IV SA/Po 1008/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2016 r. sprawy ze skargi J. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Wójta [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego J. Z. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., znak sprawy [...] Wójt [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wójta [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. znak sprawy [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego – hodowla rozpłodowej trzody chlewnej o obsadzie maksymalnej do 104,04 DJP i zamkniętego zbiornika na gnojowicę z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną w miejscowości [...]. W uzasadnieniu postanowienia Wójt Gminy wskazał, że w terminie przewidzianym na odwołanie, żadna ze stron postępowania nie złożyła odwołania od przedmiotowej decyzji, co spowodowało, że decyzja stała się ostateczna. Po wydaniu tej decyzji J. Z. złożył wniosek o wznowienie postępowania, uzasadniając to tym, że nie wziął udziału w postępowaniu bez własnej winy i nie został powiadomiony o planowanej decyzji, ani o wydaniu ww. decyzji ostatecznej, mimo że powinien zostać uznany za stronę postępowania w przedmiocie wydania warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 147 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2016.23 j.t., dalej jako k.p.a.) wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może nastąpić tylko na żądanie strony i to strony uprawnionej. W przepisie tym mowa jest o stronie w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organ zaznaczył, że w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną w przedmiocie warunków zabudowy J. Z. nie był stroną postępowania. Nie był stroną postępowania także w sprawie związanej z wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która została wydana przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Organ zaznaczył, że nieruchomość J. Z. nr [...] jest zlokalizowana w odległości ok. 170 metrów od działki nr [...], na której planowana jest inwestycja. Wójt [...] podniósł również, że zgodnie z art. 71 ust. 1,2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 84, art. 85 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.2013.1235 j.t. ze zm.) oraz § 3 ust. 1 pkt 103 lit. a) tiret drugie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U.2016.71 j.t.) po zasięgnięciu opinii - Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu, który stwierdził, że dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie ma potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] - postanowieniem [...] stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku chlewni z powodu niezakwalifikowania inwestycji do kategorii zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnej awarii. Nadto organ wskazał, że ze względu na lokalizację planowanej inwestycji w obszarze chronionego krajobrazu "[...]’ na obszarze Parku Krajobrazowego "[...]" oraz na obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 200 "[...]" oraz obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty "[...]" organ zwrócił się o uzgodnienie planowanej inwestycji do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu, który nie zajął stanowiska w ustawowym terminie i tym samym wyraził milczącą zgodę. W ramach analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2015.199 j.t. ze zm., dalej u.p.z.p.), organ sprawdził wszystkie uwarunkowania dotyczące terenu objętego planowaną inwestycją. Zgodnie z art. 10 k.p.a. wszystkie podmioty uznane za strony postępowania zostały powiadomione o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz o przysługujących im uprawnieniach, z których mogły korzystać bez ograniczeń. Obszar objęty wnioskiem nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie leży na obszarze w odniesieniu do którego istnieje obowiązek jego sporządzenia na podstawie przepisów odrębnych. Organ wskazał również, że zgodnie z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. W niniejszej sprawie wystąpiła taka sytuacja. W związku z tym zasada dobrego sąsiedztwa nie znajdowała zastosowania. Organ podkreślił, że pozostałe przesłanki z art. 61 ust.1 pkt 2-5 u.p.z.p. zostały spełnione, wskazując że: - teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej ; - istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; - teren objęty planowanym zamieszeniem inwestycyjnym [...] to grunty orne – nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne zabudowa zagrodowa w gospodarstwie hodowlanym; - żaden z przepisów odrębnych nie sprzeciwia się realizacji inwestycji objętej niniejszą decyzją. Organ powołał się również na rozporządzenie z dnia 7 października 1997 r. Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz.U. nr 132, poz. 877, ze zm.). Z przepisów tego rozporządzenia wynika, że odległość zamkniętych zbiorników na płynne odchody zwierzęce od otworów okiennych i drzwiowych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na działkach sąsiednich powinna wynosić co najmniej 15 metrów. W przypadku budynku inwentarskiego odległość taka wynosi co do zasady odpowiednio 8 metrów. Z kolei odległość między ww. budynkami i zbiornikami a studniami dostarczającymi wodę przeznaczoną dla ludzi wynosi odpowiednio 15 metrów. Zdaniem organu, powyższe przemawia za tym, że brak jest podstaw do wznowienia postępowania. