IV SA/Po 1014/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Anna Jarosz (spr.) WSA Tomasz Grossmann po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi I. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: WWINB), na podstawie art. 123 i art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257., zwanej dalej: Kpa), po rozpatrzeniu zażalenia I. W. (zwanej dalej: skarżąca) z dnia [...] czerwca 2017 r. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (zwanego dalej: PINB) z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] odmawiającego wszczęcia postępowania na podstawie podania skarżącej z dnia [...] maja 2017 r. zatytułowanego "żądanie strony wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności użytkowania" budynku mieszkalnego w K., przy ul. [...], na dz. nr [...] (zwane dalej odpowiednio: wniosek, budynek, działka) utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ opisał stan faktyczny w sprawie wskazując, co następuje. Skarżąca wystąpiła do Wojewody W. (zwanego dalej: Wojewoda) o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] (zwanego dalej: Starosta) z dnia [...] listopada 2013 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku (zwanej dalej: pozwolenie na budowę). Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę. Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: GINB) decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2014 r. Powyższe rozstrzygnięcie GINB zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 29 stycznia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2135/14), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody. Następnie decyzją z dnia [...] maja 2015 r., Wojewoda stwierdził, na wniosek skarżącej, nieważność decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2013 r., (pozwolenie na budowę). Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. GINB uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2015 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2013 r. o pozwoleniu na budowę. Decyzja GINB została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez skarżącą. Organ wskazał również, że w międzyczasie - decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. PINB umorzył postępowanie w przedmiocie "czy roboty budowlane budynku mieszkalnego na dz.nr [...] w granicy z dz. nr [...], przy ul. [...] w K. są wykonywane w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach oraz w sposób mogący powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia ". Następnie PINB postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. na żądanie skarżącej wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2014 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych wykonywanych przy budynku mieszkalnym na dz. nr [...] w granicy z dz. nr [...] przy ul. [...] w K.. Kolejno zaś - postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. – PINB zawiesił z urzędu postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2014 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego tj. rozpatrzenia przez Wojewodę sprawy z wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2013 r. o pozwoleniu na budowę. WWINB podkreślił także, że wobec pozostania w obrocie prawnym decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2013 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę D. i P. D. dokonali skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku. Przechodząc do realiów sprawy będącej przedmiotem niniejszego postępowania WWINB wskazał, że podaniem z dnia [...] maja 2017 r. skarżąca wniosła o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności użytkowania budynku mieszkalnego w K., przy ul. [...], na dz.nr [...], wskazując, że powodem żądania jest zawieszenie postępowania wznowieniowego dotyczącego prawidłowości wykonania robót. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], opisanym na wstępie, PINB odmówił wszczęcia postępowania na skutek powyższego wniosku skarżącej z dnia [...] maja 2017 r. wskazując, iż decyzja Wojewody z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] nie jest ostateczna ani prawomocna. Zażalenie na ww. postanowienie w ustawowym terminie wniosła skarżąca podaniem z dnia [...] czerwca 2017 r. W ocenie organu odwoławczego analiza treści art. 61a § 1 Kpa wskazuje, iż ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Druga przesłanka stanowi o sytuacji, gdy w sprawie istnieją inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Stąd, zdaniem WWINB, należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Według organu przyjąć przy tym należy, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61 a § 1 Kpa organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania jest bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Powołując się na orzecznictwo sądowe WWINB wywodził, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 Kpa należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, przeszkody te muszą wynikać z treści wniosku albo być znane organowi z urzędu, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Organ stwierdził, iż w sprawie poza sporem jest to, iż przed PINB toczy się postępowanie w sprawie robot budowlanych wykonywanych przy budowie budynku mieszkalnego na dz. nr [...] w granicy z dz. nr [...], przy ul. [...] w K., które zawisło przed organem powiatowym do czasu wydania ostatecznej decyzji przez Wojewodę w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku. Organ nadmienił, że co prawda Wojewoda decyzją z dnia [...] maja 2015 r. stwierdził nieważność decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2013 r., niemniej jednak GINB swoją decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. uchylił ww. decyzje Wojewody i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2013 r. Organ wskazał, że decyzja ta nie jest prawomocna. Wojewoda podkreślił także, że inwestorzy - Państwo D. i P. D. w dniu [...] lipca 2016 r. dokonali skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy przedmiotowego budynku, w stosunku do którego organ powiatowy nie wniósł sprzeciwu. W opisanych okolicznościach, zdaniem WWINB, prawidłowo PINB odmówił skarżącej wszczęcia postępowania w przedmiocie legalności użytkowania budynku mieszkalnego w K., przy ul. [...], na dz.nr [...], ponieważ przed PINB toczy się obecnie postępowanie w sprawie przedmiotowego budynku, które nie zostało jeszcze zakończone z uwagi na brak prawomocności decyzji GINB z dnia [...] listopada 2015 r. oraz z uwagi na fakt skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy przedmiotowego budynku. W ocenie WWINB wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie stanowi przesłankę uzasadniającą wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie przedmiotowego budynku jest już prowadzone, a fakt, iż skarżąca nie jest zadowolona z zapadłych rozstrzygnięć, nie powinien być, według organu, przesłanką do prowadzenia równoległego postępowania w tym przedmiocie. Podkreślono, że skarżąca nie jest pozbawiona ochrony swych praw, bowiem skutecznie kwestionuje rozstrzygnięcia zapadające w postępowaniu głównym - dotyczącym legalności decyzji o pozwoleniu na budowę. Z powyższych względów odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku skarżącej była, zdaniem WWINB, zasadna. Organ I instancji nie dopuścił się również naruszeń proceduralnych, które mogłyby mieć istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie i uzasadniałyby uchylenie zaskarżonego postanowienia. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła, działająca przez profesjonalnego pełnomocnika, skarżąca wnosząc o uwzględnienie skargi przez WWINB w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 Ppsa poprzez uchylenie zaskarżanego, własnego postanowienia z dnia [...] września 2017 r. i wydanie nowego orzeczenia, alternatywnie o uchylenie przez sąd postanowienia WWINB z dnia [...] września 2017 r. oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] czerwca 2017 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 61 a § 1 Kpa polegające na wadliwym uznaniu, że z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Zdaniem skarżącej organy wadliwie uznały, że inwestorzy w dniu [...] lipca 2016 r. dokonali skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego w sytuacji, gdy przed PINB toczy się postępowanie w sprawie robót budowlanych zawieszone postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r, Zarzucono także naruszenie art. 102 Kpa polegające na podjęciu czynności, które nie były niezbędne (zapobiegające niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego), a także art. 9 Kpa, polegające na niepoinformowaniu strony - skarżącej - o wniesieniu zawiadomienia o zakończeniu budowy. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, zwanej dalej: Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Podstawą prawną wydania zaskarżonych postanowień był art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, który stanowi, że w sytuacji gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61a Kpa przewiduje dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania. Przesłanka ta nie zaistniała w przedmiotowym postępowaniu. Druga z przesłanek, wskazanych w art. 61a § 1 Kpa, na którą powołały się orzekające w sprawie organy, dotyczy sytuacji, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn. Podkreślić należy, iż przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. W orzecznictwie wskazuje się, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 Kpa, należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. np. wyroki WSA: w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 65/14; w Kielcach z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Ke709/13; w Poznaniu z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 332/12 i inne wszystkie powołane w uzasadnieniu - orzeczenia dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, nie może odnosić się do meritum sprawy będącej przedmiotem wniosku strony. Postanowienie wydane na podstawie wymienionego przepisu ma charakter proceduralny. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż pismem z dnia [...] maja 2017 r. zatytułowanym "żądanie strony wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności użytkowania" budynku mieszkalnego w K., przy ul. [...], na dz. nr [...] skarżąca zwróciła się do PINB z wnioskiem o weryfikację i rozpatrzenia zgodności z obowiązującymi przepisami legalności użytkowania rzeczonego budynku. Jednakże w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, iż sprawa zgodności z obowiązującymi przepisami budowy tego budynku jest przedmiotem prowadzonego postępowania z wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2013 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę rzeczonego budynku – obecnie na etapie rozstrzygnięcia sądu I instancji - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wyrok z dnia 03 lutego 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 219/16 – na dzień wydania niniejszego orzeczenia – nieprawomocny). Co więcej, jak opisano na wstępie, decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. PINB umorzył postępowanie w przedmiocie "czy roboty budowlane budynku mieszkalnego na dz. nr [...] w granicy z dz. nr [...], przy ul. [...] w K. są wykonywane w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach oraz w sposób mogący powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia". Na skutek żądania skarżącej postępowanie to zostało wznowione (postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r.), a następnie zawieszone (postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r.) do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego tj. rozpatrzenia przez Wojewodę sprawy z wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2013 r. o pozwoleniu na budowę. Jak wskazała skarżąca we wniosku z dnia [...] maja 2017 r. domagała się ona wszczęcia postępowanie poddanego kontroli w niniejszej sprawie w związku z zawieszeniem postępowania w przedmiocie prawidłowości robót budowlanych. Z powyższego wynika, iż zarówno ww. postępowanie wznowieniowe dotyczące prawidłowości robot budowlanych jak i wniosek o wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie dotyczą tej samej inwestycji wszczętej i zakończonej na postawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2013 r., nadal pozostającej w obrocie, na podstawie której Inwestorzy – Państwo D. dokonali skutecznego zgłoszenia zakończenia budowy. W niniejszej sprawie na powyższą ocenę nie ma wpływu fakt, iż skarżąca domagała weryfikacji i rozpatrzenia zgodności z obowiązującymi przepisami użytkowania budynku, którego dotyczy postępowanie. W kontekście uzasadnienia wniosku oczywistym jest, że skarżąca zmierzała wnioskiem z dnia [...] maja 2017 r. do kolejnej weryfikacji wykonanych robót budowlanych na działce nr [...]. Tymczasem postępowanie w tym przedmiocie jest w toku. Mając powyższe na uwadze organ, w opisanych okolicznościach, zestawiając ze sobą zakres wszczętego postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. oraz jego zależności od wszczętego również na skutek wniosku skarżącej postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2013 r,. z wnioskiem skarżącej z dnia [...] maja 2017 r. zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Przy czym, odnosząc się do zarzutów skargi, wskazać należy, że organ I instancji przed wydaniem postanowienia nie tyle, jak wskazywał pełnomocnik skarżącej, prowadził postępowanie wyjaśniające, co ustalał zakres wniosku skarżącej. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił.