IV SA/Po 1023/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2016 r. sprawy ze skargi K. P-W., H. F., M. P., W. P., A. W., T. K., J. P., L. P., A. P., M. P. oraz M. Z. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę w całości Decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski, wskazując na art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. nr 267 z późn. zm., dalej jako k.p.a.) uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżoną decyzją Starosta, wskazując na art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a., art. 136 ust. 3, art. 137, art. 139, art. 140 ust. 1-4, art. 142, art. 216 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm., dalej jako u.g.n.) w zw. z § 2 ust. 1, §§ 5-7, § 9, § 10 oraz § 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 07 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663), a także art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 z późn. zm., dalej jako u.d.p.), zaznaczając, że został wyznaczony do rozpatrzenia sprawy postanowieniami Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2005 r. oraz z dnia [...] listopada 2013 r.: 1. Umorzył prowadzone z wniosku W. J. P., J. M. P., A. M. P., M. C. P., L. H. P., M. J. P., H. M. F., K. B. P-W., A. W., T. M. K. i M. Z. (dalej jako Strony) reprezentowanych przez r. pr. R. W. (dalej jako Pełnomocnik), postępowanie o zwrot nieruchomości położonych w [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako: a. działka nr 106/4 [...], b. działka nr 106/5 [...], c. działka nr 106/8 [...], 2. umorzył postępowanie prowadzone z wniosku ww. Stron, o zwrot nieruchomości stanowiącej drogi publiczne, oznaczonej w ewidencji gruntów jako: działki nr 108/15, 108/16 i 108/22 [...], 3. orzekł o zwrocie na rzecz [...], nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako: a. działka nr 108/23 cz. [...], oznaczona na mapie z projektem podziału, stanowiącej załącznik do niniejszej decyzji jako: działka nr 108/37 o powierzchni 607 m2, b. działka nr 108/29 cz. [...], oznaczona na mapie z projektem podziału, stanowiącej załącznik do niniejszej decyzji jako: działka nr 108/39 o powierzchni 7.235 m2, c. działka nr 106/2 [...], d. działka nr 108/27 [...]. 4. zatwierdził podział nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako: a. ww. działka nr 108/23 na działki: nr [...], b. ww. działka nr 108/29 na działki: nr [...], 5. stwierdził, że nie zobowiązuje Stron do zwrotu na rzecz Miasta należności określonych w art. 140 ust. 1 i ust. 4 u.g.n., 6. orzekł o odmowie zwrotu na rzecz Stron nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako: a. działki nr 108/10, 108/31 i 108/35, [...], oddanej w trwały zarząd Przedszkola [...] (dalej jako Przedszkole), b. działka nr 108/32 [...], 7. orzekł o odmowie zwrotu na rzecz Stron nieruchomości stanowiących drogi publiczne, oznaczonych w ewidencji gruntów jako: a. działki nr 144/1 i 152/1 [...], b. działka nr 106/9 [...], c. działka nr 108/2 [...], d. działki nr 109 cz., 117 cz., 129 cz. i 185 [...], e. działki nr 56 cz. i 128 cz. [...], f. działka nr 224 [...], 8. orzekł o odmowie zwrotu na rzecz Stron nieruchomości stanowiących drogi publiczne, oznaczonych w ewidencji gruntów jako: a. działka nr 163 i 142/1 [...], b. działka nr 186 cz [...], c. działka nr 206/1 [...], d. działka nr 218 cz. [...], 9. orzekł o odmowie zwrotu na rzecz Stron nieruchomości stanowiącej drogę publiczną, oznaczonej w ewidencji gruntów jako: działka nr 108/24 cz. [...], 10. orzekł o odmowie zwrotu na rzecz Stron nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako: działki nr 142/2, 144/2 i 152/2 [...]. Odwołanie od ww. decyzji złożyli: K. P-W., H. F., M. P., W. P., A. W., T. K., M. Z., J. P., L. P., A. P., M. P., zastępowani przez Pełnomocnika, zaskarżając w całości punkt 1-2 oraz od 6 do 10 decyzji Starosty, a nadto punkt 3 w części dotyczącej ustalenia przez organ I instancji udziałów stron w zwracanej nieruchomości. Odwołanie złożyło również Miasto [...], domagając się uchylenia decyzji co do punktu 3, 4 i 5 i orzeczenie w tym zakresie o odmowie zwrotu działek 106/2, 108/23, 108/27 i 108/29 ewentualnie o uchylenie decyzji Starosty oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Uzasadniając swoją decyzję Wojewoda opisał stan faktyczny: wnioskiem z dnia [...] czerwca 2002 r. M. J. P., H. F., M. M. P., M. A. P., A. M. P., M. C. P., L. H. P., W. J. P., J. M. P., Z. P. oraz I. M., zastępowani przez zawodowego pełnomocnika, wystąpili o zwrot wywłaszczonych nieruchomości zbędnych na cel wywłaszczenia i o ustalenie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. We wniosku pełnomocnik opisał aktualne jak i ówczesne numery wywłaszczonych działek oraz aktualne oznaczenia ksiąg wieczystych. Aktem notarialnym z [...] kwietnia 1959 r. rep. [...] S. i K. J. oraz W. P., C. P., M. P. i M. A. P. nieodpłatnie odstąpili Skarbowi Państwa Polskiego [...], w wykonaniu zobowiązań ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35 poz. 240 z późn. zm., dalej jako u.p.n.o.m.) przepisów prawa budowlanego i ustawy z 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138, dalej jako u.t.b.d.j.) bezpłatnie, bez długów i ciężarów, z nieruchomości zapisanych w księgach wieczystych [...], niezabudowane działki oznaczone numerami: [...] o powierzchni 38.046 m2. Z dalszej części rzeczonego aktu notarialnego wynika, iż odstąpione działki były przeznaczone na ulice i zieleń publiczną. Jak wynika z samej treści ww. aktu notarialnego prawo własności nieruchomości położonych w [...], wpisane było na rzecz S. P., W. P., C. P. , M. P. i M. P. Aktem notarialnym rep. nr 2240 z [...] listopada 1948 r. w czasie obowiązywania u.p.n.o.m. S. P. (senior) działający w imieniu własnym oraz swoich synów W., C., M. i M. P. odstąpił Gminie [...] parcele karta katastralna [...] numer [...]. Wojewoda szczegółowo opisał nabycie praw spadkowych przez Strony w tym zaznaczył, że w związku z istnieniem w obrocie prawnym dwóch różnych postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po S. P. tj. z dnia [...] oraz z dnia [...] zaistniała konieczność zawieszenia toczącego się postępowania o zwrot nieruchomości. Sąd Rejonowy [...], postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. sygn. akt[...] , uchylił ww. postanowienie Sądu Rejonowego [...]. Dalej Wojewoda napisał, że wnioskiem o zwrot objęte zostały działki [...] Pismem z dnia [...] maja 2012 r. Pełnomocnik rozszerzył wniosek o zwrot na działki [...]. Starosta decyzją z dnia [...] marca 2013 r. umorzył w stosunku do osób wskazanych w tej decyzji postępowanie o zwrot poszczególnych nieruchomości (punkty I i II decyzji) oraz odmówił osobom wskazanym w tej decyzji zwrotu poszczególnych nieruchomości (punkty III i IV decyzji). Wojewoda Wielkopolski decyzją z [...] lipca 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przyczyną uchylenia były m.in. nieprawidłowości w sposobie gromadzenia materiału dowodowego tj. ustaleniu które działki winny być objęte niniejszym postępowaniem zwrotowym. Nadto wskazano na konieczność ustalenia w odniesieniu do działki nr [...] daty ustanowienia i ujawnienia prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na rzecz osób fizycznych oraz wyjaśnienia statusu strony, który został przyznany E. P. Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Starosta Poznański umorzył w stosunku do P. P. i W. P. , E. P. oraz I. M., postępowanie o zwrot nieruchomości [...] W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż ww. osoby nie były uprawnione do wystąpienia z wnioskiem o zwrot tych nieruchomości. Wojewoda podkreślił trudności z ustaleniem, które działki powinny być objęte postępowaniem zwrotowym, skoro z treści aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 1959 r. nie wynikało, które działki stanowiły własność państwa P., a które państwa J., zaś z wnioskiem o zwrot wystąpili wyłącznie następcy prawni państwa P. Wojewoda opisał poczynione ustalenia, wynikające z pisma [...], mapy poglądowej i wykazów synchronizacyjnych sporządzonych przez geodetę, mapy stanu prawnego sporządzonej przez [...] i ocenił, że przy ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta [...] uzupełnił materiał dowodowy, na podstawie którego możliwe było odtworzenie chronologii przekształceń działek, których dotyczyły oba akty notarialne oraz ustalenie, własność których działek lub ich części przysługiwała S. J. i K. J., a których państwu P. W punkcie 1. decyzji Starosty orzeczono o umorzeniu postępowania w stosunku do działki nr 106/4, 106/5 oraz 106/8. Działka nr 106/4 stanowi obecnie własność Miasta w użytkowaniu wieczystym; umowa została zawarta w dniu [...] czerwca 1988 r. zaś wpisu dokonano w dniu [...] czerwca 1988 r. Właścicielem działki nr 106/5 jest osoba fizyczna. W komentarzu do migracji księgi wieczystej zawarta jest jednak informacja, iż w stosunku do tej nieruchomości wcześniej była zawarta umowa użytkowania wieczystego z dnia 30 sierpnia 1988 r., wpisana tego samego dnia. Właścicielami działki nr 106/8 są osoby fizyczne, którym wcześniej działka była oddana w użytkowanie wieczyste, umową z dnia 14 czerwca 1988 r. Prawo zostało ujawnione w księdze wieczystej tego samego dnia. Wojewoda wskazał na treść art. 229 u.g.n., zgodnie z którym roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 (roszczenie o zwrot nieruchomości), nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Wojewoda podkreślił, że w takiej sytuacji, roszczenie o zwrot nie przysługuje nawet gdyby spełnione były przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Wojewoda ocenił, że rozstrzygnięcie Starosty w odniesieniu do tych działek było prawidłowe. W punkcie 2. decyzji Starosty umorzono postępowanie w stosunku do działek o nr: 108/15, 108/16 i 108/22, skoro ww. działki znajdują się poza obszarem dawnych nieruchomości zapisanych w księgach wieczystych [...]. Wojewoda ocenił, że ze zgromadzonych dokumentów ewidencyjnych, w tym map stanu prawnego wynika, iż działki te nie odpowiadają dawnym działkom objętym ww. aktami notarialnymi, z tego też względu prawidłowo orzeczono o umorzeniu postępowania w tym zakresie. W punkcie 7. i 9. decyzji Starosty orzeczono o odmowie zwrotu: działki o nr: 144/1 i 152/1 z arkusza mapy [...], działek o nr: 106/9, 108/2, 109 cz., 117 cz., 129 cz., 185, 56 cz., 128, 224 cz. z arkusza mapy [...], oraz działki nr 108/24 cz. z arkusza mapy [...], obrębu [...]. Przyczyną odmowy zwrotu ww. działek było ustalenie przez Starostę, iż stanowią one drogi publiczne, a jako takie nie mogą stanowić przedmiotu zwrotu. Wojewoda napisał, że z pisma z dnia 12 kwietnia 2012 r. [...] (dalej jako Zarząd) wynika, że działki o nr: 144/1, 152/1 z arkusza mapy [...] znajdują się liniach granicznych drogi publicznej, działka nr 106/9 znajduje się w liniach granicznych drogi publicznej, działki o nr: 108/2 i 108/24 z arkusza mapy [...] znajdują się w liniach granicznych drogi publicznej, działki o nr: 108/15 i 108/16 z tegoż arkusza mapy znajdują się w liniach granicznych drogi publicznej, działka nr 108/22 z tegoż arkusza mapy znajduje się w liniach granicznych drogi publicznej, działki o nr: 185 i 224 z tegoż arkusza mapy znajdują się w liniach granicznych drogi publicznej, działka nr 56 z tegoż arkusza mapy znajduje się w liniach granicznych drogi publicznej, działka nr 109 z tegoż arkusza mapy znajduje się w liniach granicznych drogi publicznej, działka nr 117 z tegoż arkusza mapy znajduje się w liniach granicznych drogi publicznej, działki o nr: 128 i 129 z tegoż arkusza mapy także znajdują się zaś w liniach granicznych drogi publicznej. Wojewoda podkreślił, że powyższe informacje potwierdza zgromadzona w sprawie dokumentacja w tym mapa ewidencyjna i protokół z oględzin nieruchomości. Jak wynika z ww. protokołu działka nr 144/1 stanowi fragment utwardzonej asfaltem ulicy, granicę zachodnią stanowią płoty przylegających posesji. Obrzeża drogi porośnięte są zielenią niską. Sposób zagospodarowania działki nr 152/1 jest tożsamy z zagospodarowaniem działki nr 144/1. Po zachodniej stronic znajduje się pas nieutwardzony oraz dwa drzewa. Działka nr 128 stanowi w części środkowej fragment utwardzonej asfaltem ulicy. Granice południowa i północna przebiegają po płotach sąsiadujących posesji. Po stronie południowej znajduje się chodnik brukowany oraz słupy sieci elektroenergetycznej wraz z lampami oświetleniowymi. Działka nr 56 stanowi fragment utwardzonej asfaltem granicy ulicy. Po zachodniej stronie znajdują się słupy sieci elektroenergetycznej wraz z lampami oświetleniowymi. Działka nr 117 stanowi fragment ulicy, w części północnej utwardzonej asfaltem, w pozostałej kostką brukową. Po zachodniej stronie znajduje się utwardzony chodnik, lampy oświetleniowe, słupy elektroenergetyczne. Po obu stronach drogi znajdują się znaki drogowe. Na działce znajduje się skrzyżowanie z dwiema ulicami. Działka nr 129 stanowi fragment utwardzonej asfaltem ulicy, po zachodniej stronie znajduje się chodnik z płyt betonowych oraz słupy sieci elektroenergetycznych wraz z lampami oświetleniowymi. Działka nr 108/2 stanowi fragment ulicy utwardzonej kostką brukową z utwardzonymi chodnikami i lampami oświetleniowymi. Działka nr 224 stanowi fragment utwardzonej kostką brukową ulicy z utwardzonymi chodnikami znajdującymi się po obu stronach ulicy. Po stronie południowej znajdują się lampy oświetleniowe. Działka nr 106/9 stanowi fragment ulicy, utwardzonej asfaltem. Po północnej stronie znajdują się pasy zieleni. Część działki jest utwardzona przy sąsiadujących posesjach. Działka nr 109 stanowi fragment nieutwardzonej ulicy. Granica wschodnia i zachodnia przebiegają po plotach przylegających posesji. Na działce znajduje się utwardzone skrzyżowanie z dwiema ulicami. W części północnej przy ulicy od strony wschodniej umiejscowione są lampy oświetleniowe na słupkach sieci elektroenergetycznych. W części południowej ulica utwardzona jest trylinką. Działka nr 108/24 stanowi teren porośnięty pielęgnowanym trawnikiem, w północnej części znajduje się fragment placu postojowego utwardzonego kostką brukową. Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 2a u.d.p. drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa (ust. 1). Drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (ust. 2). Wojewoda ocenił, że właścicielami gruntów stanowiących drogi publiczne nie mogą być osoby fizyczne i obszernie wskazał na orzecznictwo sądowoadministracyjne, w tym pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z 12 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 361/08 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie internetowej NSA, dalej jako CBOSA), że zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną, prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. W orzecznictwie sądowym drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu (reges extra commercium), skoro własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi (Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego). Wojewoda zaznaczył, że z tych samych względów Starosta w punkcie 8. swojej decyzji orzekł również o odmowie zwrotu działki nr 163 i nr 142/1 z arkusza mapy [...], działki nr 186 cz. z arkusza mapy [...], działki nr 206/1 z arkusza mapy [...] oraz działki nr 218 cz. z arkusza mapy [...]. W odniesieniu do ww. działek Starosta również stwierdził, iż znajdują się one w liniach granicznych ulic i stanowią w całości drogi publiczne, zaś Wojewoda przychylił się do stanowiska organu I instancji. Jak wynika z protokołu oględzin z dnia [...] stycznia 2014 r. działka nr 186 cz. stanowi fragment utwardzonej kostką brukową ulicy z utwardzonym chodnikiem po obu stronach. Po stronie południowej znajdują się słupy energetyczne z lampami oświetleniowymi. Granica północna i południowa przebiegają po płotach sąsiadujących posesji. W części wschodniej na działce znajduje się utwardzone asfaltem skrzyżowanie. Działka nr 163 stanowi fragment utwardzonej asfaltem ulicy, z lampami oświetleniowymi na słupkach energetycznych. Granica północna i południowa przebiegają po płotach sąsiadujących posesji. Pasy terenu w ich rejonie częściowo są utwardzone (fragmenty chodników, dojazdy do budynków). Działka nr 142/1 w części zachodniej stanowi fragment ulicy utwardzonej asfaltem z lampami oświetleniowymi. W części południowej działki znajduje się pas zieleni porośnięty drzewami wieloletnimi oraz żywopłotem. W części wschodniej na działce znajduje się fragment utwardzonej asfaltem ulicy z lampą oświetleniową na słupie elektroenergetycznym. Działka nr 206/1 stanowi fragment utwardzonej asfaltem ulicy, z lampami oświetleniowymi na słupach elektroenergetycznych. Działka nr 218 cz. stanowi teren niezabudowany, pobocze ulicy. W części środkowej znajduje się wjazd w inną ulicę zaś w części południowej wjazdy na teren sąsiadujących posesji. Wojewoda zaznaczył, że nadesłanym przez [...] przy piśmie z 4 marca 2015 r. wypisie z rejestru gruntów wszystkie ww. działki również figurują jako drogi. Wojewoda ocenił, że nie widzi fizycznej możliwości wydzielenia choćby części z którejkolwiek z ww. działek, które ewentualnie mogłyby podlegać zwrotowi. Na działkach tych znajdują się bowiem, oprócz samej budowli jaką jest droga, obiekty inżynierskie, które w myśl przepisów u.d.p. również stanowią drogę. Również wybudowanie chodników, latarni czy pobocza drogi obsadzonego roślinnością niską i wysoką nie niweczą tego skutku. Odpowiadając zaś na zarzut pełnomocnika wnioskodawców, iż nie cała działka nr 142/1 stanowi ulicę, gdyż wzdłuż tej ulicy znajduje się pas zieleni porośnięty drzewami czy żywopłotem Wojewoda stwierdził, że w tym fragmencie działka również stanowi drogę i nie może być zwrócona. Oczywistym jest bowiem, że każdej drodze towarzyszy określona infrastruktura w tym urządzenia techniczne, ale również pobocze, często obsadzone zielenią niską i wysoką. Z prawnego ujęcia pasa drogowego wynika, iż jest on obecnie rozumiany z punktu widzenia funkcji, celu i roli jaką pełni, tj. zapewnianie prowadzenia, zabezpieczenia i obsługi ruchu drogowego, a nadto zarządzania drogą, będący jego częścią. Definicja pasa drogowego wskazuje również na to, że pas drogowy rozumiany jest przestrzennie, jako wydzielona granicami bryła geometryczna. Wojewoda zauważył, że ze względu na rolę i cel infrastruktury drogowej, zapewnienie jej pewnego poziomu uprzywilejowania w sferze publicznoprawnej uznane być musi za uzasadnione. W tym też znaczeniu ustawodawca wprowadził w art. 39 ust. 1 u.d.p. zakaz podejmowania czynności, najogólniej mówiąc, szkodzących tej infrastrukturze. Uprzywilejowanie to nie jest jednak bezwzględne. Stosując uniwersalne zasady wykładni przepisów prawa w powiązaniu z zasada proporcjonalności środków prawnych prowadzących do zamierzonego celu, możliwe jest ustalenie granic pasa drogowego, które określają obiekty i urządzenia służące realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą (wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2011 r., I SA/Wa 1075/11, Lex nr 1150640). Istniejący wzdłuż działki nr 142/1 fragment pobocza, w ocenie Wojewody, nie może zostać zwrócony. Wojewoda zaznaczył, że w odniesieniu do działek o nr: 163, 142/1, 186 cz., 206/1 i 218 Zarząd udzielił informacji co do przebiegu dróg jedynie w formie e-maila (co zostało następnie potwierdzone w rozmowie telefonicznej odbytej w dniu 29 stycznia 2014 r.) i nakazał uzupełnienie zgromadzonego materiału dowodowego w przepisanej przez prawo formie, a także uzyskanie map z wkreślonymi liniami granicznymi poszczególnych ulic wraz z naniesieniem na nich ww. działek drogowych. W punkcie 10. decyzji Starosty odmówiono zwrotu działek o nr: 142/2, 144/2 i 152/2, bowiem działki te były planowane pod skwer i w taki też sposób zostały zagospodarowane na początku lat 60-ych. Działka nr 142/2 była częścią dawnej działki nr 983/188, natomiast działka nr 144/2 i 152/2 była częścią dawnej działki nr 984/188. Wojewoda podkreślił, że z treści aktu notarialnego z [...] listopada 1948 r. nie wynika, jaka była przyczyna - cel zawarcia umowy, przez co wskazanie celu będącego podstawą wywłaszczenia musi nastąpić w oparciu o inne dokumenty. Umowa została zawarta w czasie obowiązywania przepisów u.p.n.o.m.; zgodnie z art. 13 ust. 1 tej ustawy właściciel nieruchomości, podlegającej podziałowi, obowiązany był odstąpić bezpłatnie na własność gminy grunty - przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego pod ulice, place, drogi - na cele użyteczności publicznej, jak również na cele przyszłej polityki terenowej osiedla w ilości, nie przekraczającej 20 % wartości wszystkich działek, obliczonej w myśl art. 16. Wojewoda podkreślił, że nie udało się odnaleźć planu zagospodarowania obowiązującego w chwili zawarcia ww. aktu notarialnego. Najstarszym planem jaki pozostaje do dyspozycji jest plan ogólny zagospodarowania przestrzennego [...] z 1966 r. uchwalony [...] Z porównania wyrysu z ww. planu, kalki - materiału pomocniczego z wkreślonymi działkami oraz mapy znajdującej się na karcie 303 akt, wynika, iż działki nr 142/2, nr 144/2 i nr 152/2 znajdują się na terenie oznaczonym symbolem W 17 MN tj. teren mieszkalnictwa o niskiej intensywności. W późniejszym miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego "[...]'' aktualizacja z lutego 1980 r. ww. teren znajdował się na obszarze oznaczonym symbolem [...] - tereny zieleni, usługi oświaty/przedszkole. Wojewoda wskazał jednak, że z rysunku planu wynika, że przeznaczenie terenu jako usługi oświaty/przedszkole zostało przewidziane dla