września 2016 r., sygn. II SAB/Kr 109/16). Zgodnie z treścią art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przepis art. 36 K.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Art. 53 § 2b P.p.s.a. stwierdza, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Przepis ten został wprowadzony ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935). Na mocy tej ustawy dokonano m.in. zmiany w zakresie regulacji art. 37 K.p.a., wprowadzając w § 1 tego przepisu środek zaskarżenia bezczynności i przewlekłości w postaci ponaglenia – w miejsce przewidzianego wcześniej zażalenia. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej, regulacja zawarta w dyspozycji art. 53 § 2b P.p.s.a., dotycząca obowiązku wyczerpania środka zaskarżenia w postaci ponaglenia przed wniesieniem skargi, wprowadzona została w związku ze zmienionym brzmieniem art. 37 K.p.a. Ponaglenie wywiera więc skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia na gruncie K.p.a. W niniejszej sprawie złożone zostało ponaglenie w piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. Jak podkreśla się w orzecznictwie, przewlekłość postępowania, określona w art. 37 § 1 K.p.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu" (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Gl 48/17). Pojęcie "bezczynności" oznacza niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności, natomiast pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć jako sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 września 2018 r., sygn. akt II SAB/Gl 19/18). Ponadto skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą odrębną od skargi na bezczynność i w rezultacie każda z tych skarg wszczyna odrębną sprawę, które mogą być połączone do wspólnego rozpoznania. Każda z tych skarg, dotyczy jednak innego rodzaju naruszenia prawa, chociaż naruszenia te związane są z okresem i sposobem prowadzenia postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt I FSK 1593/16). W niniejszej sprawie skarga, złożona przez zawodowego pełnomocnika Skarżącej, została złożona na bezczynność Organu. Wniosek Skarżącej o zmianę decyzji został złożony w dniu [...] maja 2018 r., a pismem z dnia [...] maja 2018 r. (wpływ do organu: [...] maja 2018 r.) zmieniony (uzupełniony) o kolejne [...] kody odpadów. W dniu [...] czerwca 2018 r. do sprawy przystąpił na prawach strony WWIOŚ, który wniósł o umorzenie albo zawieszenie postępowania. Organ analizował dokumentację i wyjaśniał kwestię tytułu prawnego Skarżącej do nieruchomości, na której prowadzone jest przetwarzanie odpadów. Następnie [...] czerwca 2018 r. skierował sprawę do WWIOŚ celem przeprowadzenia kontroli, a [...] czerwca 2018 r. odmówił zawieszenia postępowania. Ponadto pismem z dnia [...] czerwca 2018 r., przed upływem miesięcznego terminu, zawiadomił strony o niemożliwości załatwienia sprawy w terminie, wskazując, że konieczne jest uzyskanie opinii WWIOŚ w zakresie spełnienia wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska, zgodnie z art. 41a ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 992, ze zm.). Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. Skarżąca wniosła ponaglenie, natomiast postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że Organ nie dopuścił się bezczynności. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r., utrzymanym następnie postanowieniem SKO w [...] z dnia [...] września 2018 r., Organ zawiesił postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na prowadzenie odpadów. Marginalnie Sąd wskazuje, że w ramach rozpoznawania skargi na przewlekłość prowadzonego przez organ postępowania (czy bezczynności, jak w niniejszej sprawie) Sąd nie był kompetentny do oceny legalności postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że ustawa procesowa wyraźnie rozróżnia skargi na działanie organu (art. 3 § 2 pkt 1-7) od skarg na opieszałość organu przy ich załatwianiu (art. 3 § 2 pkt 8 i 9). Te dwie grupy spraw mają inny przedmiot kontroli. W pierwszym przypadku są to więc akty, czynności, interpretacje przepisów prawa, a w drugim bezczynność bądź przewlekłe prowadzenie postępowania. W konsekwencji zakresy sądowej kontroli w tego typu grupach spraw nie są w stosunku do siebie konkurencyjne i nie zachodzą na siebie. Różny zaś przedmiot kontroli determinuje także sposób rozstrzygnięcia sądowego. (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 671/18). Zważyć jednak należy funkcję jaką pełni zawieszenie postępowania w postaci ustania biegu terminów kodeksowych. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 35 i 36 K.p.a. wskazać należy, że Skarżąca została zawiadomiona o niezałatwieniu sprawy w terminie w związku z koniecznością przeprowadzenia kontroli przez WIOŚ. W przypadku kontroli oraz następującego w jej wyniku wydania postanowienia, o których mowa w art. 41a u.o., wobec braku uregulowania terminu do przeprowadzenia kontroli przez WIOŚ, zastosowanie znajdzie art. 106 K.p.a. regulujący kwestię współdziałania organów. Zgodnie z art. 106 § 3 K.p.a., organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, a zatem w niniejszej sprawie WIOŚ, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin. W przypadku niezajęcia stanowiska w terminie określonym w art. 106 § 3 K.p.a., zgodnie z art. 106 § 6 K.p.a., stosuje się odpowiednio przepisy art. 36-38 K.p.a. Z akt w żaden sposób nie wynika jednak, by Skarżąca wniosła ponaglenie do organu współdziałającego. Tym samym Sąd nie stwierdził bezczynności Organu. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.