IV SA/Po 1000/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu w trybie uproszczonym w dniu 12 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi P. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości Decyzją z dnia [...] października 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej także SKO lub Kolegium), po rozpatrzeniu odwołania P. R. od decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...], odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na B. S., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO wyjaśniło, że P. R. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu utraty zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad dziadkiem B. S., który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności od [...] lutego 2020 r., jednak przewlekle zaczął chorować na przełomie listopada – grudnia 2019 r. Orzeczenie zostało wydane do [...] marca 2022 r. Do lutego 2021 r. zajmowała się nim małżonka J. S., jednak ciężko zachorowała i zmarła [...].04.2021 r. W wywiadzie środowiskowym ustalono, że B. S. ma dwie córki, z czego z jedną z nich D. J. oraz jej mężem dwójką dzieci wspólnie zamieszkuje. Wnioskodawczyni od marca 2014 r. do lipca 2021 r. była zatrudniona na umowę o pracę w sklepie spożywczym w G.. Od [...].07.2020 r. do [...].07.2021 r. przebywała na urlopie macierzyńskim. Umowę o pracę rozwiązała z powodu sprawowania opieki nad dziadkiem. Obydwie córki zarówno D. J. jak i M. S., która mieszka w dalszej odległości (w G. ) pracują zawodowo, żadna z nich nie ma orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, nie mogą zająć się ojcem, nie chcą zwolnić się z pracy. Zdaniem SKO powołana przez organ I instancji okoliczność, iż niepełnosprawność u osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu 25. roku życia, nie wyłącza możliwości uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie ma bowiem znaczenia wiek, w którym ta niepełnosprawność powstała, istotne zaś jest, że występuje ona w stopniu znacznym. Organ odwoławczy powołał się w tym zakresie na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. w sprawie o sygn. akt K 38/13 oraz ukształtowane na jego tle orzecznictwo sądów administracyjnych. Zdaniem SKO spór w sprawie sprowadza się do ustalenia, czy na odwołującej ciąży obowiązek alimentacyjny wobec dziadka. Powołując się na treść art. 128 i 132 K.r.o. organ wskazał, że uprawnienie do otrzymania świadczenia opiekuńczego dalsza osoba – w stosunku bliskości do potrzebującego pomocy – uzyska dopiero w sytuacji, gdy brak będzie osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji, to jest, gdy takiej osoby nie będzie albo gdy osoba taka nie będzie w stanie sprawować opieki nad potrzebującym. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje zatem w pierwszej kolejności osobom najbliższym, tj. matce, ojcu, dzieciom. Natomiast dalszym krewnym, w myśl art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie to przysługuje tylko w przypadku, gdy nie ma osób najbliższych (spokrewnionych w pierwszym stopniu), albo gdy osoby te nie mogą wypełnić swego obowiązku – są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z przytoczonych regulacji bezsprzecznie wynika, że uzyskanie uprawnienia do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez dalszą osobę (np. wnuczkę) - w stosunku bliskości względem osoby wymagającej opieki - możliwe jest w sytuacji, gdy brak jest osoby zobowiązanej w bliższej kolejności do alimentacji (np. dzieci), to jest, gdy takiej osoby w ogóle nie ma lub gdy osoba taka nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym. Kolegium podkreśliło przy tym, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje z mocy prawa, a nie z wyboru dokonanego w rodzinie przez jej członków. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem skierowane do kogokolwiek z rodziny, krewnych czy osób zaprzyjaźnionych z osobą wymagającą opieki, w zależności od tego, kto tej opieki się podejmie. O ile przy tym – z uwagi na konstytucyjne zasady równości czy sprawiedliwości społecznej – może okazać się celowym, w danym stanie faktycznym, przyjęcie, że uprawnionym do otrzymania omawianego świadczenia jest jeszcze inna, niż wymienione expressis verbis w ustawie, kategoria członków szeroko rozumianej rodziny, o tyle nie ma takiego uzasadnienia w stosunku do zmiany porządku kolejności nabywania obowiązku alimentacyjnego przez krewnych osoby uprawnionej do pomocy. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że odwołująca jest wnuczką osoby wymagającej opieki, która jak wynika z akt sprawy ma dwoje dzieci, a więc osoby zobowiązane w bliższej niż odwołująca kolejności w rozumieniu art. 132 K.r.o. do spełnienia obowiązku alimentacyjnego (w częściach odpowiadających jej możliwościom zarobkowym i majątkowym - art. 129 § 2 K.r.o.). Z akt sprawy wynika, że córki nie sprawują opieki nad ojcem z uwagi na sytuację majątkową, rodzinną. Zdaniem Kolegium, w tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym brak jest podstaw, które pozwoliłyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny odwołującej względem dziadka przed obowiązkiem alimentacyjnym córek B. S., bowiem to one w pierwszej kolejności zobowiązane są do sprawowania opieki nad rodzicem i tylko zbieg nadzwyczajnych zdarzeń może spowodować przeniesienie obowiązku alimentacyjnego na kolejne zobowiązane osoby. Przepisy ustawy nie wyjaśniają, w jakich przypadkach należy przyjąć, że osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki "nie jest w stanie" tej opieki świadczyć. Oceny tej okoliczności organy administracji dokonują zatem zgodnie z logiką i zasadami doświadczenia życiowego. Zdaniem Kolegium, przesłanka ta dotyczy okoliczności uniemożliwiających opiekę w sposób obiektywny, a więc niezależny od woli osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z osobą niepełnosprawną. Odwołująca się nie udokumentowała w sposób bezsprzeczny, że córki B. S. nie mogą sprawować opieki nad ojcem. Z art. 17 ust. 1a u.ś.r. jasno wynika, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego odwołującej mogłoby nastąpić wyłącznie wtedy, gdyby B. S. nie posiadał dorosłych dzieci spokrewnionych z nim w pierwszym stopniu lub gdyby posiadały one orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ administracyjny nie ma specjalistycznej wiedzy, która pozwoliłaby mu w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki nad osobą chorą. Ocena zatem, czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia, rozstrzygana powinna być orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Odwołując się do treści art. 17 ust. 1a u.ś.r. odwołującej jako osobie niespokrewnionej z dziadkiem w pierwszym stopniu, lecz jako wnuczce, a więc spokrewnionej w stopniu drugim, przysługiwałoby świadczenie pielęgnacyjne tylko wtedy, gdyby nie było osób pełnoletnich spokrewnionych w pierwszym stopniu lub legitymujących się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób jednoznaczny określają przesłanki nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie pozostawiając organom w tym zakresie żadnej uznaniowości, przy czym ustawa ta nie reguluje kwestii opieki nad niepełnosprawnym i nie obliguje do sprawowania takiej opieki żadnego z członków rodziny. Ustala natomiast w sposób precyzyjny, które z osób sprawujących opiekę i po spełnieniu jakich przesłanek mogą otrzymać rekompensatę finansową ze strony państwa za rezygnację z zatrudnienia lub podjęcia pracy w celu sprawowania takiej opieki. SKO wyjaśniło jednocześnie, że w niniejszej sprawie nie ma możliwości stosowania tzw. zasad współżycia społecznego, gdyż są one instytucją prawa cywilnego i do zastosowania ich w innej gałęzi prawa wymagane jest konkretne odesłanie do tych zasad. W analizowanych przepisach u.ś.r. takiego odesłania nie ma. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła P. R. reprezentowana przez pełnomocnika, zarzucając zaskarżonej decyzji SKO naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 17 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię oraz przepisów postępowania tj. art.7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że opiekuje się niepełnosprawnym dziadkiem B. S. i w związku z tym nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia. Córki B. S. obiektywnie nie są w stanie zajmować się niepełnosprawnym ojcem, ponieważ w celu utrzymania siebie i swojej najbliższej rodziny nie mogą zrezygnować z pracy zawodowej. Ponadto jedna z nich mieszka w dużej odległości od miejsca zamieszkania ojca i nie jest w stanie codziennie dojeżdżać do niego , aby sprawować stałą opiekę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z treścią przepisu art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie taka sytuacja miała miejsce. Zgodnie zaś z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (T.j.Dz.U.2020.111 ze zm., dalej : u.ś.r.) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Art. 17 ust. 1a u.ś.r. stanowi, że osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Co do zasady zatem osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagająca opieki, nie może być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli są inne osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, chyba, że osoby te legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Część judykatury dopuszcza co prawda odstąpienie od literalnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. Stanowisko to nawiązuje do celu regulacji zawartej w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych - przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia, a także do zasad konstytucyjnych oraz treści art. 132 K.r.o., zgodnie z którym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Niemniej jednak nie ulega wątpliwości, że wspomniany sposób wykładni, przewidujący odstępstwo od literalnego brzmienia powołanych przepisów u.ś.r., traktować należy jako wyjątek od reguły, znajdujący zastosowanie w jednostkowym przypadku i konkretnej sprawie na bazie danego stanu faktycznego. Muszą zatem zachodzić istotne obiektywne przeszkody, przede wszystkim związane z wiekiem lub stanem zdrowia, uniemożliwiające osobie zobowiązanej do obowiązku alimentacyjnego w pierwszej kolejności i nielegitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności sprawowanie opieki nad osobą jej wymagającą – aby można było uznać, że doszło do zwolnienia takiej osoby z obowiązku alimentacyjnego i powstania tego obowiązku po stronie osoby zobowiązanej w dalszej kolejności. Z całą pewnością nie świadczą o obiektywnym braku możliwości sprawowania opieki, a tym samym nie zwalniają z obowiązku alimentacyjnego, okoliczności takie, jak aktywność zawodowa (por. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z 17 czerwca 2021 r., sygn. II SA/Po 819/20). Co istotne, muszą to być okoliczności obiektywne, a zatem niezależne od woli osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności. Okoliczności związane z konfliktem emocjonalnym z wymagającą opieki osobą, sytuacja materialna i mieszkaniowa jej dzieci oraz miejsce ich zamieszkania nie mają w tym względzie prawnego znaczenia (wyrok WSA w Gliwicach z 10 marca 2021 r., sygn. II SA/Gl 1262/20). Zupełnie bez znaczenia jest okoliczność, że osoba zobowiązana oświadczy, że nie będzie zajmowała się osobą wymagającą opieki (nie będzie spełniała obowiązku alimentacyjnego). Taki obowiązek nadal istnieje i jego realizacja może zostać wymuszona w drodze postępowania przed sądem powszechnym (por. m.in. wyrok WSA w Gliwicach z 22 września 2021 r., sygn. II SA/Gl 593/21). Podkreślenia również wymaga, że realizacja obowiązku alimentacyjnego nie musi przybierać wyłącznie formy świadczeń osobistych, sprawowania opieki, lecz może mieć wymiar finansowy - sfinansowania osoby, która w miejsce dzieci (i w ramach ich obowiązku alimentacyjnego) będzie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem tych dzieci (wyrok WSA w Olsztynie z 12 października 2021 r., sygn. II SA/Ol 498/21). W rozpatrywanej sprawie niespornym jest, że osoba wymagająca opieki -B. S., ma [...] lat, legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności od dnia [...].02.2020 r., ma dwie córki, które są czynne zawodowo i nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, a nadto są zobowiązane do spełnienia wobec ojca obowiązku alimentacyjnego w bliższej kolejności niż skarżąca - wnuczka. Organ administracyjny zgromadził przy tym stosowny materiał dowodowy dotyczący córek B. S.. I tak, D. J., z którą B. S. wspólnie zamieszkuje oraz M. S., obie pracują zawodowo i nie chcą się z pracy zwolnić by sprawować opiekę nad ojcem, żadna z nich nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organy obu instancji zatem słusznie uznały, że po stronie dzieci osoby wymagającej opieki brak jest obiektywnych przeszkód do realizacji obowiązku alimentacyjnego wobec ojca, choćby w formie pieniężnej. Zgodnie z art. 129 § 1 oraz § 2 k.r.o. obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi, krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. Powołany przepis wskazuje na kolejność realizacji obowiązku alimentacyjnego. Natomiast zgodnie z art. 132 k.r.o. obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Zawsze jednak warunkiem niezbędnym do takiej oceny jest ustalenie, że zobowiązani do alimentacji w pierwszej kolejności z obiektywnych, a nie subiektywnych przyczyn nie mogą zajmować się swoim rodzicem. Nie zasługuje natomiast na aprobatę stanowisko organu I instancji, jakoby drugą podstawą odmowy przedmiotowego świadczenia był przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r., który wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 uznany został za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Skutkiem powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie może wykluczyć prawa do świadczenia pielęgnacyjnego okoliczność powstania niepełnosprawności po ukończeniu 18. roku życia, względnie 25 roku życia, u osoby podlegającej opiece, w przypadku gdy wnioskodawca rezygnuje z pracy lub innej pracy zarobkowej. Na to słusznie uwagę zwróciło Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Tak ustalone okoliczności w ocenie Sądu nie pozwalają przyjąć, że doszło do zwolnienia córek B. S. z obowiązku alimentacyjnego. Nie zachodzą bowiem w ich przypadku takie przeszkody, które w sposób obiektywny uniemożliwiałyby im sprawowanie opieki. Żadna nie legitymuje się orzeczeniem choćby o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, obydwie pracują, a fakt, że nie sprawują opieki nad ojcem wynika raczej z braku woli. Taka okoliczność nie może jednak powodować zwolnienia z obowiązku alimentacyjnego, którego realizacja może zostać wymuszona na drodze stosownego postępowania przed sądem powszechnym. Brak jest jednak podstaw do przyjęcia, by w tak ustalonym stanie faktycznym możliwym było uznanie, że obowiązek alimentacyjny spoczywa na skarżącej wnuczce i że jest ona osobą uprawnioną do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.