terenu działki nr 143/2 (czyli działki nieobjętej tym postępowaniem) natomiast na obszarze działek o nr: 144/2, 152/2 i 142/2 przewidywane były tereny zieleni. Z protokołu oględzin z [...] marca 2014 r. wynika, iż działka nr 142/2 stanowi teren niezabudowany, porośnięty koszonym trawnikiem. W części południowej znajduje się metalowa poręcz. Działka nr 152/2 stanowi teren niezabudowany, w części wschodniej zajęty pod niewielki plac utwardzony asfaltem, w jego rejonie znajduje się również metalowy maszt świadczący o sportowym przeznaczeniu tego placu. W części zachodniej znajduje się boisko do gry w siatkówkę (nawierzchnia piaskowa) a także fragment trawiastego boiska do gry w piłkę z jedną bramką. W trakcie oględzin pełnomocnik wnioskodawcy i wnioskodawca stwierdzili, że boiska znajdujące się na działkach 144/2 i 152/2 są niekompletne i zdewastowane. Wojewoda ocenił jako przedwczesne ustalenie Starosty, że cel wywłaszczenia (realizacja placu-skweru) został zrealizowany, skoro obszar ten został zagospodarowany na początku lat sześćdziesiątych, kiedy obsadzono go drzewami. Zdaniem Wojewody konieczne jest przeprowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego, bowiem powyższe nie może stanowić jedynej podstawy odmowy zwrotu tych działek. Okoliczność, iż na działce znajduje się roślinność niska i wysoka nie stanowi przeszkody do zwrotu nieruchomości. Nadto, obsadzenie tego terenu drzewami miało miejsce w latach 60. a więc już po terminach o których mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Nie może być to zatem jedynym uzasadnieniem odmowy zwrotu tych działek. Dalej Wojewoda wskazał, że w aktach sprawy znajdują się protokoły przesłuchań dwóch świadków, jednak zeznania nie są spójne. Skoro jeden ze świadków zeznał, że teren ten przed rokiem 1959 r. był uprawiany rolniczo i dopiero w latach 60-ych posadzono tam topole to niemożliwym jest, jak zeznał drugi świadek, aby w latach 50-tych bawiły się tam dzieci. Nadto M. K., na pytanie prowadzącego o doprecyzowanie sposobu użytkowania terenu przy ul. [...] wskazał, iż zanim wybudowano przedszkole przy ul. [...] dzieci z przedszkola przy plebanii przychodziły tam, bawić się i grać w piłkę. Wyżej wymienione zeznanie być może świadczy o tym, iż świadek pomylił ul. [...] z ul. [...]. Przy ul. [...] nie znajduje się bowiem przedszkole, mało zaś prawdopodobne jest, aby dzieci przemierzały tak dużą odległość jaka istnieje pomiędzy ul. [...] a ul. [...]. Kwestię tą należałoby jednak wyjaśnić, gdyż możliwe że świadek miał na myśli jeszcze inne przedszkole. Należałoby również dopytać świadków kiedy konkretnie teren ten zaczął być wykorzystywany pod skwer, w jakich latach wybudowano podium do potańcówek itp. Być może uda się pozyskać dokumenty archiwalne wytworzone przez komitet blokowy [...], który gospodarował tym terenem w latach 40-ych i 50-ych. Pomocne mogłyby się również okazać wyjaśnienia czy też zeznania [...] - Przewodniczącego Rady Osiedla [...]. W punkcie 6. decyzji Starosta odmówił zwrotu działek o nr: 108/10, 108/31 i 108/35 oraz działki nr 108/32. W ocenie Starosty [...] w stosunku do wyżej wymienionych nieruchomości nie zachodzą przesłanki do ich zwrotu, gdyż stwierdzono na tym terenie realizację obiektu przedszkolnego oraz trafostacji. Jak jednak wskazano obiekty te zostały pobudowane dopiero w latach 1985-1988, czyli z przekroczeniem terminów, o których mowa w przepisach u.g.n. Wojewoda podkreślił, że pomimo dokonania wielu starań Starosty nie udało się pozyskać szczegółowych planów zagospodarowania przestrzennego obejmującego ww. teren. Na podstawie zaś zgromadzonej dokumentacji można jedynie stwierdzić, iż teren ten był przeznaczony pod ulice i zieleń publiczną (taki cel wynika z treści aktu notarialnego z 14 kwietnia 1959 r.) oraz pod mieszkalnictwo o niskiej intensywności (taki cel wynika z planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego z 9 września 1966 r.). Zdaniem Wojewody taki też cel wywłaszczenia należy przyjąć. Jak wynika z protokołu oględzin z [...] marca 2014 r. działka nr 108/32 zajęta jest pod budynek trafostacji (parterowy, murowany, trwale związany z gruntem). W części znajduje się plot, wzdłuż ulicy znajduje się fragment chodnika utwardzonego kostką brukową. Działka nr 108/31 stanowi teren Przedszkola ogrodzony płotem metalowym na podmurówce. W części środkowej znajduje się budynek murowany dwukondygnacyjny. W części wschodniej znajduje się utwardzony plac postojowy oraz miejsce składowania odpadów. W części południowej umiejscowiony jest plac zabaw z urządzeniami zabawowymi. W części zachodniej posadowiona jest metalowa wiata bez ścian. Cały teren porośnięty jest trawnikiem oraz zielenią ozdobną. Wojewoda zaznaczył, że jest poza sporem, że wybudowanie ww. obiektów nastąpiło w latach 1985-1988, czyli wiele lat po upływie terminów o których mowa w przepisach u.g.n. Wojewoda wskazał jednak, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11, orzekł, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z sentencją ww. wyroku, nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Wojewoda wskazał, że budowa osiedla mieszkaniowego wiązała się z koniecznością wybudowania także obiektów towarzyszących, a niezbędnych dla prawidłowego funkcjonowania samego osiedla. Celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury w postaci obiektów handlowych, usługowych, szkół, ciągów komunikacyjnych i innych urządzeń (vide wyrok NSA z 2 kwietnia 1999 r. sygn. akt IV SA 467/97, wyrok NSA z 23 grudnia 1999 r. sygn. akt IV SA 2140/97). Wojewoda stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy prawa. Marginalnie Wojewoda wskazał na orzeczenie NSA z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1417/13 (CBOSA), że na tle art. 136 ust. 3 u.g.n. wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej (tutaj: akcie notarialnym) powinny być oceniane - przy jej kontroli - proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Należy bowiem zaznaczyć, że inne (wyższe) wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez Trybunał Konstytucyjny, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu. W punkcie 3. decyzji Starosta orzekł o zwrocie działki nr 108/23 cz. (oznaczonej na mapie z projektem podziału jako działka nr 108/37), działki nr 108/29 cz. (oznaczonej na mapie z projektem podziału jako działka nr 108/39), działki nr 106/2 oraz działki nr 108/27 - wszystkie działki z arkusza mapy [...]. Wojewoda wskazał, że w odniesieniu do działki nr 108/27, mając na uwadze okoliczność, iż zrealizowany na niej obiekt, wpisujący się w realizację infrastruktury osiedla, został zrealizowany na przedmiotowej działce w wiele lat po dacie szeroko rozumianego wywłaszczenia jak również po dacie złożenia wniosku o jej zwrot, należy stwierdzić, iż w stosunku do niej ziściły się przesłanki zwrotu. W odniesieniu do działki nr 108/29 (projektowanej działki nr 108/39) konieczne jest natomiast poczynienie dalszych ustaleń. Ze zgromadzonej dokumentacji wynika bowiem jedynie, iż usytuowane na niej obiekty były realizowane w latach 1999-2003 Zostały zaś przekazane protokołami datowanymi na dzień [...] października 2005 r. Brak jest jednak dokumentów, które wskazywałyby na konkretną datę ich realizacji. Wojewoda ocenił, mając na uwadze treść ww. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11, że przedmiotowa okoliczność ma kardynalne znaczenie w niniejszym przypadku. Działka nr 106/2 stanowi niezagospodarowany nieużytek. Brak jest jakichkolwiek dowodów wskazujących na okoliczność, iż kiedykolwiek została wykorzystana zgodnie z celem jej wywłaszczenia. Wojewoda stwierdził, że nie widzi podstaw do odmowy jej zwrotu. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Miasta co do rozstrzygnięcia Starosty w zakresie tej działki, Wojewoda wskazał, że brak istnienia na działce obiektów, które mogłyby wykluczyć możliwość wykorzystania tej nieruchomości w przyszłości pod zieleń nie może mieć znaczenia dla prowadzonego postępowania. Nie ma bowiem znaczenia w postępowaniu zwrotowym czy badana nieruchomość ewentualnie mogłaby w przyszłości nadawać się do realizacji jakiegoś celu publicznego. Zarzut braku ustalenia przez Starostę sposobu wykorzystania tudzież zagospodarowania tejże nieruchomości w okresie wywłaszczenia i oparcie się jedynie na aktualnym sposobie jej zagospodarowania także został uznany przez Wojewodę za bezzasadny. Wojewoda podkreślił, że nieruchomości podlegały szeroko rozumianemu wywłaszczeniu kilkadziesiąt lat temu, zdawać trzeba sobie sprawę z ograniczeń w pozyskiwaniu tak starej dokumentacji. Prawdą jest, iż organ nie ustalił czy w terminach bezpośrednio następujących po wywłaszczeniu na rzeczonej działce był realizowany cel wywłaszczenia, niemniej biorąc pod. uwagę całość zgromadzonej dokumentacji, w tym stan dzisiejszego zagospodarowania, można stwierdzić z dużym prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością, iż działka ta nigdy nie była zagospodarowywana w jakimkolwiek celu. Odnosząc się do projektowanej działki nr 108/37 Wojewoda przyznał rację organowi I instancji, że pomimo oznaczenia tego terenu w ewidencji jako droga takowej funkcji działka nie spełnia. W większości stanowi pas zieleni a w północnej części fragment placu, ogrodzonego metalowymi słupkami. Nie można więc wnioskować, iż plac ten stanowi część układu komunikacyjnego. Okoliczność, iż dostęp do tego terenu jest ograniczony przeszkodą tj. metalowymi słupkami musi bowiem prowadzić do wniosku, iż nie jest to fragment ulicy. Stąd też orzeczenie zwrotu tej części nieruchomości było zasadne. Nadto Wojewoda zaznaczył, odnosząc się do sposobu uzasadnienia zwrotu projektowanych działek nr 108/37 i nr 108/39, iż w trakcie postępowania zwrotowego organ nie posiada kompetencji do orzekania czy dane prace budowlane są samowolą budowlaną czy też zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi normami prawa budowlanego. Organami właściwymi w tego typu sprawach są organy nadzoru budowlanego. Stwierdzenie więc przez organ pierwszej instancji, iż część obiektów znajdujących się na projektowanych działkach nr 108/37 i nr 108/39 jest samowolą budowlaną przekracza kompetencje organu orzekającego i nie może być brane pod uwagę w postępowaniu zwrotowym. Wojewoda zaznaczył, odnosząc się do zawartej we wniosku oraz w odwołaniu propozycji ewentualnego przyznania nieruchomości zamiennej lub stosownego odszkodowania, że w postępowaniu o zwrot nieruchomości brak jest przepisów, które pozwalałyby na orzeczenie przyznania alternatywnie bądź zwrotu nieruchomości "w naturze"' bądź orzeczenia w jego zamian stosownego odszkodowania, czy też przyznania nieruchomości zamiennej. Odnosząc się do zarzutu odwołania, że organ I instancji błędnie ustalił udziały we współwłasności rzeczonych nieruchomości Wojewoda stwierdził, że konieczne jest szczegółowe zbadanie ksiąg wieczystych nr 2510 i nr 3479 i bezsporne ustalenie czy pierwotnymi właścicielami tych nieruchomości byli W. P. oraz S. P. (senior). W odwołaniu podniesiono bowiem, że z postanowień spadkowych zawartych w materiale dowodowym sprawy (w szczególności postanowienia Sądu Powiatowego [...]) wynika, iż udziały współwłaścicieli w majątku wywłaszczonym nie były równe z uwagi na dziedziczenie spadku po S. P. (seniorze) w całości przez jego syna, W. W ocenie pełnomocnika Stron udziały w majątku wynosiły: W. P. 31/40, C. P. 3/40, M. P. 3/40, M. A. P. 3/40. W związku z powyższym w odwołaniu uznano, że w dniu wydania decyzji spadkobiercy właścicieli wywłaszczonych nieruchomości z mocy prawa uczestniczyć powinni w podziale zwróconego majątku w następujących udziałach: M. Z. 18/480, A. W. 9/480, T. K. 9/480, K. P-W. 124/480, M. P. 124/480, H. F. 124/480, A. P. 12/480, M. P. 12/480, L. P. 12/480, W. P. 18/480 i J. P. 18/480. Wojewoda wskazał, że w trakcie postępowania samodzielnie dokonał obliczeń przysługujących stronom udziałów. Wojewoda stwierdził, że z aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 1959 r. wynika, iż prawo własności nieruchomości położonych w [...] , wpisane było na rzecz S. P., W. P., C. P., M. P. i M. P. jako współwłaścicieli w niepodzielnej wspólności spadkowej. Z powyższego zapisu nie wynika zatem, w jakim udziale ww. osoby posiadały prawa do tych nieruchomości. Prawdą jest, iż S. P. (senior) zmarł a spadek po nim na podstawie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku z dnia [...] października 1957 r [...] nabył jego syn W. P. Na mocy postanowienia Sądu Grodzkiego [...] z 6 sierpnia 1947 r. sygn. akt [...], spadek po W. P. nabyli: jej mąż S. P. w 1/4 części oraz jej dzieci tj. S. P., W. P., C. P., M. P., M. P. po 3/20 części. W akcie notarialnym z [...] listopada 1948 r. wskazano, iż nieruchomość objęta tym aktem, a zapisana w księdze wieczystej [...] była zapisana na rzecz S. P. oraz jego żony, W. P. S. P., na podstawie aktu notarialnego z [...] listopada 1948 r., przekazał swój udział w spadku po matce na rzecz swego ojca noszącego to samo imię. Wojewoda podkreślił, że już w trakcie poprzednio prowadzonego postępowania wskazywał, iż organ pierwszej instancji nie zbadał kto był uprzednim właścicielem nieruchomości zapisanych ówcześnie w KW [...] a opisanych w akcie notarialnym z [...] kwietnia 1959 r. Prawdopodobnie byli nimi, tak jak w akcie notarialnym z [...] listopada 1948 r., S. P. oraz jego żona, W. P. W trakcie ponownie prowadzonego postępowania Starosta nie wyjaśnił tej kwestii, nadal więc niemożliwym jest bezsporne ustalenie powyższej okoliczności. Spadek po S. P. (seniorze) nabył wyłącznie jego syn, W. P. Natomiast spadek po W. P. nabyli jej mąż S. P. oraz jej synowie: M. P., S. P., C. P., W. P. oraz M. A. P. Zakładając, iż wcześniejszymi właścicielami nieruchomości zapisanych w [...] byli [...] (senior) oraz W. P. , należy stwierdzić, iż w § 1 ww. aktu notarialnego we fragmencie dotyczącym ustalenia komu przysługuje prawo własności tej nieruchomości mowa jest o [...] seniorze. W aktach sprawy znajduje się akt notarialny nr [...] w którym [...] (junior) oświadczył, że jest współspadkobiercą swojej matki, W. P. do 3/20 części spadku. Jednocześnie na mocy tegoż dokumentu [...] (junior) oświadczył, iż w wykonaniu aktu notarialnego z dnia [...] września 1948 r. przekazuje swój udział po matce swojemu ojcu tj. [...] (seniorowi). Należałoby więc domniemywać, iż [...] (junior) z ww. przyczyny nie