III SAB/Po 7/16

Dnia 29 września 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych - Olszanowska (spr) Sędziowie WSA Mirella Ławniczak WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska - Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2016 roku przy udziale sprawy ze skargi [...] na przewlekłość postępowania Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie zmiany organizacji ruchu postanawia: odrzucić skargę [...] (dalej: "[...]"), powołując się na upoważnienie [...], złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie - Kodeks postępowania administracyjnego. W piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. [...] zwróciła się do Wojewody Wielkopolskiego z żądaniem: 1) przeprowadzenia kontroli legalności oraz zgodności z obowiązującymi przepisami organizacji ruchu drogowego na drodze ul. [...] (przed dworcem kolejowym) w G., 2) ustalenia czy nie doszło do popełnienia przestępstwa ściganego z urzędu i wykonania obowiązku niezwłocznego zawiadomienia o tym prokuratora lub Policję oraz przedsięwzięcia niezbędnych czynności do czasu przybycia organu powołanego do ścigania przestępstw lub do czasu wydania przez organ stosownego zarządzenia, aby nie dopuścić do zatarcia śladów i dowodów przestępstwa, 3) po utrwaleniu dowodów przez prokuratora lub Policję – spowodowanie przywrócenia organizacji ruchu na drodze ul. [...] do obowiązującego stanu. W piśmie tym [...] sprzeciwiła się zmianie organizacji ruchu na powyższej drodze. Wskazała przy tym, że dnia [...] lutego 2016 r. usunięto z obowiązującej tam organizacji ruchu znak D-19 i D-20 w zamian wprowadzając znak B-36 oraz tabliczkę T-25a i T-25c. W dniu [...] lutego 2016 r. pod znakiem B-36 umieszczono z kolei tabliczkę z napisem "nie dotyczy [...]". Zdaniem [...] zaszła konieczność skorzystania przez Wojewodę Wielkopolskiego z art. 10 ust. 10 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Wojewoda Wielkopolski, pismem z dnia [...] lutego 2015 r., wystąpił do [...] SA o informację czy sporna droga znajduje się w strefie zamieszkania lub strefie ruchu, o których mowa w ustawie – Prawo o ruchu drogowym, informując o tym skarżącą. Pismem z dnia [...] marca 2016 r. [...] złożyła - skierowane do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji - zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, powołując się na art. 37 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. [...] występując w piśmie z dnia [...] marca 2016 r. ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu podniosła, że Wojewoda Wielkopolski dopuścił się naruszenie art. 7, art. 12 § 1, art. 35 § 3, art. 65 § 1, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, a nadto naruszenia art. 10 ust. 10 ustawy – Prawo o ruchu drogowym i art. 25 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. W związku z powyższym skarżąca wniosła m.in. o stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i zobowiązania go do wydania, w określonym terminie, Komendantowi Powiatowemu Policji w G. polecenia zmiany organizacji ruchu na drodze ul. [...] w G. ze względu na ważny interes ogólnospołeczny lub konieczność zapewnienia ruchu tranzytowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga, jako złożona w sprawie nie należącej do właściwości sądu administracyjnego, podlega odrzuceniu. Kontrola legalności działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne nie obejmuje każdej możliwej formy działania organów administracji publicznej, lecz jedynie te, o których stanowi art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: "P.p.s.a."). Zgodnie z ostatnio przywołaną regulacją kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, ze zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Dodatkowo art. 3 § 3 P.p.s.a. rozszerza wspomnianą powyżej kontrolę na sprawy, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują kompetencje sądów administracyjnych. Skarżąca przedmiotem skargi uczyniła przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Wielkopolskiego postępowania w sprawie zmiany organizacji ruchu. Tymczasem w orzecznictwie sądów administracyjnych w zakresie spraw związanych z ruchem drogowym wypracowane zostało już jednolite stanowisko. Mianowicie, w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13 (dostępna na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm., dalej: "P.r.d."), na podstawie § 3 ust. 1 pkt. 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729, dalej: "rozporządzenie"), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt. 6 P.p.s.a., to jest aktem organów jednostki samorządu terytorialnego i ich związków, innym niż określone w pkt. 5 (akty prawa miejscowego), podejmowanym w sprawach z zakresu administracji publicznej. W uzasadnieniu wskazanej uchwały stwierdzono, że zatwierdzenia organizacji ruchu nie można uznać za czynność wskazaną w art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a., bowiem ta ostatnia musi mieć charakter indywidualny i dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Tymczasem zatwierdzenie organizacji ruchu drogowego nie ma charakteru indywidualnego, nie odnosi się do konkretnej sytuacji określonego podmiotu. Przeciwnie, ma charakter ogólny i abstrakcyjny, tworząc nową sytuację prawną podmiotów korzystających z dróg, z tym że w sposób generalny, na zasadzie powszechności