IV SA/Po 101/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta po rozpoznaniu dnia 30 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym skargi W.S. na uchwałę Rady Gminy Kaźmierz z dnia 23 maja 2016 r. nr XXIII/157/16 w przedmiecie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Kopanina rej. "Zachodnia I", Gmina Kaźmierz postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu W.S. ze Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) wpis w kwocie 300 (trzysta) złotych. Pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. W. S. (zwany dalej również "skarżącym"), po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Gminy Kaźmierz z dnia 23 maja 2016 r. nr XXIII/157/16 w przedmiecie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Kopanina rej. "Zachodnia I", Gmina Kaźmierz (zwanej dalej "zaskarżoną uchwałą"). Skarżący stwierdził, że zgodnie z art. art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 Nr 80 poz. 717; zwanej dalej "u.p.z.p." – uwaga Sądu) plan miejscowy, w wyniku którego następuje zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, sporządza się dla całego obszaru wyznaczonego w studium. Zaskarżona uchwała nie spełnia tego wymogu. Skarżący zaznaczył, że podczas wyłożenia wnosił uwagi, w których prosił o uwzględnienie całości obszaru rolnego przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową. W jego ocenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien być opracowany dla całego terenu rolniczego przekształcanego na nierolniczy. W odpowiedzi na skargę Rada gminy wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. W odpowiedzi na wezwanie Sądu o wykazanie naruszenia interesu prawnego, skarżący w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. wyjaśnił, że jestem właścicielem nieruchomości rolnej oznaczonej nr geod. [...] położonej we wsi K. gm. K.. Nieruchomość ta bezpośrednio graniczy z obszarem objętym ustaleniami zaskarżonej uchwały. Zaskarżona uchwała ma istotny wpływ na możliwość użytkowania tej nieruchomości na cele rolnicze. Uniemożliwi prawidłowe przeprowadzenie podstawowych prac związanych z uprawą roli m. in. orki, wykonania ochrony roślin środkami chemicznymi i innymi pracami uprawy roli. Zaskarżona uchwała nie przewiduje odpowiednich pasów ochronnych co spowoduje również uciążliwości dla ewentualnych przyszłych właścicieli działek bowiem podczas uprawy suchej ziemi następuje mocne kurzenie w stronę przyszłych zabudowań, przy wykonywaniu prac związanych z ochroną chemiczną nastąpi oprysk tymi środkami przyszłych zabudowań, a przy wykonywaniu prac polowych typu orka, siew i zbiór roślin powoduje ogromny hałas. Jego nieruchomość znajduję się po stronie zachodniej i wiatry wieją w stronę planowanych działek. Wobec tego zaskarżona uchwała w sposób istotny oddziałuje na jego nieruchomość, która graniczy bezpośrednio z terenem objętym planem na odległości ok. 0.5 km. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Podstawę prawną wniesionej w niniejszej sprawie skargi stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 Nr 142 poz.1591; zwanej dalej "u.s.g."). Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) zatem należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718; zwanej dalej "p.p.s.a."). Oceny, czy uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. dokonuje się zaś na gruncie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Również pozostałe wymogi formalne zostały w niniejszej sprawie spełnione. Skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia prawa, a także została wniesiona z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718; zwanej dalej "p.p.s.a."). Przed przystąpieniem do oceny merytorycznej skargi Sąd jest obowiązany do oceny czy Skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały i czy interes ten został naruszony przez zaskarżoną uchwałę. Zaznaczyć należy, iż legitymacja do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt. OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2). Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącej. W wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2451/11, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, Lex nr 81964). W wyroku tym sąd wskazał również, iż na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Podsumowując stwierdzić należy, iż przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach, aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego. Skarżący nie jest właścicielem, czy użytkownikiem wieczystym żadnej nieruchomości objętej postanowieniami zaskarżonej uchwały. Nieruchomość oznaczona numerem geodezyjnym [...], której skarżący jest właścicielem, graniczy z obszarem objętym ustaleniami zaskarżonej uchwały. Okoliczność ta w rozpoznawanej sprawie nie może stanowić źródła interesu prawnego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Na naruszenie interesu prawnego taką uchwałą mogą powoływać się osoby, którym do nieruchomości objętej uchwałą przysługują prawa rzeczowe, czyli prawa należące do kategorii praw bezwzględnych, które wywierają skutek względem wszystkich innych podmiotów. Ustalenia zaskarżonej uchwały nie wkraczają jednak w sferę uprawnień rzeczowych skarżącego do określonej nieruchomości objętej uchwałą. Skarżący powinien udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r. sygn. OSK 1437/04; wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2005 r. sygn. II SA/Wa 1928/04 a także wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r. OSK 476/04; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd, dokonując oceny okoliczności niniejszej sprawy, doszedł do przekonania, że skarżący nie wykazał naruszenia swojego interesu prawnego w związku podjęciem zaskarżonej uchwały. Z naruszeniem interesu prawnego moglibyśmy mieć bowiem do czynienia dopiero w sytuacji gdy postanowienia zaskarżonej uchwały kształtowałyby sposób wykonywania prawa własności nieruchomości skarżącego. Należy podkreślić, że istnienie związku między zaskarżoną uchwałą, a sytuacją prawną skarżącego musi powodować bezpośrednie i realne następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia go konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków, by stanowiło o jego legitymacji do wniesienia skargi. Taka sytuacja nie występuje jednak w rozpoznawanej sprawie. Postanowienia zaskarżonej uchwały nie dotyczą nieruchomości będącej własnością skarżącego, ani też nie powodują takiego na nią oddziaływania, które wpływało by na sposób wykonywania prawa własności skarżącego. Natomiast argumenty przestawione przez skarżącego sprowadzają się do zobrazowania uciążliwości, które mogą być odczuwalne przez właścicieli nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, bezpośrednio graniczących z nieruchomością będącą własnością skarżącego. Przeznaczenie tych nieruchomości pod zabudowę mieszkaniowa nie ogranicza jednak rolnego wykorzystywania nieruchomości skarżącego, a co za tym idzie nie narusza też jego interesu prawnego. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. o odrzuceniu skargi. O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.