został wymieniony w akcie notarialnym z [...] kwietnia 1959 r. a wymieniony w tym akcie jest jego ojciec [...] (senior). Tym samym oczywistym jest, iż udziały osób wymienionych w ww. fragmencie aktu notarialnego nie mogły być równe. Gdyby powyższe było zgodne z prawdą rację miałby odwołujący się, że wyjściowy udział tych osób musiałby wynosić: W. P. 31/40, C. P. 3/40, M. P. 3/40 oraz M. P. 3/40. Wojewoda uznał, że w celu rozwiania wszelkich pojawiających się wątpliwości konieczne jest szczegółowe zbadanie obu ksiąg wieczystych i bezsporne ustalenie czy pierwotnymi właścicielami tych nieruchomości byli W. P. oraz S. P. (senior). Wątpliwości w tym względzie nie rozwiewa treść pisma Zarządu [...] w którym jako właściciel wymieniany jest jedynie W. P. Gdyby powyższe domniemanie potwierdziło się to oznaczałoby, że organ pierwszej instancji przyjął błędne ustalenie faktyczne, w oparciu o które dokonał nieprawidłowych ustaleń udziałów przysługujących poszczególnym osobom. Na marginesie Wojewoda wskazał, że w akcie notarialnym mowa jest o niepodzielnej wspólności spadkowej wymienionych tam osób, nie jest zatem wskazane, iż jest to wspólność w częściach równych. Skoro zaś strona wskazywała w trakcie prowadzonego postępowania, iż nie była to współwłasność w częściach równych, a w akcie notarialnym nie było na ten temat wzmianki organ winien podjąć się wyjaśnienia powyższej wątpliwości. Wojewoda podsumował, że konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania pod kątem zwrotu niektórych działek będących przedmiotem niniejszego postępowania, w tym sporządzeniem operatu szacunkowego określającego ich wartość, uzasadnia uchylenie sprawy do ponownego jej rozpatrzenia. Wojewoda wskazał, że NSA w wyroku z dnia 11 lutego 2010 r. (sygn. akt I OSK 564/09, CBOSA) podkreślił, iż opinia biegłego może być uzupełniona w trybie art. 136 k.p.a., lecz ponowne przeprowadzenie tego dowodu oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. Podobne stanowisko zostało również zaprezentowane w innych orzeczeniach NSA, m.in. w wyroku z 16 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 175/09 czy wyroku z 14 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1756/06 (CBOSA). Nadto Wojewoda zasugerował organowi I instancji rozważenie możliwości wydania kilku decyzji cząstkowych, a to z uwagi na okoliczność, że postępowanie obejmuje wiele działek znajdujących się w różnej lokalizacji, o różnorodnym stanie faktycznym i prawnym co czyni sprawę w wysokim stopniu skomplikowaną i złożoną. Wojewoda zaznaczył, że przychyla się co do części rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Gdyby więc w zakresie nie budzącym wątpliwości została wydana decyzja cząstkowa możliwe byłoby wydanie decyzji kończącej postępowanie administracyjne. Wojewoda ocenił, że w obecnym stanie prawnym organ drugiej instancji nie posiada kompetencji do wydania orzeczenia, w części utrzymującego w mocy decyzję organu pierwszej instancji a w pozostałej części uchylającego sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...] (dalej jako Skarżący), zastępowani przez tego samego zawodowego pełnomocnika, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, zobowiązanie organu, na podstawie art. 145a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn, zm., dalej jako p.p.s.a.) do wydania w określonym terminie, nie przekraczającym 3 miesięcy, decyzji o zwrocie na rzecz Skarżących wywłaszczonych działek, których dotyczy niniejsze postępowanie, lub o przyznaniu Skarżącym odszkodowania za ww. działki oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. Pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: 1. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i brak orzeczenia o zwrocie nieruchomości stanowiących działki nr 56 cz., 106/2, 106/4, 106/5, 106/08, 106/9, 108/2, 108/10, 108/15, 108/16, 108/22, 108/23, 108/29, 108/27, 108/31, 108/35, 108/32; 109 cz., 117 cz., 128, 129 cz., 142/1, 142/2,144/1, 144/2, 152/1, 152/2, 163, 184/24, 185, 186, 206/1, 218, 224, 2. naruszenie art. 136 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w przypadku wykorzystania nieruchomości na cele inne niż wyraźnie wskazane w obu aktach notarialnych (tj. cel "tereny uliczne" czy "przeznaczenie na tereny uliczne i zieleń publiczną") doszło do realizacji celów wywłaszczenia, oraz przyjęcie, że cele wywłaszczenia określone w aktach notarialnych można traktować szeroko (a nie ściśle), co doprowadziło do przyjęcia że celami wywłaszczenia była szeroko rozumiana infrastruktura osiedla, a nie budowa ulic czy zieleni publicznej, 3. naruszenie art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie, polegające na braku uznania, że terminy wskazane w powyższym artykule stanowią o spełnieniu przesłanki zbędności nieruchomości i konieczności orzeczenia zwrotu nieruchomości, 4. art. 128 ust 1 i art. 129 ust 5 pkt 3 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie i w efekcie nieprzyznanie stronom należnego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Pełnomocnik zarzucił także naruszenie przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania: 1. naruszenie art. 139 k.p.a. tj. obejście zakazu orzekania na niekorzyść skarżących polegające na wydaniu decyzji uchylającej w całości decyzję organu I instancji i kierującej sprawę do ponownego rozpoznania, w której wyraził pogląd prawny niekorzystny dla Skarżących (która skutkowała utraceniem uprawnienia, przyznanego Skarżącym przez organ I instancji, oraz wydaniem wytycznych dla organu I instancji mimo braku stwierdzenia przez organ II instancji, że decyzja organu I instancji była dotknięta rażącym naruszeniem prawa, 2. naruszenie art. 12 § 1 w zw. z art. 37 k.p.a. tj. naruszenie zasady szybkości i prostoty postępowania, poprzez uchylanie się od rozstrzygnięcia sprawy co do istoty i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, mimo przeprowadzenia rozprawy administracyjnej i dysponowania wiedzą o stanie faktycznym wystarczającym do rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadniając pełnomocnik napisał, że organy obu instancji, w stosunku do tych nieruchomości, co do których nie orzekły zwrotu: błędnie ustaliły pierwotny cel wywłaszczenia, błędnie ustaliły, że aktualny sposób zagospodarowania nieruchomości odpowiada celowi wywłaszczenia; błędnie ustaliły że w przypadku spełnienia I i II cele zostały realizowane w odpowiednich terminach. Umieszczenie w akcie notarialnym zapisu przeniesienia własności działek jako terenów ulicznych niezbicie wskazuje, że celem wywłaszczenia było urządzenie na tych nieruchomościach ulic i dróg, a każda próba szerszego określenia celu wywłaszczenia innego niż wskazany w tym akcie stoi w sprzeczności z zasadą ścisłego interpretowania celu wywłaszczenia. Możliwość poszukiwania celu wywłaszczenia w innych aktach aktualizuje się, gdy w dokumencie źródłowym ten cel nie został w ogóle określony, albo został określony bardzo ogólnie. Z taką sytuacją nie ma do czynienia w sprawie, gdyż wykładnia oświadczeń woli złożonych w akcie notarialnym z 1948 r., w powiązaniu z zapisami ustawy przewidującymi dwa cele wywłaszczenia - drogi i ulice, albo późniejszą politykę mieszkaniową