IV SA/Po 1025/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Popowska Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi P.T.C Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę /-/ I. Kucznerowicz /-/ B. Popowska /-/ M. Dybowski [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. reprezentowana przez M.S. wnioskiem z dnia [...] stycznia 2009r. wystąpiła do Urzędu Miasta w W. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego - budowy stacji bazowej telefonii komórkowej nr [....] W., w której skład miały wejść żelbetowa, słupowa wieża telekomunikacyjna "Pfleiderer" o wysokości całkowitej wraz z odgromem h = 45,90 m n.p.t., kontener techniczny zawierający urządzenia zasilające i transmisyjne, przyłącze energetyczne, ogrodzenie terenu stacji, drogi kablowe, system antenowy (3 anteny sektorowe pracujące w systemie GSM, 3 anteny sektorowe pracujące w systemie DCS/UMTS, 9 anten radioliniowych), na działce o numerze ewidencyjnym [,...] położonej w N. W., gm. W.. Powyższy wniosek uzupełniono o analizę środowiskową. Burmistrz W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2009r. nr [...] działając na podstawie art. 4 ust. 2, art. 50 ust. 1 i 4, art. 51 ust. 1 i 2, art. 52, art. 53, art. 54 i art. 55 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. - dalej upzp) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej kpa) odmówił wnioskodawcy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano na fakt, że dla terenu objętego wnioskiem brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym koniecznym stało się wydanie decyzji administracyjnej w oparciu o regulację art. 54 upzp. Burmistrz W. wskazał, iż zasadniczą rolę w przedmiotowym przedsięwzięciu inwestycyjnym odgrywa ład przestrzenny i tożsamość miejsca, w którym miałby stanąć maszt telefonii komórkowej. W opinii organu I instancji niedopuszczalne jest umiejscowienie masztu telefonii komórkowej o znacznej wysokości "na osi widokowej sylwety miasta W.", gdyż zaburzony zostałby ład przestrzenny miasta. Swoją argumentacją Burmistrz W. poparł regulacjami art. 1, 2, i 4 upzp. Ponadto, jak wskazał organ, w wyniku realizacji planowanej inwestycji doszłoby do zaburzenia ładu przestrzennego w miejscu i najbliższej okolicy lokalizacji zamierzenia, gdyż okoliczna zabudowa, jak wykazuje organ, nie przekracza wysokości 8 metrów, co nie tworzy walorów architektonicznych i krajobrazowych oraz tożsamości w miejscu inwestycji. Następnie organ I instancji powołał się na przeprowadzoną stosowną analizę urbanistyczną, która oceniła ww. zamierzenie negatywnie, wskazując, iż stanowić ona będzie dysonans przestrzenny. Burmistrz W. w uzasadnieniu decyzji wskazał również, że do obowiązków Gminy należy takie kształtowanie przestrzeni, aby "zachowanie niepowtarzalnych walorów widokowych i kompozycyjno -estetycznych służyło pokoleniom". Popierając swoją argumentację organ powołał się na art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz, 1591 z późn. zm. -dalej usg). [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. reprezentowana przez adwokata M.P., kwestionując powyższe rozstrzygnięcie wniosła odwołanie, w którym domagała się jej uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, bądź wydania przez organ II instancji orzeczenia co do istoty sprawy. W odwołaniu zarzucono organowi I instancji uchybienie przepisom art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 9 oraz art. 56 upzp; art. 7 i art. 8 kpa oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 usg. W uzasadnieniu odwołania wskazano, iż zgodnie z art. 56 upzp nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeśli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Nadto, organ nie mógł oprzeć swojego rozstrzygnięcia na normie ogólnej, jaką zawiera art. 1 ust. 2 pkt 1 upzp. Tak więc, organ nie powinien poprzestać na spostrzeżeniu negatywnego wpływu zamierzenia na ład przestrzenny, nie wskazując z jakiego powodu ład ten miałby być zachwiany. Organ w procesie wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma więc luzu decyzyjnego w postaci uznania administracyjnego, ani swobody interpretacyjnej. Podstawą wydania decyzji odmownej może być wyłącznie szczegółowy i relewantny przepis odrębny Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. po rozpatrzeniu powyższego odwołania w dniu [...] października 2009r. wydało decyzję nr [....], w której działając na podstawie art. 138 §2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia art. 56 upzp, zgodnie z którym nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Organ pierwszej instancji winien mieć na uwadze fakt, że aby odmówić lokalizacji inwestycji celu publicznego w sposób wnioskowany przez inwestora trzeba wykazać niezgodność wnioskowanej lokalizacji z przepisami prawa. Organ wydając więc decyzję o odmowie ustalenia lokalizacji ww. inwestycji powinien w sposób nie budzący wątpliwości wykazać niezgodność zamierzeń wnioskodawcy z przepisami odrębnymi bądź też wyjaśnić okoliczności przewidziane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uniemożliwiające pozytywne załatwienie sprawy. Zwrócono również uwagę na okoliczność, iż podstawą odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może być niezgodność z normami niedookreślonymi, w szczególności takimi jak przepisy art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Byłoby to bowiem sprzeczne z charakterem tejże decyzji, pozostawiając nadmierny luz decyzyjny organom administracji publicznej. Organ odwoławczy zakwestionował również jeden z głównych argumentów decyzji organu I instancji dotyczący naruszenia ładu przestrzennego oraz braku walorów architektonicznych i krajobrazowych w odniesieniu do lokalizacji planowanej inwestycji co zostało skonfrontowane z umiejscowieniem zabudowy miasta W. Z samej technicznej istoty urządzenia jakim jest stacja bazowa telefonii cyfrowej wynika bowiem konieczność wykonania jej na odpowiednio wysokim maszcie, który musi znacząco przewyższać istniejącą zabudowę. Z uwagi na powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uznało, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji nie odpowiada przepisom, wobec czego decyzję - jako wymagającą znacznego uzupełnienia - należało uchylić. Skargę na powyższą decyzję wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. reprezentowana przez adwokata M.P. Skarżąca domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego w części przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, zarzuciła Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w L. uchybienie normom zawartym w art. 138 § 1 i § 2 oraz 136 kpa. Zdaniem skarżącej organ II instancji powinien orzec co do istoty sprawy, przeprowadzając uzupełniające postępowanie wyjaśniające. Nadto wskazano na naruszenie przez SKO zasad unormowanych w art. 7 i art. 15 Kpa , podnosząc brak merytorycznego rozpoznania sprawy przez ten organ. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest ocena wydanej w trybie art. 138 §2 kpa decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. uchylającej decyzję Burmistrza W. w całości i przekazującej sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania Przedmiotem skargi nie jest zatem decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do jej istoty, a jedynie decyzja przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia. W związku z powyższym stwierdzić należy, iż dokonując oceny legalności takiej decyzji Sąd bada jedynie czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w trybie art. 138 §2 kpa. Sąd bada zatem czy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia reformacyjnego, oraz czy zachodziła potrzeba jego uzupełnienia, ale w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo tego uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Decyzja wydana w oparciu o art. 138 § 2 kpa - na co zwrócono uwagę w złożonej skardze - jest bowiem dopuszczalna wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Treść przepisu art. 138 kpa w powiązaniu z art. 15 kpa wprowadzającym zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, oznacza że każda sprawa administracyjna podlega w wyniku wniesionego odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B.Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980 s. 144 i nast.). Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, tylko wtedy gdy rozstrzygnięcie to wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zatem dokonując oceny takiej decyzji organu odwoławczego Sąd zobligowany jest do sprawdzenia i dokonania oceny czy postępowanie organu pierwszej instancji dotknięte było w istocie takimi wadami, które skutkować musiały ponownym jego przeprowadzeniem w całości lub w znacznej części. Sąd rozpoznając skargę na decyzję kasacyjną nie może natomiast przesądzić o tym, czy zachodziły przesłanki do wydania decyzji o treści wnioskowanej przez strony postępowania. Nie czyni tego także kontrolowana decyzja, która nie przesądza o wyniku przyszłego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, który na podstawie uzupełnionego materiału dowodowego dokona stosownych ustaleń, będących podstawą jego orzekania. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba stwierdzić, że faktycznie postępowanie organu pierwszej instancji dotknięte było uchybieniami, które nie mogły być naprawione w postępowaniu odwoławczym. Organ I instancji podejmując negatywną dla skarżącego decyzję nie wskazał bowiem na żaden przepis prawa uzasadniający takie rozstrzygnięcie. Decyzja organu I instancji nie zawiera również niezbędnej analizy warunków zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, a także analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Argumentacja w tym zakresie zawarta w decyzji organu I instancji została bowiem słusznie zakwestionowana przez organ odwoławczy, co nie jest kwestionowane przez skarżącą. Zgodnie z art. 56 upzp nie można bowiem odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, gdyż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową, lecz decyzją związaną. Zatem jeśli wniosek o ustalenie dotyczy inwestycji, której lokalizacja pozostaje w zgodzie z przepisami upzp oraz z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych i czyni zadość warunkom formalnym, organ właściwy w sprawie winien wydać decyzję pozytywną. Tymczasem z uzasadnienia decyzji Burmistrza W. wynika, że podstawą wydania zaskarżonej decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji była sprzeczność zamiaru inwestycyjnego skarżącego z wymaganiami ładu przestrzennego, o których mowa w art. 1 ust. 1 pkt 2 upzp. Zasada uwzględniania przez organy administracji w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego ma charakter normy ogólnej (klauzuli generalnej), bezpośrednio nie nakłada na inwestora żadnych ograniczeń w zakresie dopuszczalnego sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu. Tego typu norma nie może być samodzielnie podstawą do wydania decyzji odmownej z art. 56 upzp. Organ wydając decyzję o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien w sposób nie budzący wątpliwości wykazać niezgodność zamierzenia wnioskodawcy z przepisami odrębnymi, bądź też wyjaśnić okoliczności przewidziane ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uniemożliwiające pozytywne załatwienie sprawy. Odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji musi więc opierać się na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem nakładającym expressis verbis konkretne ograniczenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 września 2007 r., II SA/Po 245/07, opubl. w LEX nr 372431). Tego rodzaju postępowanie wykracza jednak poza ramy dodatkowego postępowania wyjaśniającego określonego w przepisie art. 136 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Z powyższego wynika, że organ odwoławczy, zgodnie z w/w przepisem, może przeprowadzić jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe. W tym wypadku nie może zastąpić jednak organu I instancji w dokonaniu czynności wyjaśniających istotnych dla sprawy. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy analizy warunków zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji oraz wskazanie podstawy prawnej decyzji, a więc przeprowadzenie postępowania w zakresie w którym wykazano organowi I instancji istotne uchybienia, w przypadku wydania przez SKO decyzji negatywnej naruszałoby bowiem wyrażoną w art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania, która polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2008 roku, IV SA/Wa 187/08, Lex Nr 505835 i inne). Wobec powyższego, Sąd uznał zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. za prawidłową. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił. jh