IV SA/Po 1002/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Wojewody W. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji 1. oddala skargę; 2. oddala wnioski Gminy Swarzędz i Bros Sp.j. o zwrot kosztów postępowania Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] Wojewoda W.- po rozpoznaniu zażalenia A. S. na postanowienie Starosty P. z dnia [...] maja 2012 r. (znak [...]) o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Starosty P. o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. (nr [...]) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla firmy B. Spółka jawna pn.: budowa budynku hali magazynowej z częścią biurową (kategoria XVII), zbiornik retencyjno-p.poż. z drogami wewnętrznymi, placami, parkingami i infrastrukturą na terenie położonym w J. przy ul. S., gmina S. nr ewid. gruntów: [...] -utrzymał w mocy postanowienie Starosty P.. W uzasadnieniu organ wskazał, że Starosta P. decyzją nr . z dnia [...] marca 2012 r. (nr [...]) na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako "Kpa") zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę na ww. inwestycję. Dalej organ wskazał, że Starosta P.postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. działając na wniosek A. M., A. S., M. i M. R., P. K., G. C., T. S., M. W., J. F. i R. M. postanowił wznowić postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Starosty P. nr [...] z dnia . marca 2012 r. (nr [...]). Następnie Starosta P. postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. na podstawie art. 152 § 1 i art. 123 Kpa odmówił wstrzymania wykonania decyzji Starosty P. o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania decyzji organ I instancji wyjaśnił, że wskazane przez wnioskodawców przyczyny nie uprawdopodobniły możliwości uchylenia ostatecznej decyzji Starosty P. o pozwoleniu na budowę. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł A. S. podnosząc, że decyzja nr [...] z dnia [...] marca 2012 r.: a) oparta została na dokumentach formalnoprawnych nie istniejących, co oznacza wydanie decyzji bez podstawy prawnej, tj. wystąpienia przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Zarzut ten dotyczył wymienionej w uzasadnieniu decyzji nr [...] rzekomej ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia mogącego potencjalnie oddziaływać na środowisko, b) wydana została z rażącym naruszeniem prawa w zw. z wystąpieniem przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, tj. polegającej na tym, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zarzut ten dotyczył decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, polegającego na budowę hali magazynowej, c) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa w zw. z wystąpieniem przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 7 Kpa. Ten zarzut dotyczył decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, d) wydana została z rażącym naruszeniem prawa w zw. z wystąpieniem przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 6 Kpa, tj. decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Ten z kolei zarzut dotyczył decyzji nr [...] r. z dnia [...] grudnia 2012 r. o lokalizacji celu publicznego budowy sieci wodociągowej, stanowiącej wskazany w pkt 3.5.11 załącznik do złożonego wniosku o pozwoleniu na budowę z dnia [...] stycznia 2012 r. Zdaniem skarżącego doszło zatem do licznych rażących naruszeń prawa, które winny skutkować nie tyle wznowieniem postępowania i jednoczesnym wstrzymaniem wykonania skarżonej decyzji, a w konsekwencji i jej uchyleniem, co wręcz unieważnieniem decyzji. Rozpoznając sprawę Wojewoda zauważył, że skarżący wnioskując o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, podkreślał swój interes prawny do bycia stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Nadto skarżący wskazywał liczne naruszenia prawa przy wydaniu decyzji przez Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach oraz decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. nr [...] r. z dnia [...] grudnia 2012 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wojewoda wskazał, że tryb wznowieniowy ma charakter nadzwyczajny. W trakcie postępowania wznowieniowego ustala się, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście nastąpiła. W omawianym przypadku są wątpliwości, czy skarżący ma legitymację do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Podkreślono, że w zastosowanym w niniejszym przypadku postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 152 kpa, nie bada się merytorycznej zgodności z prawem decyzji stanowiącej przymiot wznowionego postępowania oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Dlatego nie bada się norm prawa materialnego. Zarzuty skarżącego dotyczą postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, a więc będą przedmiotem analizy w postępowaniu wznowieniowym. Organ zaakcentował, że z natury rzeczy nie wchodzą w rachubę w takim przypadku zarzuty naruszenia tych norm prawa materialnego, które będą miały zastosowanie dopiero w trakcie merytorycznego postępowania rozpoznawczego (wyrok NSA z 7 stycznia 2009 r., I OSK 863/08). Reasumując, odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu podkreślono, że dotyczą one postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, w związku z czym mogą być brane pod uwagę w postępowaniu nadzwyczajnym, prowadzonym w stosunku do decyzji pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, czyli w postępowaniu wznowieniowym. Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa nie przesądza jeszcze o wstrzymaniu wykonania decyzji. Ustawodawca formułując art. 152 § 1 Kpa jednoznacznie wskazał, iż wstrzymanie wykonania decyzji jest możliwe, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Przyjmuje się też, że wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 Kpa winno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych. Zbyt szerokie i nie poparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami na istnienie przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej, korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji, może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych (por. wyrok NSA z dnia 2 września 1998r., sygn. akt IV SA 2311/96, niepubl. dostępny w Lex nr 43803). Ponadto organ wskazał, że zarzuty zawarte w pkt od b do d dotyczą decyzji wydanych przez Burmistrza Miasta i Gminy S.. W związku z powyższym nie mogą one być przedmiotem rozważania przez Wojewodę W.. Kwestia, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu dotyczącej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. o środowiskowych uwarunkowaniach może być przedmiotem postępowania z wniosku skarżącego o wznowienie postępowania, który należy kierować do organu, który wydał decyzję o warunkach zabudowy - czyli do Burmistrza Miasta i Gminy S.. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Andrzej S. zarzucając jej naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływa na wynik sprawy tj: - naruszenie art. 77 oraz art. 80 Kpa, poprzez niedochowanie przez Wojewodę W. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a następnie dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność - w tym przypadku okoliczność, która wskazywała na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji - została udowodniona, - naruszenie art. 152 § 1 Kpa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu okoliczności sprawy, które wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, - naruszenie art. 7 Kpa poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości wraz z uchyleniem w całości utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że podczas wydawania decyzji doszło do licznych rażących naruszeń prawa, które winny skutkować jej uchyleniem. Do naruszeń tych wg skarżącego można zaliczyć wystąpienie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, tj. to, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Uzasadniając powyższe skarżący podniósł, iż przesłanka ta zaistniała w przedmiotowej sprawie, albowiem Burmistrz Miasta i Gminy S. prowadząc postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (polegającego na budowie hali magazynowej firmy B. Sp.j. na terenie działek o numerach ewidencyjnych [...] w J.) naruszył obowiązek wynikający z art. 33 oraz w związku z art. 3 ust. 1 pkt 11 Ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.2008.199.1227), albowiem w sposób przewidziany przytoczonymi przepisami prawa, nie zagwarantował społeczeństwu udziału w postępowaniu dotyczącym oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. Ponadto skarżący wskazał, że drugą z przesłanek przekonujących o zasadności wznowienia postępowania i w konsekwencji prawdopodobieństwa uchylenia Decyzji, a więc zasadności wstrzymania jej wykonania, jest błędna decyzja merytoryczna Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] listopada 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W ocenie skarżącego w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 6 Kpa, tj. decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Uzasadniając powyższe skarżący podniósł, że zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 3a Prawa budowlanego, projekt budowlany powinien zawierać: "stosownie do potrzeb oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła i gazu, odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia obiektu do sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych, elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych oraz dróg lądowych". Skarżący podniósł, że biorąc pod uwagę dokumenty formalnoprawne stanowiące załączniki do złożonego wniosku o pozwolenie na budowę, wskazać