osiedla wskazuje, że zamiarem stron było odstąpienie nieruchomości na pierwszy cel przewidziany w ustawie tj. budowę dróg i ulic. To samo tyczy się nieruchomości, które w akcie notarialnym z [...] kwietnia 1959 r. zostały przekazane na zieleń publiczną i ulice. Organ II instancji, mimo nie budzącego wątpliwości określenia celu w ww. akcie notarialnym, ponownie opierając się na planie zagospodarowania przestrzennego z roku 1966 r. (a więc sporządzonym 7 lat po wywłaszczeniu), usiłuje wskazywać, że celem wywłaszczenia było szeroko rozumiany cel zbudowania infrastruktury osiedla. Pełnomocnik zarzucił, że organy obu instancji niesłusznie nie rozpatrzyły wniosku o odszkodowanie, mimo złożonego przez skarżących żądania już w piśmie wszczynającym postępowanie, oraz podtrzymywania go kolejnych pismach. Jak wskazywano działki będące przedmiotem postępowania zostały wywłaszczone nieodpłatnie, bez przyznania ich właścicielom żadnego odszkodowania. Pełnomocnik zaznaczył, że w okresie 7 lat nie rozpoczęto realizacji celu wywłaszczenia, a w ciągu 10 lat od dokonanych wywłaszczeń żadna z działek objętych niniejszym postępowaniem nie została przeznaczona na cel wywłaszczenia. W związku z powyższym, poprzedni właściciel działki lub jego spadkobierca ma prawo domagać się zwrotu wywłaszczonych nieruchomości na podstawie art 136 ust. 3 u.g.n, bądź odszkodowania należnego mu na podstawie art. 128 ust. 1 u.g.n. Okoliczność, że część działek objętych postępowaniem stanowi drogi publiczne, może stanowić przeszkodę do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, zgodnie z art. 229 u.g.n., jednakże nie wyłącza ona roszczenia stron o przyznanie im należnego odszkodowania, odpowiadającego wartości wywłaszczonych nieruchomości, lub też, za zgodą stron, przyznania im nieruchomości zamiennych, zgodnie z art 128 -131 u.g.n. Odmienne stanowisko stałoby w rażącej sprzeczności z wyżej powołanymi przepisami, oraz naczelną zasadą ochrony własności prywatnej, wyrażoną w art. 64 ust. 1 Konstytucji RP. Brak przyznania przez organ administracji odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości narusza również bezpośrednio art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym wywłaszczenie może być dokonywane wyłącznie za słusznym odszkodowaniem. Pełnomocnik ocenił, że Wojewoda naruszył art. 139 k.p.a., bowiem wydał decyzję w całości uchylającą rozstrzygnięcie Starosty z wytycznymi, które w przypadku wydania ponownej decyzji doprowadzą do wydania mniej korzystnej decyzji niż ta, która została zaskarżona, podczas gdy zasadne było wydanie decyzji zmieniającej w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Tego typu rozstrzygnięcia organu odwoławczego są kwalifikowane jako obejście zakazu reformationis in peius. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W niniejszej sprawie ocenie sądu podlega rozstrzygnięcie organu odwoławczego podjęte w trybie przepisu art. 138 § 2 K.p.a., czyli decyzja kasacyjna. Kontrola legalności takiej decyzji sprowadza się do oceny zgodności z prawem odstąpienia przez organ odwoławczy od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i zaistnienia podstaw do przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Przywołany jako prawna podstawa decyzji będącej przedmiotem skargi art. 138 § 2 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien przy tym wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższego wynika zatem, że konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach. Po pierwsze – na wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz – po drugie – uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stosownie do tego podkreślić trzeba, że przepis art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ drugiej instancji, zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Poczynić należy także i to zastrzeżenie, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Niewątpliwie konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym, jak już podkreślono, sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę (tak również WSA w Łodzi uzasadnieniu wyroku z dnia 02 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 519/15; CBOSA). Sytuacja taka jednak nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Trudno bowiem nie przyznać racji Wojewodzie, który po analizie akt sprawy i uzasadnienia decyzji Starosty, potraktował sprawę, obejmującą wszystkie działki, jako nie wyjaśnioną należycie. Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie sprawy, w której zapadła kontrolowana decyzja, mimo długiego toku postępowania, wymaga uprzedniego ponownego przeprowadzenia postępowania pierwszoinstancyjnego. Jednocześnie czynności, które winny być podjęte w celu wyjaśnienia sprawy, przekraczają zakres uzupełniającego postępowania dowodowego, którego przeprowadzenie – stosownie do art. 136 K.p.a. – leży w kompetencjach organu odwoławczego. W tym miejscu należy podkreślić, że Wojewoda był zobowiązany do kontroli całej decyzji Starosty, skoro odwołania od decyzji Starosty wnieśli zarówno wnioskodawcy – w części jak i Miasto – w części, ale łącznie kwestionując całą decyzję organu instancji, tj. wszystkie punkty decyzji Starosty. Wojewoda wydał decyzję kasacyjną bowiem zakwestionował prawidłowość ustalenia udziałów spadkowych, zakwestionował odmowę zwrotu poszczególnych działek (nr 142/2, 144/2 i 152/2) oraz stwierdził, że w odniesieniu do działki nr 108/29 (projektowanej działki nr 108/39) przewidzianej przez Starostę do zwrotu, konieczne jest poczynienie dalszych ustaleń. Nie stanowiły podstawy wydania decyzji kasacyjnej – zdaniem Sądu prawidłowo - te okoliczności, że cała korespondencja dotycząca sprawy była doręczana także M. N., której nie przysługuje już przymiot strony postępowania i udzielenie odpowiedzi przez Zarząd [...], co do przebiegu dróg jedynie w formie e-maila, a więc w formie nieprawidłowej. Nadto, w realiach niniejszej sprawy nie stanowiła podstawy wydania decyzji kasacyjnej okoliczność doręczania korespondencji niektórym spośród stron postępowania mimo ustanowienia pełnomocnika – bowiem wszystkie ww. uchybienia nie miały wpływu na wynik sprawy, zaś uchybienia w zakresie formy dokumentów urzędowych mogły być naprawione w toku postępowania przed organem wyższego stopnia. Co do udziałów spadkowych, to zdaniem Sądu Wojewoda należycie uargumentował swoje stanowisko. Przede wszystkim Sąd ocenia, że skoro organ wyższego stopnia powziął wątpliwości co do ustaleń organu I instancji, to postąpił prawidłowo, samodzielnie dokonując obliczeń przysługujących stronom udziałów. Przekonująco przy tym wykazał, że konieczne jest szczegółowe zbadanie ksiąg wieczystych nr [...] i bezsporne ustalenie czy "pierwotnymi" właścicielami tych nieruchomości byli W. P. i S. P. (senior) oraz wyjaśnienie wątpliwości związanych ze współwłasnością. Sąd zaznacza ocenę, że ww. czynności byłyby możliwe do przeprowadzenia w trybie art. 136 K.p.a., jako klasyczne wręcz uzupełnienie dowodów w sprawie, gdyby analizowanym wątpliwościom Wojewody nie towarzyszyły inne, wymykające się trybowi z art. 136 K.p.a. Zgodnie z przywołanym przepisem organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wskazane