II SAB/Gl 48/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi B. P.-W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta C. w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko 1. stwierdza, że Burmistrz Miasta C. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, 3. oddala skargę w pozostałej części, 4. zasądza na rzecz skarżącej od Burmistrza Miasta C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz Miasta C. prowadził postępowanie z wniosku B. P. z dnia [...] r. (doręczonego Burmistrzowi osobiście w dniu [...]r.) o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Burmistrza Miasta C. z dnia [...]r., [...], stwierdzającą brak potrzeby oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie ciągu komunikacyjnego drogi powiatowej [...] na odcinku o łącznej długości ok. 900 metrów. Podanie o wznowienie postępowania zostało oparte na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 – dalej k.p.a.). W dniu [...] r. B. P. skierowała do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku- Białej (dalej SKO) na podstawie art. 37 par. 1 k.p.a. zażalenie na niezałatwienie przez Burmistrza Miasta C. sprawy w terminie. SKO w Bielsku-Białej w dniu 21 lipca 2017 r. potraktowało zażalenie jako ponaglenie i wydało postanowienie w którym uznało, że Burmistrz Miasta C. dopuścił się w sprawie bezczynności, wyznaczyło też miesięczny termin od daty otrzymania postanowienia do przeprowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie i wydania orzeczenia oraz zarządziło wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności. Skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania złożyła B. P., wnosząc o: 1) uwzględnienie skargi; 2) zobowiązanie Burmistrza Miasta C. do wydania decyzji w sprawie, w której wznowi postępowanie w określonym przez Sąd terminie; 3) stwierdzenie przez Sąd, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie sprawy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) przyznanie od Burmistrza Miasta C. na rzecz skarżącej stosownej, według Sądu, sumy pieniężnej; 5) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu podano m. in., że Burmistrz w okresie od dnia 8 marca 2017 r. do dnia 29 sierpnia 2017 r. nie podjął żadnych czynności w sprawie załatwienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia [...] r. Nie zastosował się też do postanowienia SKO z dnia [...] r., które nakazywało mu przeprowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie i wydanie orzeczenia w wyznaczonym przez SKO terminie jednego miesiąca od daty otrzymania postanowienia SKO. Tymczasem Burmistrz w wyznaczonym terminie jednego miesiąca wydał zaledwie postanowienie o wznowieniu postępowania. Sprawa nie wymagała prowadzenia przez Burmistrza postępowania wyjaśniającego, a stosowne dokumenty miał dostępne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał na czynności wykonane w toku postępowania. Podał m. in., że wstrzymał się z orzeczeniem w sprawie wznowienia postępowania, z uwagi na równoległe toczące się przed innym organem postępowanie o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, wywołujące skutki dla tegoż postępowania wznowieniowego. Decyzją z dnia [...] r. (znak [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia [...] r. W dniu [...] r. Burmistrz Miasta C., zgodnie z wnioskiem strony, postanowił o wznowieniu postępowania administracyjnego. W dniu [...] r. organ wydał postanowienie, w którym odmówił wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] r. W dniu [...] r. Burmistrz Miasta C. wydał decyzję, w której odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania niezbędne jest obecnie złożenie ponaglenia do organu wyższego stopnia, o czym stanowi art. 37 § 3 k.p.a. Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dla uznania wyczerpania ww. toku przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowny środek. Przy ocenie dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego ponaglenia (poprzednio zażalenia – por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 września 2016 r., sygn. II SAB/Kr 109/16). Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przepis art. 36 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Art. 53 § 2b P.p.s.a. stwierdza znowuż, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Przepis ten został wprowadzony ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). Na mocy tej ustawy dokonano m. in. zmiany w zakresie regulacji art. 37 K.p.a., wprowadzając w § 1 tego przepisu środek zaskarżenia bezczynności i przewlekłości w postaci ponaglenia – w miejsce przewidzianego wcześniej zażalenia. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej, regulacja art. 53 § 2b P.p.s.a., dotycząca obowiązku wyczerpania środka zaskarżenia w postaci ponaglenia przed wniesieniem skargi, wprowadzona została w związku ze zmienionym brzmieniem art. 37 K.p.a. Ponaglenie wywiera więc skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia na gruncie k.p.a. W niniejszej sprawie złożone zostało zażalenie na bezczynność i przewlekłość postępowania, które przez SKO potraktowane zostało jako ponaglenie, a uznano je za zasadne w zakresie bezczynności. Przepisy prawa nie definiują wprost na czym polega "przewlekłość postępowania". Pojęcie to wprowadzone zostało do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.) i obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Celem nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego poprzez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej czynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia przez te organy postępowania w sposób przewlekły. Przewlekłość postępowania, określona w art. 37 § 1 k.p.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wskazał na to NSA m. in. w wyroku z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12 oraz w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12. W tym ostatnim NSA podał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia »bezczynności«, poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie »przewlekłego prowadzenia postępowania« należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (...), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (...). Pojęcie »przewlekłość postępowania« obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (...)." (zob. też wyrok WSA w Warszawie z 17 grudnia 2014 r., sygn. VII SAB/Wa 62/14). Z kolei NSA w wyroku z 5 lutego 2015 r., sygn. II GSK 2038/13, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również, kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 k.p.a. nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Nie ma wątpliwości, że doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania. Organ najpierw, oczekując na wynik innego postępowania, nie podejmował żadnych czynności, a podjął je dopiero, kiedy organ nadrzędny uznał bezczynność. Ostatecznie nie doszło też do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia [...] r., [...]. Tymczasem w orzecznictwie przyjmuje się, że pomiędzy trybem stwierdzenia nieważności decyzji oraz wznowieniem postępowania nie występuje konkurencyjność. Wznowienie postępowania administracyjnego służy usunięciu skutków wad procesowych, w tym wady polegającej na tym, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), zaś postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji służy usunięciu wad samej decyzji. Nie jest dopuszczalne, aby podstawą stwierdzenia nieważności decyzji uczynić wadę będącą podstawą wznowienia postępowania (np. wyrok WSA w Warszawie z 4 lutego 2015 r., sygn. I SA/Wa 2385/14). Organ w postępowaniu wznowieniowym winien był przeprowadzić te czynności, które pozwoliłyby mu wydać rozstrzygnięcie kończące postępowanie niezwłocznie po ewentualnej odmowie stwierdzenia nieważności (która w niniejszej sprawie faktycznie miała miejsce). Brak jednak było podstaw do uznania rażącego naruszenia prawa. Ocena, czy w danym przypadku mamy do czynienia z przypadkiem "rażącym", powinna być dokonana w zgodzie z zasadą szybkości postępowania, o której mowa w art. 12 § 1 k.p.a. Rażąca przewlekłość wystąpi, jeżeli jest ona oczywiście widoczna i pozbawiona jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia (por. wyrok WSA w Krakowie z 8 listopada 2016 r., sygn. II SAB/Kr 162/16). Okres przewlekłości, do czasu wydania decyzji kończącej postępowanie, nie był aż tak duży, by można było mówić o przypadku "rażącym". Z tych powodów Sąd także oddalił skargę w części dotyczącej zasądzenia od organu na rzecz skarżącej wnioskowanej sumy pieniężnej. Nałożenie jej, zgodnie z art. 149 §2 p.p.s.a., ma charakter fakultatywny, a nie zaistniały ku temu przesłanki. Ponieważ decyzja kończąca postępowanie, jak się zaznacza w odpowiedzi na skargę, została wydana w dniu [...]r., a skarga została złożona przed tą datą, stąd żądanie nakazania wydania aktu kończącego postępowanie podlegało umorzeniu. Decyzja rozstrzygająca sprawę co do istoty nie podlega kontroli w ramach obecnie prowadzonego postępowania, a w ramach odrębnej procedury, zgodnie z pouczeniami tam zawartymi. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.