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył J. Z., w którym w obszernej argumentacji skupił się na wykazaniu interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. znak sprawy [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ II instancji, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że interes prawny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy mają właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich graniczących z terenem inwestycji a także właściciele i użytkownicy wieczyści gruntów dalej położonych w zależności od zasięgu i stopnia uciążliwości planowanej inwestycji. W przypadku gruntów nieprzylegających w bezpośredni sposób do nieruchomości objętej decyzją o warunkach zabudowy, możliwość ewentualnego bycia stroną tego postępowania jest w sposób ścisły uzależniona od wykazania się interesem prawnym, tj. wykazania popartego normą prawną szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie. Organ II instancji podniósł, że nie znalazł przepisu prawa materialnego, na podstawie którego J. Z. mógłby skutecznie żądać czynności organu bądź zaniechania jakiegoś działania. J. Z. nie wskazał żadnych przepisów prawnych regulujących negatywne oddziaływanie planowanej inwestycji na środowisko - np. poprzez nadmierny hałas czy uciążliwy zapach – których naruszenie stwarzałoby dla J. Z. prawo do udziału w postępowaniu. W ocenie organu II instancji wywodzenie interesu prawnego z norm zawartych w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U.2016.380 t. j., dalej k.c.) nie może być skuteczne w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Wniosek o wznowienie postępowania nie może być uwzględniony z uwagi na to, że J. Z. nie jest stroną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. J. Z. zaskarżył powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], wnosząc o uchylenie tego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Wójta [...]. Skarżący uzasadnił swój interes prawny art. 144 k.c. Oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko i sąsiadujące nieruchomości występuje nawet wtedy, gdy nie spowoduje w otoczeniu przekroczenia ustalonych norm. Istotny jest sam fakt oddziaływania inwestycji w przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich, co uzasadnia konieczność zapewniania właścicielom działek udział w postępowaniu administracyjnym o ustalenie warunków zabudowy. Zakres oddziaływania przedsięwzięcia należy badać zarówno na etapie jego realizacji, jak i późniejszej eksploatacji. W niniejszej sprawie zasięg oddziaływania przedmiotowej inwestycji na sąsiednie nieruchomości został określony w decyzji Wójta [...] o środowiskowych uwarunkowaniach, z której wynika, że eksploatacja inwestycji będzie wiązała się emisją substancji do powietrza, a głównymi jej źródłami będą procesy hodowli zwierząt. Stwierdzono również, że źródłami emisji do powietrza będą także pojazdy poruszające się po terenie gospodarstwa. Zdaniem skarżącego, mimo braku w polskim prawie przepisów regulujących normy zapachowe oraz mimo nieprzeprowadzenia przez organ wydający decyzję dowody z opinii biegłego w przedmiocie uciążliwości zapachowych związanych z planowaną inwestycją, a także mimo zagrożenia wód podziemnych, w ww. decyzji stwierdzono bezpodstawnie, że planowane przedsięwzięcie nie będzie stanowiło zagrożenia dla stanu jakości wód i powietrza. Skarżący wskazał, że bez żadnych wątpliwości, odór unoszący się w powietrzu w wyniku prowadzonej hodowli zwierząt, będzie stanowił dla niego znaczną uciążliwość podczas korzystania z jego nieruchomości. Niezależnie od powyższej argumentacji, skarżący powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł, że odmowa wznowienia postępowania na podstawie art. 149 §3 k.p.a., gdy wskazywaną podstawą wznowienia jest art. 145 §1 pkt 4 k.p.a., nie może opierać się na ocenie, że wnoszący podanie nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną. W takim przypadku ustalenie istnienia podmiotowej przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania łączy się z ustaleniem istnienia podstawy wznowienia, jednakże kwestia ta podlega badaniu po wznowieniu postępowania, a zatem w drugim etapie postępowania. W związku z tym rozstrzygnięcia organów zapadłe w niniejszej sprawie należy uznać za przedwczesne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 4 marca 2016 r. pełnomocnik uczestnika postępowania W. P. wskazał, że skarga winna zostać odrzucona jako niedopuszczalna ze względu na brak legitymacji procesowej po stronie skarżącego, albo oddalona jako bezzasadna ze względu na brak po stronie skarżącego interesu prawnego. Zasadność odrzucenia skargi pełnomocnik uzasadnił tym, że skoro J. Z. nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, to nie ma również tego przymiotu w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Pełnomocnik przyznał, że sporna inwestycja jest wprawdzie oddalona od nieruchomości skarżącego jedynie o 170 metrów, to jednak z mapy ewidencyjnej wynika, że pomiędzy nieruchomością uczestnika, a nieruchomością skarżącego funkcjonują wcześniej już zrealizowane i podobne inwestycje związane z produkcją rolną. Takich obiektów jest pięć. Wniesiona skarga jest w istocie próbą uniemożliwienia korzystania z gruntów rolnych zgodnie z ich przeznaczeniem przez osobę, która zakupiony w tej miejscowości grunt rolny chce wykorzystywać na cele niezwiązane z produkcją rolną. Zdaniem pełnomocnika w obecnym