IV SA/Po 1016/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Maciej Jaśniewicz WSA Izabela Kucznerowicz ( spr ) Protokolant Sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 marca 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Poznań - Wilda w Poznaniu na uchwałę Rady Miasta Lubonia z dnia 24 marca 2005 r. nr XXXIII/170/2005 w przedmiocie regulaminu udzielania pomocy materialnej dla uczniów 1. stwierdza nieważność uchwały Rady Miasta Luboń nr XXXIII/170/2005 z dnia 24 marca 2005 r. w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej dla uczniów, zmienionej uchwałą nr XI/64/2007 Rady Miasta Luboń z 27czerwca 2007 r. w sprawie zmiany uchwały nr XXXIII/170/2005 Rady Miasta Luboń z dnia 24 marca 2005 r. w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej dla uczniów w § 10 ust. 2 oraz załączników do uchwały nr 1 i 2. 2. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części określonej w punkcie 1. wyroku /-/ I. Kucznerowicz /-/ G. Radzicka /-/ M. Jaśniewicz Rada Miasta w Luboniu z powołaniem się na przepis art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (j.t. Dz.U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm. - dalej ustawa o systemie oświaty) i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej u.s.g.) podjęła w dniu 24 marca 2005r. uchwałę Nr XXXIII/170/2005 w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej dla uczniów. Powyższa uchwała została zmieniona uchwałą z dnia 27 czerwca 2007r. w sprawie zmiany uchwały nr XXXIII/170/2005 Rady Miasta Luboń z dnia 24 marca 2005r. w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej dla uczniów. W uchwale zmieniającej nadano m.in. nowe brzmienie załącznika nr 1 i dodano załącznik nr 2. Prokurator Prokuratury Rejonowej Poznań - Wilda wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rada Miasta w Luboniu z dnia 24 marca 2005r. Nr XXXIII/170/2005 w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej dla uczniów, zarzucając jej rażące naruszenie art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. art. 90f ust. 3 oraz art. 90n ust. 2 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, poprzez ustalenie w załączniku Nr 1 i 2 , iż opinia dyrektora szkoły stanowi integralną część wniosku o udzielenie zarówno zasiłku szkolnego, jak również przyznania stypendium szkolnego i nałożenie w ten sposób na stronę obowiązku jej uzyskania, w sytuacji gdy opinia dyrektora jest stanowiskiem innego organu w rozumieniu art.106 kpa, a o jej wydanie w formie prawem przewidzianej powinien wystąpić po wszczęciu postępowania wójt (burmistrz, prezydent miasta). Rażącym naruszenia prawa zdaniem skarżącego jest również ustalenie w § 10 ust.2 uchwały, iż wnioski o przyznanie zasiłku szkolnego rozpatrywane są na podstawie udokumentowanego zdarzenia losowego i nałożenie w ten sposób na stronę obowiązku przedłożenia dokumentów podczas gdy w świetle art.75 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (jt: Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej kpa) dokument jest tylko jednym ze środków dowodowych przewidzianych w kpa, natomiast stosownie do art.77 § 1 kpa, to na organie prowadzącym postępowanie ciąży obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Skarżący za rażące naruszenie prawa uznał również ustalenie w załączniku Nr 1, iż zaświadczenie o powierzchni w hektarach przeliczeniowych gospodarstwa rolnego i zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy stanowią integralną część wniosku o przyznanie stypendium szkolnego i nałożenie w ten sposób na stronę obowiązku ich uzyskania i przedłożenia, podczas gdy art. 63 § 2 kpa jako przepis ogólny i art.90 n ust.4 pkt 3 ustawy o systemie oświaty jako przepis szczególny nie wskazują na konieczność dołączania innych dokumentów poza zaświadczeniem o dochodach oraz zaświadczeniem o korzystaniu ze świadczeń pomocy społecznej. Rada Miasta Luboń reprezentowana przez radcę prawnego P.C. w odpowiedzi na skargę stwierdziła, że w uchwale nie nałożono na osoby ubiegające się o przyznanie zasiłku szkolnego lub stypendium szkolnego obowiązku uzyskania i przedłożenia opinii dyrektora szkoły, w tym także nie ustanowiono takiego obowiązku w załączonych do zaskarżonej uchwały wzorach wniosków. Przedmiotowa uchwała w żadnym miejscu nie nakłada zdaniem organu na wnioskodawcę obowiązku składania wniosku według załączonego do uchwały wzoru. Wzory te nie mają w sposób oczywisty charakteru urzędowych formularzy, których stosowanie byłoby obligatoryjne, a niezachowanie ich formy skutkowałoby pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Powołując się na uzasadnienie do zaskarżonej uchwały wskazano, że wprowadzenie wzorów wniosków służyć miało jedynie uproszczeniu