III SAB/Po 140/26

Dnia 19 maja 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Grossmann po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Stowarzyszenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Konserwatora Zabytków w przedmiocie przeprowadzenia czynności kontrolnych postanawia: odrzucić skargę. Stowarzyszenie (dalej: Stowarzyszenie lub Skarżący) złożyło, datowaną na 13 lutego 2026 r., skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Konserwatora Zabytków (w skrócie: MZK lub Organ) w przedmiocie przeprowadzenia czynności kontrolnych. Do skargi dołączono ponaglenie datowane na 13 lutego 2026 r. Jak wynika z akt sądowych sprawy, skarga Stowarzyszenia oraz ponaglenie wpłynęły do kancelarii Urzędu Miasta [...] w dniu 4 marca 2026 r. Skarga wraz z ponagleniem została nadana w jednej przesyłce (k. 6, 8 i 9 akt sądowych). W wykonaniu zarządzenia z 20 kwietnia 2026 r. wezwano Skarżącego do przedłożenia dowodu wniesienia ponaglenia do Organu – w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi. W odpowiedzi na wezwanie Stowarzyszenie, pismem z 30 kwietnia 2026 r. (k. 28-29) wniesionym w formie dokumentu elektronicznego przedstawiła stanowisko procesowe w sprawie. Do pisma nie dołączono dokumentów wskazujących na konkretną datę złożenia ponaglenia do Organu w kontrolowanym postępowaniu. Z treści przedmiotowego pisma wynikało, że zdaniem strony skarżącej ponaglenie złożono przed wniesieniem skargi. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skargę Stowarzyszenia należało odrzucić. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, z późn. zm.; w skrócie: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji w odniesieniu do określonych rodzajów aktów lub czynności (pkt 8 i 9). Jednakże przed przystąpieniem do rozpoznania meritum skargi, sąd administracyjny ma każdorazowo obowiązek zbadania z urzędu, czy jest ona dopuszczalna. Niedopuszczalność skargi powoduje bowiem, że sprawa sądowoadministracyjna inicjowana taką skargą nie może zostać merytorycznie rozpoznana i rozstrzygnięta przez sąd. Jednym z niezbędnych warunków dopuszczalności skargi jest konieczność wyczerpania przed jej wniesieniem przez stronę skarżącą środków zaskarżenia. Warunek ten przewidziany został w art. 52 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Komplementarny wobec cytowanego przepisu, art. 52 § 2 p.p.s.a. nakazuje uznawać za "wyczerpanie środków zaskarżenia" sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W zakresie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, regulację powołanych przepisów uzupełnia jeszcze art. 53 § 2b p.p.s.a. – w brzmieniu: "Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu" – z którego jasno wynika, że uprzednie ponaglenie stanowi warunek dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Co do zasady więc, w przypadku zwłoki organu w sprawie administracyjnej strona przed wniesieniem skargi obowiązana jest wyczerpać środek zaskarżenia przewidziany w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691; w skrócie: k.p.a.), który w § 1 stanowi, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność), względnie – jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W art. 37 § 3 k.p.a. przewidziano, że ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie (pkt 1) albo do organu prowadzącego postępowanie – jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (pkt 2). Z cytowanych przepisów wynika, że uprzednie wniesienie ponaglenia, o którym mowa w art. 37 k.p.a., stanowi niezbędny warunek złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej. Takie też stanowisko jest konsekwentnie prezentowane w orzecznictwie sądowym [zob. postanowienie NSA(7) z 2.9.2020 r. II OSK 3732/18; por. też: postanowienia NSA z 8.2.2021 r., I OSK 2754/20 i z 23.2.2021 r. I OSK 950/19; wyrok NSA z 17.11.2020 r. II OSK 973/19 – wszystkie orzeczenia sądowe przywołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie: CBOSA, pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarga na bezczynność, która nie została poprzedzona ponagleniem, jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 26.1.2021 r., II OSK 2203/20). Z akt niniejszej sprawy wynika, że strona skarżąca wniosła ponaglenie w tym samym dniu, co rozpoznawaną skargę – a więc, w sensie prawnym, nie "po" ("uprzednio"), lecz "jednocześnie" ze skargą (co jest implikacją przyjętego w polskim prawie, także administracyjnym, sposobu liczenia terminów - tzw. computatio civilis - por. np. wyrok WSA z 21.1.2021 r., IV SAB/Po 142/20). Tym samym nie został spełniony warunek niezbędny skutecznego wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie już bowiem wskazywano, że wniesienie ponaglenia i skargi w tym samym dniu lub po wniesieniu skargi, należy zakwalifikować jako niezgodne z art. 52 § 1 p.p.s.a. Wskazany przepis wyraźnie stanowi, że skargę można wnieść "po wyczerpaniu środków zaskarżenia". Przy czym, należy w tym miejscu zauważyć, że zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym, terminy dla dokonania określonych czynności procesowych wyrażane są w dniach, a przy ich obliczaniu nie uwzględnia się dnia, w którym następuje zdarzenie stanowiące początek biegu terminu. Najkrótszą jednostką czasu (obliczeniową) jest zatem jeden dzień, co oznacza, że wniesienie ponaglenia i skargi w tym samym dniu, należy zakwalifikować jako równoczesne wniesienie obu tych środków zaskarżenia. Nie wyczerpuje to przesłanki "uprzedniego" (przed wniesieniem skargi) wniesienia ponaglenia. Takie wniesienie ponaglenia i skargi na bezczynność nie spełnia określonego w art. 52 § 1 p.p.s.a. warunku wyczerpania środków zaskarżenia. Dopuszczenie możliwości jednoczesnego wnoszenia skargi na bezczynność i ponaglenia, podważałoby zresztą racjonalność ustawodawcy, który wprowadzając do Kodeksu postępowania administracyjnego instytucję ponaglenia, wyposażył stronę w dodatkowy instrument, mający na celu dyscyplinowanie organów administracji w zakresie sprawności i szybkości załatwienia sprawy. Nie może to być więc postrzegane wyłącznie jako środek warunkujący dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego (por. postanowienia NSA: z 24.8.2023 r., I OSK 1530/23; z 29.6.2023 r., I OSK 1062/23; z 20.1.2022 r., II OSK 2772/21). Analiza akt administracyjnych sprawy wykazała, że Stowarzyszenie nie złożyło ponaglenia przed wniesieniem skargi, lecz równocześnie z nią. Zarówno skarga, jak i ponaglenie datowane są na 13 lutego 2026 r. i wpłynęły do Organu 4 marca 2026 r. Odpowiedź udzielona przez Stowarzyszenie na wezwanie Sądu nie wskazuje zaś na fakt złożenia ponaglenia w dacie wcześniejszej niż wpływ skargi do Organu. Tym samym w kontrolowanym postępowaniu nie wyczerpano środków zaskarżenia, a więc nie spełniono obowiązku z art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2b p.p.s.a. Z tej przyczyny skarga Stowarzyszenia okazała się niedopuszczalną, i jako taka podlegała odrzuceniu. Powyższe zwalniało Sąd z potrzeby dalszej analizy – czy ewentualna bezczynność lub przewlekłość w zakresie podjęcia lub prowadzenia przez konserwatora zabytków czynności kontrolnych podlega w ogóle kognicji sądów administracyjnych. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.