należy, iż wskazana w pkt. 3.5.11. wniosku, decyzja nr [...] o lokalizacji celu publicznego budowy sieci wodociągowej została wydana z naruszeniem przepisów art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. decyzje w sprawach ustalenia lokalizacji celu publicznego) w odniesieniu do (innych niż wymienione w pkt 7, tj. obszarów położonych w granicach parku narodowego i jego otuliny) obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. W ocenie skarżącego Burmistrz Miasta i Gminy S., wydając przedmiotową decyzję bez uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska wydał ją bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, co stanowi przesłankę do wznowienia postępowania dotyczącego przedsięwzięcia polegającego na budowie sieci wodociągowej. Ponadto skarżący podniósł, że działki, na których zlokalizowana ma być przedmiotowa inwestycja (tj. działki o nr geod. [...] położone w J.) nie posiadają dostępu do drogi publicznej, który to dostęp jest niezbędnym wymogiem określonym przepisami prawa do uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z wymogami art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego projekt budowlany powinien zawierać stosownie do potrzeb oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o warunkach przyłączenia obiektu do dróg lądowych oraz oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych. Zgodnie natomiast z zapisami art. 35 ust. 1 pkt 3) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt Ib, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6. Oznacza to, iż Starosta P. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę powinien był sprawdzić posiadanie uzgodnienia dotyczącego możliwości połączenia działki z droga publiczną. Dalej skarżący podniósł, że z art. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wynika, iż zjazd to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W art. 2 pkt 12 i 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym znajduje się definicja działki budowlanej oraz dostępu do drogi publicznej. I tak, działką budowlaną jest nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Natomiast za dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Zdaniem skarżącego działki, na których zlokalizowana ma być przedmiotowa inwestycja nie posiadają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, albowiem działka nr [...] graniczy bezpośrednio wyłącznie z drogą wewnętrzną zlokalizowaną na terenie działki o nr geod. [...] obręb J[...], która nie jest zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych. Natomiast działki o nr geod. [...] nie graniczą z żadną drogą, czy to wewnętrzną, czy publiczną. Ponieważ przedmiotowe działki nie graniczą bezpośrednio z drogą publiczną, aby spełnić wymóg dostępu do drogi publicznej powinien on być zapewniony przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z posiadanych informacji zaczerpniętych z projektu budowlanego, wynika, iż inwestor nie zaplanował dostępu do inwestycji poprzez działkę o nr geod. nr [...], która przylega bezpośrednio do drogi wewnętrznej zlokalizowanej na terenie działki o nr geod. nr [...] obręb J., natomiast na działce o nr geod. [...] położonej pomiędzy działkami o nr geod. nr [...] nie znajduje się ani droga publiczna, ani droga wewnętrzna, a jednocześnie nie ma na niej ustanowionej odpowiedniej służebności drogowej. W piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. (uczestnik postępowania (inwestor) odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 152 § 1 Kpa, organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Podstawą wstrzymania wykonania decyzji jest zatem prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, czyli sytuacja gdy na podstawie akt sprawy organ wstępnie jest przekonany o uchyleniu decyzji. W aktualnym orzecznictwie ukształtowanym na bazie powołanego przepisu wskazuje się, że możliwość wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji administracyjnej zachodzi jedynie w wyjątkowych przypadkach. Uczestnik postępowania wskazał, że na gruncie niniejszej sprawy żadna z okoliczności powołanych przez skarżącego nie wskazuje na prawdopodobieństwo uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do pierwszego zarzutu - wydania decyzji bez podstawy prawnej (tj. bez uprzedniego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia) uczestnik postępowania wskazał, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana m.in. na podstawie ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] listopada 2011 r. (omyłkowo w uzasadnieniu decyzji o pozwoleniu na budowę wskazano datę wydania tej decyzji jako [...] sierpnia 2011 r.) nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. W związku z czym zarzut skarżącego w tym zakresie uznać należy za bezzasadny. Odnosząc się do zarzutu pozbawienia strony możliwości udziału