procedury i miało być pomocą przy składaniu wniosków. Błędne są także zdaniem skarżonego organu twierdzenia zawarte w skardze, że opinia dyrektora szkoły miała charakter stanowiska innego organu w rozumieniu art. 106 Kpa. Odnosząc się zawartego w §10 ust. 2 zaskarżonej uchwały sformułowania dotyczącego udokumentowanego zdarzenia losowego, skarżony organ wskazał, że użyte ono zostało w znaczeniu wykazanego (udowodnionego) zdarzenia. Powołano się przy tym na 4 letnią praktykę stosowania przedmiotowej uchwały z której wynika, iż w postępowaniach administracyjnych dotyczących przyznania zasiłku szkolnego nie są stosowane jakiekolwiek ograniczenia dowodowe. W odpowiedzi na skargę wskazano, że zgodnie z art. 90n ust. 4 ustawy o systemie oświaty wniosek o przyznanie świadczenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym zawiera w szczególności dane uzasadniające przyznanie świadczenia pomocy materialnej, w tym zaświadczenie o wysokości dochodów w rodzinie ucznia. Uregulowanie to jest oczywistą konsekwencją uzależnienia przez ustawę prawa do stypendium od sytuacji materialnej ucznia wynikającej z niskich dochodów na osobę w rodzinie. Zwrócić należy uwagę, iż miesięczną wysokość dochodu w rodzinie ucznia uprawniającą do ubiegania się o stypendium szkolne ustala się na zasadach określonych w art. 8 ust. 3-13 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej w przypadku osób prowadzących działalność rolniczą, przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 194 zł. (obecnie). Z powyższego zdaniem organu wynika, że w przypadku osób prowadzących działalność rolniczą zaświadczenie o wielkości gospodarstwa rolnego (powierzchni w hektarach przeliczeniowych) ma charakter zaświadczenia o dochodach. Podobny charakter ma zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy dla osób bezrobotnych. Skarżony organ podniósł także, iż żądanie Prokuratora dotyczące stwierdzenia nieważności całych załączników nr 1 i 2 do zaskarżonej uchwały jest zbyt daleko idące i w sposób nieuzasadniony dolegliwe. Nawet gdyby przyjąć zasadność skargi prokuratorskiej, całkowicie wystarczające byłoby stwierdzenie nieważności załączników jedynie w zakwestionowanym przez stronę skarżącą zakresie, nie zaś w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Zasadniczą kwestią w przedmiotowej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy uregulowanie zawarte w §10 ust. 2 uchwały Rady Miasta w Luboniu z dnia 24 marca 2005r. uchwałę Nr XXXIII/170/2005 w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej dla uczniów oraz załączniki nr 1 i 2 do w/w uchwały, stanowią istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności przepisu prawa miejscowego na zasadzie przewidzianej w art. 147 § 1 ppsa. Zgodnie z treścią §10 ust. 2 zaskarżonej uchwały wnioski o przyznanie zasiłku szkolnego przyznawane są na podstawie udokumentowanego zdarzenia losowego i sytuacji materialnej rodziny. Załącznik nr 1 do w/w uchwały jako załącznik do wniosku o przyznanie stypendium szkolnego wskazuje na opinię dyrektora szkoły, zaświadczenie o powierzchni w hektarach przeliczeniowych gospodarstwa rolnego i zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy. W załączniku Nr 2 wskazano z kolei na opinię dyrektora szkoły jako obligatoryjny element wniosku o przyznanie zasiłku szkolnego. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zaskarżona uchwała ma charakter normatywny. Odnosi się ona bowiem do wszystkich uczniów, zamieszkałych na terenie gminy. Jako normatywny akt wykonawczy należący do kategorii prawa miejscowego, uchwała powinna spełniać wymogi prawne ustanowione dla tej kategorii aktów. W myśl przepisu art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zaliczanie aktów prawa miejscowego do źródeł powszechnie obowiązującego prawa, pociąga za sobą konsekwencje w postaci odnoszenia do nich ( i spełnienia przez nie ) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasady, że wszystkie inne akty prawotwórcze mogą być wyłącznie stosowane na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie. W stosunku do prawa miejscowego zasady te wyraża przede wszystkim art. 94 Konstytucji, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego, organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zatem w akcie rangi ustawowej zawarte musi być upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. delegacja. Zasada ta znajduje potwierdzenie w przepisie art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów prawa miejscowego. Upoważnienie to musi być wyraźne , a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych . Szczegółowe upoważnienie ustawowe określa materię, która może być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetencyjne do jego wydania oraz reguluje niekiedy również inne sprawy związane z wydawaniem i wejściem w życie przepisów prawa. Zgodnie z art. 90e ust. 1 ustawy z o systemie oświaty zasiłek szkolny może być przyznany uczniowi znajdującemu się przejściowo w trudnej sytuacji materialnej z powodu zdarzenia losowego. Kompetencja organów gminy w sprawach z zakresu udzielania pomocy materialnej dla uczniów zawarta jest w art.90f ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym rada gminy uchwala regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, kierując się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym Świadczenie pomocy materialnej o charakterze socjalnym przyznaje wójt, burmistrz lub prezydent miasta, wydając przy tym decyzję administracyjną, przed wydaniem której nakazuje się zasięgnąć opinię dyrektora szkoły, placówki lub kolegium, w której uczeń realizuje obowiązek szkolny, nauki lub po zakończeniu realizacji obowiązków edukacyjnych dalej się kształci (aż do ukończenia 24 roku życia). Obowiązek uzyskania opinii dyrektora spoczywa jednak na organie prowadzącym postępowanie, nie zaś na wnioskodawcy. Oznacza to, że w toku rozpoznawania wniosków o przyznanie takiej pomocy – wbrew stanowisku skarżonego organu - obowiązuje tryb określony w art. 106 kpa, zgodnie z którym o zajęcie stanowiska (w tym wypadku o wydanie opinii) występuje organ załatwiający sprawę (zob. wyrok NSA z dnia 23 października 2008 r. I OSK 703/08 LEX nr 511542). Omówiony powyżej tryb postępowania administracyjnego w sprawach świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym jest obligatoryjny. Przy tym, jako tryb wprowadzony w drodze ustawy, nie może być on modyfikowany przepisami prawa niższego rzędu. Prowadzi to do jednoznacznego wniosku, że §10 ust. 2 zaskarżonej uchwała Rady Miasta w Luboniu 24 marca 2005r. Nr XXXIII/170/2005 w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej dla uczniów oraz załączniki nr 1 i 2, w zakresie w jakim nakładają na osoby ubiegające się o przyznanie pomocy materialnej o charakterze socjalnym obowiązek uzyskania opinii dyrektora szkoły, są dotknięte istotnym naruszeniem prawa. Nakładają bowiem na wnioskodawców obowiązek uzyskania opinii, o którą powinien wystąpić organ prowadzący postępowanie w sprawie przyznania stypendium szkolnego. Ponadto wskazać należy, iż §10 ust. 2 zaskarżonej uchwały Rady Miasta Luboń przewiduje, że wnioski o przyznanie zasiłku szkolnego rozpatrywane są na podstawie udokumentowanego zdarzenia losowego i sytuacji materialnej rodziny. Już z samej treści powołanego wyżej przepisu uchwały wynika, iż jest on sprzeczny z treścią art. 90 f pkt 4 i art. 90 n ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Ustawodawca upoważnił bowiem gminy do określenia "trybu i sposobu udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego" (art. 90 f pkt 4 ustawy o systemie oświaty). W takim kontekście upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego należy rozumieć jako pozwalające na zróżnicowanie trybu i sposobu udzielania zasiłków w zależności od charakteru niektórych, szczególnych zdarzeń losowych. W żadnym razie gmina nie może jednak nakładać na wnioskodawcę obowiązku udokumentowania zdarzenia losowego. Nakładanie takiego obowiązku było by bowiem sprzeczne z art. 90 n ust. 4 ustawy o systemie oświaty, określającym co powinien w szczególności zawierać wniosek o przyznanie świadczenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym. Jedynym dokumentem, jaki w/w przepis nakazuje załączyć, jest zaświadczenie o dochodach. Treść tego przepisu zdaniem Sądu nie powinna być interpretowana w tym kierunku, aby nałożyć na stronę wymaganie dołączenia do wniosku określonych dokumentów na dowód wymienionych w nim okoliczności. Stosowanie wykładni rozszerzającej i dalsze żądanie od wnioskodawcy innych jeszcze dokumentów uznać należy więc za sprzeczne z wyraźnym brzmieniem ustawy jak i z ogólną zasadą postępowania administracyjnego, zgodnie z którą to na organie prowadzącym postępowanie ciąży obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 77 §1 kpa). Ponadto jak słusznie zauważył skarżący dokument jest tylko jednym ze środków dowodowych przewidzianych w kpa Z powyższego wynika, iż naruszeniem prawa materialnego jak i zasad prowadzenia postępowania administracyjnego jest żądanie udokumentowania zdarzenia losowego, nakładanie obowiązku przedkładania zaświadczenia o powierzchni w hektarach przeliczeniowych gospodarstwa rolnego i zaświadczenia z PUP. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 147 §1 ppsa orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 ppsa Sąd orzekł jak w pkt. 2 wyroku. /-/M. Jaśniewicz /-/G. Radzicka /-/I. Kucznerowicz TZ/