przez ustawodawcę "dodatkowe postępowanie" może obejmować zarówno powtórzenie przez organ odwoławczy dowodów wadliwie zebranych przez organ pierwszej instancji, jak i przeprowadzenie nowych dowodów wskazanych przez stronę w odwołaniu lub zgromadzonych przez organ odwoławczy z urzędu (A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 136 K.p.a., Lex, nb 6.). W punkcie 10 decyzji Starosta odmówił zwrotu działek o nr. 142/2, 144/2 i 152/2 stanowiących skwer porośnięty pojedynczymi drzewami wieloletnimi, koszonym trawnikiem z metalową poręczą, fragmentami dwóch niekompletnych i zdewastowanych boisk. Sąd, na tym etapie sprawy, podziela stanowisko Wojewody, że skoro nie można ustalić celu będącego podstawą nabycia tych działek, gdyż w akcie notarialnym go nie podano i nie udało się również pozyskać planów zagospodarowania przestrzennego aktualnych na datę zawarcia aktu notarialnego (listopad 1948 r.) to należy przyjąć, odwołując się do przepisów u.p.n.o.m., cel przyszłej polityki terenowej osiedla. W związku z tym prawidłowo Wojewoda ocenił jako przedwczesne, stanowisko Starosty, że został zrealizowany cel wywłaszczenia. Okoliczność, że na działce znajduje się roślinność niska i wysoka, przy tak przyjętym celu wywłaszczenia działek, nie wystarczy do odmowy zwrotu nieruchomości. Konieczne jest przeprowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego, zwłaszcza, że zeznania świadków są rozbieżne. Sąd podziela stanowisko Wojewody, że należałoby dopytać świadków, kiedy konkretnie teren zaczął być wykorzystywany pod skwer, w jakich latach wybudowano podium, wylano plac betonowy, a pomocne w tym mogą okazać się archiwalne dokumenty komitetu, który gospodarował tym terenem i zeznania świadków, na przykład mieszkańców nieruchomości wokół placu, który współtworzą przedmiotowe działki. Sąd podziela w pełni ocenę Wojewody o konieczności poczynienia ustaleń co do działki nr 108/29 (projektowanej działki nr 108/39). Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11, przepis art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zatem nie podlegają zwrotowi te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu. Skoro więc obiekty były realizowane w latach 1999-2003, ale brak dokumentów które wskazywałyby na konkretną datę realizacji obiektów, to przedmiotowa okoliczność, jak słusznie wskazał Wojewoda, ma kardynalne znaczenie w niniejszym przypadku. Z akt sprawy wynika, że wniosek o zwrot nieruchomości, obejmujący także działkę 108/29 został złożony w lipcu 2002 roku (postanowienie Prezydenta Miasta z [...] września 2005 r. o przekazaniu sprawy Wojewodzie celem wyznaczenia organu do załatwienia sprawy jak i postanowienie Wojewody z [...] października 2005 r. o wyznaczeniu Starosty jako organu właściwego w sprawie). Zdaniem Sądu, dokonanie ustaleń w obu ww. kwestiach, działek nr 142/2, 144/2 i 152/2 jak i działki nr 108/29 nie było możliwe w trybie art. 136 K.p.a., bowiem z akt sprawy nie wynikały, na dzień wydania zaskarżonej decyzji, sposoby wyjaśnienia podniesionych wątpliwości – nie wiadomo których dokładnie świadków należałoby przesłuchać i w których archiwach (zbiorach) poszukiwać niezbędnych dokumentów. Sąd podziela stanowisko Wojewody (s. 32 decyzji), że w trakcie postępowania zwrotowego organ nie posiada kompetencji do orzekania, czy dane prace budowlane są samowolą budowlaną czy też zostały wykonane zgodnie z prawem, bowiem właściwymi w tego typu sprawach są organy nadzoru budowlanego. Trzeba jednak mieć na uwadze, że przeprowadzenie inwestycji w warunkach samowoli budowlanej nie może być uznane jako zrealizowanie celu wywłaszczenia, chyba że owa samowola budowana podlegała następnie legalizacji. Przepisy u.g.n. wskazują bowiem, iż nie podlega zwrotowi nieruchomość, na której zrealizowano cel wywłaszczenia. Zawarte w ustawie wyrażenie "realizacja" może oznaczać wyłącznie działania oparte na przepisach prawa, a nie działania dokonane bezprawnie. Przeciwna interpretacja przepisów musiałaby skutkować stwierdzeniem, że możliwe jest, iżby celem wywłaszczenia było zamierzenie dokonania samowoli budowlanej, które w państwie prawa jest nie do przyjęcia (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Po 1004/13; CBOSA). Analizując zarzuty skargi Sąd podkreśla, że powodem oddalenia skargi jest aprobata Sądu co do powodów wydania decyzji kasacyjnej przez Wojewodę. Powyższe oznacza, że Sąd nie może odnieść się do merytorycznych zarzutów skargi, bowiem byłoby to przedwczesne. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Wojewodę art. 139 K.p.a. tj. obejścia zakazu wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba, że decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, to Sąd stwierdza, że organ wyższego stopnia nie przekroczył wyznaczonych w art. 138 § 2 K.p.a. podstaw kasacyjnego zakończenia postępowania odwoławczego (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 11. Wydanie. Warszawa 2011, s. 526 nb. 5 komentarza do art. 139). Sąd podkreśla, że w odwołaniach stron łącznie zostały zakwestionowane wszystkie rozstrzygnięcia wieloaspektowej decyzji Starosty - cała decyzja organu I instancji podlegała kontroli instancyjnej. Wojewoda rozstrzygnął odwołanie, wydając decyzję kasacyjną w trybie art. 138 § 2 K.p.a., do czego w ocenie Sądu miał podstawy. W związku z tym Sąd nie podziela zarzutu pełnomocnika Skarżących, o naruszeniu zasady szybkości i prostoty postępowania (do tego problemu postępowania Sąd odniesie się niżej). Sąd podziela pogląd prawny, że określony w art. 139 K.p.a. zakaz reformationis in peius może zostać naruszony przez organ odwoławczy tylko przy podejmowaniu rozstrzygnięć posiadających walor rozstrzygnięć merytorycznych. Nie odnosi się on do decyzji o charakterze kasacyjnym. Decyzja organu pierwszej instancji nie posiada przymiotu ostateczności, nie jest trwała. Na jej podstawie nie można więc nabyć praw w sposób trwały. Nie może także być ona wykonywana. Zatem uchylenie takiej nietrwałej decyzji, nawet jeśli przyznała stronie uprawnienia, nie może być dla strony niekorzystne, nie zamyka jej drogi do uzyskania nowej decyzji i nie powoduje uszczerbku w jej sferze prawnej. Przepis art. 139 k.p.a. nie ma zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2297/12; Lex nr 1765722 i wskazane tam orzecznictwo). Marginalnie Sąd wskazuje, że w przepisach K.p.a. nie ma instytucji związania organu I instancji oceną prawną organu wyższego stopnia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady szybkości i prostoty postępowania Sąd ocenia, że wart uwagi jest pogląd Wojewody o rozważeniu przez organ I instancji możliwości wydania kilku decyzji cząstkowych. Jest poza sporem stanowisko Wojewody, że organ wyższego stopnia nie posiada kompetencji do wydania orzeczenia w części utrzymującego w mocy decyzję organu I instancji a w pozostałej części kasacyjnego. Sąd podziela zarówno ocenę Wojewody, że wydanie odrębnych decyzji mogłoby posłużyć szybszemu zakończenia postępowania (dotyczącego ponad 30 działek) jak i konkluzję Wojewody, że wybór sposobu procedowania zależy od organu I instancji. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 p.p.s.a Sąd skargę oddalił.