w postępowaniu inwestor wskazał, że zarzut skarżącego nie dotyczy postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Skarżący wskazuje jedynie na, jego zdaniem nieuzasadnione, pozbawienie go prawa udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. Natomiast odnosząc się do zarzutu braku dostępu do drogi publicznej inwestor podniósł, że stosownie do treści art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Zgodnie z definicją, zawartą w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dostęp działki budowlanej do drogi publicznej może być zapewniony poprzez: a) bezpośredni dostęp do drogi publicznej, b) pośredni dostęp przez drogę wewnętrzną, c) pośredni dostęp przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Uczestnik podkreślił, że działki, na których planowana jest inwestycja objęta przedmiotowym pozwoleniem na budowę, mają zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną znajdującą się na działce [...] i przylegającą do niej ul. S. (działka [...] również stanowiącą drogę wewnętrzną), która bezpośrednio łączy się z drogą publiczną. Kluczowe znaczenie ma okoliczność, że działka nr [...] stanowi łączność gospodarczą z działką nr [...], ark. [...] obręb J., która stanowi ulicę S. w J.. Taki dostęp w świetle obowiązujących przepisów jest wystarczający. O tym, że działka [...] jest drogą, stanowi jej przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przyjętym na podstawie uchwały nr [...] z dnia [...] października 2001 r., zgodnie z którym działka o numerze ewidencyjnym [...] (powstała z podzielenia działki [...] - objętej w/w planem) jest drogą gminną klasy lokalnej (oznaczenie symbolem KDG(L) ). Fakt, że działka [...] jest drogą potwierdzają również dane zawarte w wypisie z ewidencji gruntów i budynków. Uczestnik zaznaczył również, że o ile przeznaczenie danej działki pod drogę publiczną następuje w drodze uchwały właściwej jednostki samorządu terytorialnego, o tyle o przeznaczeniu działki pod drogę wewnętrzną decyduje jedynie wola zarządcy terenu, którym jest właściciel terenu. W toku całego postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę właściciel działki [...] (Gmina S.) wielokrotnie potwierdził, że działka ta stanowi drogę wewnętrzną, przez którą zapewniona jest komunikacja planowanej inwestycji z drogą publiczną. W ocenie inwestora niezależnie od dostępu do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną znajdującą się na działce nr [...], działki na których planowana jest inwestycja, posiadają dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną znajdującą się na działce nr [...], poprzez działkę nr [...] stanowiącą własność inwestora. Działka nr [...] przylega bezpośrednio do drogi wewnętrznej, przez co na działkę inwestora można się dostać również z tej drogi (działka nr [...]). Jednocześnie na działce nr [...] nie została ustanowiona służebność, ponieważ działka ta stanowi własność inwestora. Na rozprawie w dniu 13 grudnia 2012 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i oświadczył, że nieruchomość objęta pozwoleniem nie ma dostępu do drogi publicznej. Pełnomocnik Gminy S. jak i pełnomocnik inwestora wnieśli o oddalenia skargi i zasądzenie kosztów zastępstwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było postanowienie Wojewody W. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty P. o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę. Podstawę materialnoprawną wydanego w niniejszej sprawie postanowienia stanowił art. 152 § 1 Kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Określający przesłankę wstrzymania wykonania decyzji zwrot "okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji" oznacza, że dla spełnienia tej przesłanki nie jest konieczne nie budzące wątpliwości wykazanie (udowodnienie), iż rozstrzygnięcie o takiej treści na pewno zostanie w przyszłości wydane. Dla wstrzymania wykonania w tym trybie decyzji zaistnieć musi jednak stan, w którym na podstawie zebranego materiału dowodowego organ wstępnie jest przekonany o konieczności jej uchylenia z uwagi na rzeczywiste wystąpienie przesłanki uwzględnionej w przepisie art. 145 § 1 lub 145 a § 1 Kpa. Należy też podkreślić, że określenie "prawdopodobieństwo" nie upoważnia do dowolności w zakresie oceny, ani też nie oznacza zwolnienia od dokonywania oceny możliwości uchylenia decyzji. Prawidłowa realizacja dyspozycji normy przepisu art. 152 § 1 Kpa następuje – zdaniem Sądu – poprzez wskazanie przez organ administracji publicznej przy wydawaniu postanowienia na podstawie art. 152 § 1 Kpa omówionych wcześniej przesłanek. W literaturze prawniczej podkreśla się, że organ ma obowiązek wstrzymania wykonania decyzji, jeżeli stwierdzi istnienie przesłanek wstrzymania i brak przeszkód do wstrzymania jej wykonania (np. M. Jaśkowska, A. Wróbel, KPA Komentarz). Ponadto w orzecznictwie podkreśla się, że wydanie postanowienia w trybie art. 152 § 1 Kpa powinno być traktowane jako środek ostateczny, a także oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych. Zbyt szybkie i nie poparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami na istnienie przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej, korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji, może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych (zob. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 lutego 2011 r. sygn. II SA/Bk 779/10 Lex nr 786874, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2010 r. sygn. IV SA/Wa 616/10 Lex nr 675383). Należy też zwrócić uwagę, że w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 Kpa organ administracyjny nie ocenia zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot wznowionego postępowania oraz konieczności jej ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego. Te kwestie będą rozważane dopiero w trakcie merytorycznego postępowania rozpoznawczego (np. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2008 r. sygn. I OSK 863/08, Lex 484864). Oceniając zaskarżone postanowienie Sąd uznał, że organ orzekając w sprawie uwzględnił omawiane powyżej wymogi zasadnie uznając, że brak jest na obecnym etapie postępowania przesłanek do wstrzymania wykonania kwestionowanego w nadzwyczajnym postępowaniu weryfikacyjnym pozwolenia na budowę. Ponadto wskazać należy, że organ odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, które skarżący następnie w zasadzie powielił w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W tym miejscu odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze ponieść należy, że są one bezzasadne i w większości nie odnoszą się do niniejszej sprawy. Skarżący w uzasadnieniu skargi podniósł m.in. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Uzasadniając powyższe skarżący podniósł, iż przesłanka ta zaistniała w przedmiotowej sprawie, albowiem Burmistrz Miasta i Gminy S. prowadząc postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nie zagwarantował społeczeństwu udziału w postępowaniu dotyczącym oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko.. Odnosząc się do powyższego zarzutu zgodzić należy się z organem administracji jak i uczestnikiem postępowania, że powyższy zarzut nie odnosi się do niniejszego postępowania. Kwestie odnoszące się do prawidłowości wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji nie mogą być przedmiotem oceny organu architektoniczno-budowlanego. W tym miejscu wskazać należy, że do projektu budowlanego została załączona decyzja Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach. Jak wynika z adnotacji na decyzji stała się ona prawomocna z dniem [...] grudnia 2011 r. W tym miejscu wskazać również należy, że fakt przywołania w decyzji o pozwoleniu na budowę błędnej daty decyzji nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy. Istotnym jest, że inwestor w dniu wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę legitymował się ostateczną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Wobec powyższego przyjąć należy, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji jest decyzją ostateczną i domniemaniem prawidłowości oraz mocy obowiązującej, czyli trwałości (stabilności), której granice wyznaczają wskazane przez ustawodawcę przesłanki jej rozumienia w postępowaniu nadzwyczajnym. Zgodnie z art. 16 § 1 Kpa decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przepis ten ustanawia ochronę decyzji ostatecznych przyznając im cechę trwałości, przy równoczesnym wyznaczeniu granic tej trwałość. Decyzja ostateczna obowiązuje tak długo, dopóki nie zostanie zmieniona lub uchylona przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Jest to tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji. Decyzja ostateczna jest zatem objęta szczególną ochroną prawną. Innymi słowy dopóki decyzja ostateczna nie została wyeliminowana z obrotu prawnego zawarte w niej rozstrzygnięcie i stanowisko w niej zaprezentowane jest wiążące dla organów administracji. Wobec powyższego stwierdzić należy, że skoro organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie z wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę przedłożona została decyzja ostateczna określająca środowiskowe uwarunkowania, organ ten nie mógł podważać jej mocy obowiązującej, a tym samym nie mógł podważać prawidłowości jej wydania czy też formułować inne wnioski niż wynikające z decyzji ostatecznej. Z powyższych względów również za niezasadny należy uznać zarzut wydania decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Uzasadniając powyższe skarżący podniósł, że zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 3a Prawa budowlanego, projekt budowlany powinien zawierać: "stosownie do potrzeb oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła i gazu, odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia obiektu do sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych, elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych oraz dróg lądowych". Skarżący podniósł, że biorąc pod uwagę dokumenty formalnoprawne stanowiące załączniki do złożonego wniosku o pozwolenie na budowę, wskazać należy, iż wskazana w pkt. 3.5.11. wniosku, decyzja nr [...] o lokalizacji celu publicznego budowy sieci wodociągowej została wydana z naruszeniem przepisów art. 53 ust. 4 pkt 8) w powiązaniu do w art. 51 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. decyzje w sprawach ustalenia lokalizacji celu publicznego) w odniesieniu do (innych niż wymienione w pkt 7, tj. obszarów położonych w granicach parku narodowego i jego otuliny) obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. W ocenie skarżącego Burmistrz Miasta i Gminy S., wydając przedmiotową decyzję bez uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska wydał ją bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, co stanowi przesłankę do wznowienia postępowania dotyczącego przedsięwzięcia polegającego na budowie sieci wodociągowej. Jak wynika z akt sprawy i czego nie kwestionuje skarżący, do projektu budowlanego została załączona decyzja Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...]grudnia 2011 r., nr [...], która (jak wynika z umieszczonej na niej adnotacji) stała się ostateczna z dniem [...] stycznia 2012 r. i wiązała organ wydający pozwolenie na budowę. Prawidłowość wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma wpływu na decyzję o pozwoleniu na budowę. Jak wskazano już wyżej ostateczna decyzja obowiązuje tak długo, dopóki nie zostanie zmieniona lub uchylona przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Odnosząc się natomiast do zarzutu braku dostępności do drogi publicznej wskazać należy, że wbrew wywodom skargi teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej. Stosownie do treści art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć – w świetle ustawowej definicji zawartej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Przy ocenie bezpośredniego dostępu danego terenu do drogi publicznej należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007r, Nr 19, poz. 115 ze zm.), zgodnie z którymi bezpośredni dostęp do drogi publicznej określa zarządca drogi w decyzji o lokalizacji zjazdu (por. art. 29 i nast. ustawy o drogach publicznych). O bezpośrednim dostępie do drogi publicznej nie przesądza zatem bezpośrednie sąsiedztwo terenu inwestycji z drogą publiczną, ale zagwarantowana prawnie zgoda zarządcy drogi na lokalizację zjazdu z drogi publicznej na teren inwestycji. Pośredni dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej może zaś nastąpić dwoma sposobami, albo poprzez inną nieruchomość obciążoną służebnością gruntową na rzecz terenu inwestycji, albo poprzez drogę wewnętrzną, o ile z taką drogą wewnętrzną styka się teren inwestycji. Źródłem powstania służebności gruntowej może być umowa (kodeks cywilny wymaga formy aktu notarialnego dla oświadczenia właściciela nieruchomości służebnej, który ustanawia służebność - art. 245 § 2 Kodeksu cywilnego), orzeczenie sądu, nabycie przez upływ czasu (zasiedzenie art. 292 Kodeksu cywilnego), a także wyjątkowo i wyraźnie w wypadkach w ustawie przewidzianych decyzja administracyjna. Drogami wewnętrznymi są drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg (vide: art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zewnętrznym wyrazem przynależności jakiegoś obszaru do użytku gruntowego o nazwie "drogi" jest oznaczenie go na mapie przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego symbolem "dr" (vide: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków" – tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 38, poz. 454). Odnosząc się do powyższego w pierwszej kolejności wskazać należy, iż teren objęty inwestycją ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, tj. działkę nr [...]. Z droga tą bezpośrednio sąsiaduje działka 10/10. Ponadto zauważyć należy, że w dniu składania wniosku o pozwolenie na budowę, działki na których planowana jest inwestycja objęta przedmiotowym pozwoleniem na budowę, miały zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr [...] i przylegającą do niej ul. S[...]. Fakt, że działka nr [...], jak wynika z pism nadesłanych przez skarżącego, nie była traktowana przez organy jako droga wewnętrzna nie oznacza, że takową nie była. W przedmiotowej sprawie na uwagę zasługuje fakt, że działka o nr. geod. [...] została na mocy decyzji podziałowej numer [...] z dnia [...]listopada 2009 r. przejęta została z mocy prawa w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami pod poszerzenie drogi gminnej (pismo Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2012 r. w aktach sprawy). W tym miejscu przypomnieć należy, że drogami wewnętrznymi są drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg. W ocenie Sądu jeżeli w wyniku podziału zostaje wydzielona i przejęta z mocy prawa działka na poszerzenie drogi, to taka działka jako działka przeznaczona pod drogę od samego początku służy do obsługi komunikacyjnej m.in. działek do nich przyległych. Natomiast kwestie związane z ujawnieniem powyższego w rejestrze gruntów czy też księdze wieczystej stanowią zagadnienie wtórne dla oceny charakteru przejętej działki. Zdaniem składu orzekającego odmienny pogląd jest niedopuszczalny, ponieważ mogłoby dojść do sytuacji, że działka z której wydzielono działkę pod drogę przez okres od momentu przejęcia działki do czasu ujawnienia powyższego faktu w odpowiednich rejestrach pozbawiona zostanie jakiegokolwiek dostępu do drogi. Powyższe w dalszej kolejności uniemożliwiłoby przez ten czas jej zagospodarowanie, bądź też w przypadku działek już zagospodarowanych ich użytkowanie zgodne z prawem i z poszanowaniem praw nowego właściciela przejętej działki. Nie do pogodzenia z wartościami konstytucyjnymi, takimi jak np. ochrona prawa własności, byłaby sytuacja w której właściciel działki, który został pozbawiony własności celem poszerzenia drogi obowiązany byłby żądać ustanowienia na byłej jego działce ustanowienia służebności drogowej, która jak wynika z art. 145 Kodeksu cywilnego ustanawiana jest za odpłatnością. W ocenie Sądu już sam fakt przejęcia, w wyniku podziału, działki pod drogę jest wystarczający do przyjęcia, że działka ta stanowi działkę drogową, a co za tym działkę przeznaczoną pod obsługę komunikacyjną m.in. działek do niej przylegających. Ponadto zauważyć należy, że stosownie do treści art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego, projekt budowlany powinien zawierać oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych. W przedmiotowej sprawie do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor załączył pismo Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] lutego 2012 r., jako zarządcy drogi, uzgadniający pozytywnie projekt zjazdu przez działkę nr [...]. Ponadto, no co słusznie zwrócił uwagę pełnomocnik inwestora, o tym, że działka [...] jest drogą, stanowi jej przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przyjętym na podstawie uchwały nr [...] z dnia [...] października 2001 r. (treść planu została załączona do projektu budowlanego), zgodnie z którym działka o numerze ewidencyjnym [...] (powstała z podzielenia działki [...] - objętej w/w planem) jest drogą gminną klasy lokalnej (oznaczenie symbolem KDG(L) ). W tym miejscu wskazać należy, że w orzecznictwie pojawia się pogląd, iż na gruncie obowiązującej w dniu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), plany miejscowe w zakresie komunikacji mogły zawierać ustalenia w przedmiocie dróg publicznych. Zgodnie z brzmieniem art. 10 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy wynika, iż każda droga znajdująca się w planie, bez względu na to, czy jest drogą dojazdową, czy też lokalną – osiedlową, jest drogą publiczną, gdyż niedopuszczalne było wyznaczanie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przebiegu dróg wewnętrznych (zob wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Po 220/10, LEX 737781). Podkreślenia wymaga również fakt, że obecnie na mocy uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. w sprawie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych oraz ustalenia jaj przebiegu ulica S. obejmująca działki nr [...] i [...] (załącznik nr 1 do uchwały) została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Wobec powyższego uznać należy, że wbrew wywodom skargi teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Z przedłożonych akt wynika ponadto, że przedłożony projekt jest kompletny i nie budzi zastrzeżeń Sądu. W tym stanie rzeczy wobec niezaistnienia przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę organy zasadnie odmówiły wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 Kpa właściwy organ wziął pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne. Przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie prawidłowo dokonał oceny, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił. Odnosząc się natomiast do wniosków uczestników postępowania o zwrot kosztów zastępstwa procesowego wskazać należy, że zgodnie z art. 200 Ppsa w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z powyższej regulacji jednoznacznie wynika, iż zwrot kosztów przysługuje wyłącznie skarżącemu i to tylko w sytuacji uwzględnienia skargi. Zwrot kosztów natomiast nie przysługuje uczestnikowi postępowania. Z powyższych względów wnioski pełnomocników uczestników podstępowania nie mogły być uwzględnione.