dostępu. Uczestnicy ruchu drogowego ujmowani in gremio są tylko potencjalnymi adresatami zatwierdzenia organizacji ruchu. Z tej samej przyczyny, w świetle orzecznictwa sądowego, czynność w postaci fizycznego ustawienia konkretnego znaku drogowego wyłączono spod kognicji sądów administracyjnych. Znak drogowy stanowi bowiem przykład aktu generalnego, adresowanego do nieskonkretyzowanego adresata (por. postanowienie NSA z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 735/10, z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1767/11, CBOSA). Według art. 10 ust. 2 P.r.d. wojewoda sprawuje nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach: 1) wojewódzkich; 2) powiatowych; 3) gminnych; 4) publicznych położonych w miastach na prawach powiatu i w mieście stołecznym Warszawie oraz 5) wewnętrznych położonych w strefach ruchu lub strefach zamieszkania. Zgodnie natomiast z art. 10 ust. 10 P.r.d. organy sprawujące nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach mogą nakazać zmianę organizacji ruchu ze względu na ważny interes ogólnospołeczny lub konieczność zapewnienia ruchu tranzytowego. Mając powyższe na uwadze stwierdzić trzeba, że złożona w niniejszej sprawie skarga na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Wielkopolskiego postępowania w sprawie zmiany organizacji ruchu, nie mieszcząc się w zakresie kognicji sądu administracyjnego, nie może podlegać merytorycznemu rozpoznaniu i jako niedopuszczalna musi zostać odrzucona. W sprawie tej nie doszło zwłaszcza do wszczęcia postępowania administracyjnego, jako że obowiązujące w tym zakresie regulacje prawne nie przewidują wydania w tej kwestii decyzji administracyjnej czy postanowienia (§ 2 i § 3 rozporządzenia). Ustawa – Prawo o ruchu drogowym daje – jak to już wyżej zaznaczono – wojewodzie kompetencje w zakresie nadzoru nad zarządzaniem ruchem na enumeratywnie wymienionych rodzajach dróg. Z kolei powołane wyżej rozporządzenie w sprawie zarządzania ruchem określa rodzaje działań, które mieszczą się w ramach zarządzania ruchem i sprawowania nadzoru nad tym zarządzaniem. W świetle § 2 ust. 1 i § 3 ust. 1 tego aktu, organ zarządzający ruchem (określony w art. 10 P.r.d.) podejmuje czynności organizacyjno-techniczne, w szczególności zatwierdza organizację ruchu (pkt 1 lit. d). z kolei organ sprawujący nadzór nad zarządzaniem ruchem dokonuje (§ 3 ust. 2 pkt 1) oceny organizacji ruchu w zakresie: zgodności z obowiązującymi przepisami (lit. a), bezpieczeństwa ruchu drogowego (lit. b) oraz rozstrzyga w sprawach spornych dotyczących istniejącej lub projektowanej organizacji ruchu, biorąc pod uwagę interes ogólnospołeczny oraz konieczność zapewnienia ruchu tranzytowego (pkt 2). Natomiast wedle § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem, podstawą do wprowadzenia organizacji ruchu na nowo wybudowanej drodze lub jej zmiany na drodze istniejącej jest zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ zarządzający ruchem. W przypadku skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania przedmiotem skargi nie jest określony akt (czynność), lecz jego (jej) brak w sytuacji, gdy obowiązkiem organu było podjęcie działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Biorąc pod uwagę treść powołanego powyżej art. 3 § 2 pkt. 8 P.p.s.a., należy stwierdzić, że kontrolą sądu mogłaby być objęta bezczynność bądź przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt. 1-4 P.p.s.a., a więc gdy organ zobowiązany był do wydania decyzji administracyjnej (pkt 1), postanowienia (pkt 2-3) bądź też do podjęcia innego aktu lub czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4, z wyłączeniem tych podjętych w postępowaniu administracyjnym). Tymczasem, jak to już zaznaczono, orzecznictwo sądowe przesądziło, że zatwierdzenie organizacji ruchu to akt wymieniony w art. 3 § 2 pkt. 6 P.p.s.a., nie zaś czynność materialnotechniczna, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Także ustawienie znaku drogowego nie stanowi tej ostatniej czynności. Tym samym skarga obejmująca bezczynność czy też przewlekłe prowadzenie postępowania w tym zakresie jest niedopuszczalna. Należy przy tym powrócić do brzmienia art. 10 ust. 10 P.r.d., który wyraźnie wskazuje, że organ sprawujący nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach - może - nakazać zmianę organizacji ruchu. Zatem to do kompetencji tego organu należy ocena, czy spełniona jest jedna z określonych tym przepisem okoliczności, tzn. ważny interes ogólnospołeczny bądź konieczność zapewnienia ruchu tranzytowego. Ustawodawca nie przewidział więc w tym zakresie dla organu jakiegoś nakazu działania, a co za tym idzie i terminu do jego podjęcia. Z tego zresztą względu, a zatem wobec nieistnienia nakazanego prawem obowiązku działania organu, podstawą skutecznego złożenia niniejszej skargi nie mógłby być także art. 64 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 525 ze zm.), zgodnie z którym przepis art. 63 ustawy (dający prawo każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej do złożenia skargi do sądu) stosuje się odpowiednio, gdy wojewoda lub organy niezespolonej administracji rządowej nie wykonują czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne naruszają prawa osób trzecich. Wobec powyższego skarga [...] jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt. 1 P.p.s.a.