stanie prawnym brak jest prawnego uzasadnienia dla możliwości blokowania na spornym terenie produkcji rolnej oraz przetwórstwa rolno-spożywczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25 września 2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej ostateczną decyzją wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Postępowanie o wznowienie postępowania jest dwuetapowe. W pierwszej kolejności organ musi zbadać, czy podmiot składający wniosek powołuje się na przesłankę, która mogłaby uzasadniać wznowienie postępowania oraz czy został zachowany termin do złożenia wniosku. W drugim etapie właściwy organ prowadzi postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Punktem granicznym między tymi dwoma etapami jest postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.). Do drugiego etapu nie dochodzi jeżeli organ zakończy pierwszy etap wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych nie ma jednolitości co do możliwości badania przez organ administracji publicznej interesu prawnego podmiotu zgłaszającego żądanie o wznowienie postępowania, który do podmiot nie ze swojej winy nie brał udziału w postępowaniu. Zgodnie z pierwszym poglądem ustalenie interesu prawnego strony występującej z wnioskiem o wznowienie postępowania poprzedza wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania lub decyzji o odmowie wznowienia (zob. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1158/10 oraz z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 324/12 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyrokach z dnia 18 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 154/11 oraz z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1345/10 – opubl. w "CBOSA"). Zgodnie z drugim poglądem w przypadku wskazania w podaniu o wznowienie postępowania przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co do zasady organ rozpatrujący to podanie nie bada od razu, czy podmiot domagający się wznowienia postępowania istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a. (Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 773/2009 z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2064/09, z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 191/12 oraz z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2397/11, a także wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Kr 1516/10; wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 lipca 2013 r., II SA/Łd 414/13 – "CBOSA"). Sąd podziela drugi z zaprezentowanych poglądów. Art. 149 § 2 k.p.a. stanowi bowiem wyraźnie, że dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania istnieje podstawa do badania przyczyn wznowienia. Przyczyna określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest złożona i składają się na nią trzy okoliczności, które muszą zostać łącznie spełnione: (1) podmiot żądający wznowienia postępowania musi być stroną, (2) która nie brała udziału w postępowaniu, (3) przy czym ten brak udziału nastąpił bez własnej winy tego podmiotu. Ze względu na kategoryczną treść art. 149 § 2 k.p.a., żadnej z powyższych okoliczności, składających się na przyczynę wznowienia, nie można badać przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania. Skoro organ administracji nie ma kompetencji do badania, czy dany podmiot jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, to tym samym nie może odmówić z tego powodu wznowienia postępowania. Odmowa wznowienia postępowania w takiej sytuacji oznaczałaby bowiem, że organ zbadał zachodzenie przyczyny wznowienia przed wydaniem postanowienia wznawiającego postępowania, co jest zakazane w świetle art. 149 § 2 k.p.a. W związku z powyższym, ocena organów I i II instancji co do przysługiwania J. Z. statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. była przedwczesna, zaś przyczyna, którą organy uzasadniały odmowę wszczęcia postępowania okazała się niedopuszczalna, ponieważ w świetle art. 149 § 2 k.p.a. organy na tym etapie postępowania nie były w ogóle uprawnione do jej badania. Marginalnie wskazać należy na błędność zapisu w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, iż skarżący – zdaniem organu – wiedział wcześniej o planowanej inwestycji niż w dacie złożenia wniosku (na co wskazywać ma jego obecność na zebraniu mieszkańców w dniu [...] czerwca 2015 r.). Po pierwsze – okoliczność, że skarżący wcześniej niż w dacie złożenia wniosku wiedział o planowanej inwestycji jest niesporna – przecież sam skarżący we wniosku złożonym dnia [...] czerwca 2015 r. wskazuje datę [...] czerwca 2015 r. jako dzień uzyskania wiedzy o decyzji z [...] grudnia 2014 r. Po drugie – organ nie wskazał daty, w jakiej (w ocenie organu) skarżący miał dowiedzieć się o planowanej inwestycji; samo sformułowanie: "wcześniej" sugeruje niejako naruszenie terminu, ale tego nie przesądza, pojawia się więc wątpliwość w jakim celu tej treści zapis w ogóle znalazł się w uzasadnieniu decyzji. Po trzecie wreszcie – art. 148 § 2 k.p.a. stanowi, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Okoliczność, kiedy skarżący dowiedział się "o planowanej inwestycji" nie ma więc znaczenia w kontekście zachowania terminu, istotna jest jedynie wiedza o decyzji. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji (pkt 1 sentencji wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę wskazania zawarte przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.