IV SA/Po 1037/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi A. K., M. K. i U. Ś. na postanowienie Wojewody z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej A. K., kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego M. K., kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 4. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej U. Ś., kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym z wniosku [...] sp. z o.o. sp. k. (zwanej dalej "Spółką" lub "inwestorem") w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z wewnętrzną instalacją gazu oraz miejscami postojowymi w miejscowości [...], gmina [...], A. K., M. K. oraz U. Ś. (zwani dalej łącznie "Skarżącymi") złożyli wniosek z dnia [...] lipca 2019 r. o uznanie ich za strony przedmiotowego postępowania. Skarżący uznali, że z uwagi na fakt iż ich działki sąsiadują bezpośrednio z działką, na której planowana jest inwestycja są stronami postępowania w myśl art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zmianami, zwanej dalej "Prawem budowlanym"). W piśmie z dnia [...] lipca 2019 r. Starosta [...] (zwany dalej "Starostą") powiadomił Skarżących, iż zgodnie z art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2096 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a.") organ zawiadomi o wszczęciu postępowania wszystkie osoby, które zostaną uznane za stronę w postępowaniu administracyjnym wszczętym przez Spółkę. Skarżący pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. ponownie złożyli wniosek o uznanie ich za strony w toczącym się postępowaniu wobec braku jakiejkolwiek reakcji ze strony Starosty w przedmiocie uznania albo odmowy uznaniach ich za strony postępowania. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Starosta zawiesił postępowanie na wniosek Spółki. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 98 § 1 k.p.a. Zażalenie zostało wniesione przez Skarżących w dniu [...] sierpnia 2019 r. Skarżący wskazali, że zgodnie z art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należy uznać ich za strony postępowania, gdyż działki, których są właścicielami znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. Jako podstawę swojej tezy, Skarżący powołali przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065), rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz. U. z 2012 r. poz. 483 ze zmianami) oraz uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa mieszkalnego: ul. [...] – Obwodnica w [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2002 r. Nr [...], poz. [...]). W ocenie Skarżących zastanawiające jest to, że na osiedlu domów jednorodzinnych, za stronę postępowania miałby być uznany tylko inwestor. Postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. nr [...] Wojewoda (zwany dalej "Wojewodą") na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Wojewoda uznał, że z akt administracyjnych wynika, iż Skarżący nie zostali uznani za strony postępowania przez Starostę. Sam Wojewoda nie jest zaś uprawniony do weryfikacji procesowej osób składających zażalenie, gdyż kwestie te należą do merytorycznej analizy w kontekście planowanej inwestycji. W terminowo wniesionej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, Skarżący sformułowali zarzut naruszenia: 1) art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez niezastosowanie przepisu; 2) art. 98 ust. 1, art. 101 § 1 i 3 oraz art. 10 k.p.a. przez pominięcie Skarżacych jako stron postępowania i niezawiadomienie ich o wniosku inwestora o zawieszenie postępowania oraz prawie zgłoszenia sprzeciwu wobec zawieszenia postępowania; 3) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie oraz pozbawienie Skarżących udziału w postępowaniu; 4) art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez brak rozpatrzenia materiału dowodowego i niewyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy; 5) art. 6, 8, 9 oraz art. 11 k.p.a. przez działanie organu wbrew przepisom prawa dotyczącym statusu Skarżących jako stron postępowania, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz brak przedstawienia i wyjaśnienia stanu faktycznego oraz prawnego sprawy co podważyło zaufanie uczestników postępowania do organu. Skarżący wyprowadzili wniosek, że organy administracji publicznej zarówno w I jak i w II instancji mają obowiązek badać legitymację procesową. Tego obowiązku nie spełnił ani Starosta ani Wojewoda. Reszta treści skargi stanowi powtórzenie argumentacji wyrażonej w zażaleniu. Na tej podstawie, Skarżący wnieśli o uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ustawodawca wskazuje enumeratywny katalog form działalności, a także bezczynności i przewlekłości działania organów administracji publicznej wyrażony w art. 3 § 2 pkt 1-9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., postanowienia na które służy zażalenie wpisują się w kognicję sądów administracyjnych, zatem kontrola sądowa podejmowana przez Sąd jest sprawowana zgodnie z zakreśloną właściwością rzeczową. Ponadto, w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w skardze nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z kolei art. 144 k.p.a. stanowi, ze w sprawach nieuregulowanych w rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną według powyższych okoliczności faktycznych, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie odpowiada prawu. Sąd uchylił postanowienie według następującej argumentacji. Istotą niniejszej sprawy jest kwestia przymiotu strony postępowania, o której uznanie wnioskowali Skarżący. Sąd w niniejszej sprawie stwierdza, że Wojewoda dopuścił się naruszenia prawa poprzez wydanie postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia z uwagi na niezbadanie czy Skarżący rzeczywiście powinny zostać uznani za strony postępowania administracyjnego. Sąd natomiast nie rozstrzyga, czy istotnie Skarżącym ten przymiot przysługuje. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego: "Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". Z kolei w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego zawarta jest definicja obszaru oddziaływania obiektu – teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Z treści powołanych przepisów Prawa budowlanego wynika, że organ administracji publicznej musi każdorazowo dokonać oceny kto ma lub może mieć interes w toczącym się postępowaniu administracyjnym w związku z oddziaływaniem inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt II OSK 826/19, https://cbois.nsa.gov.pl, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Wobec faktu złożenia przez Skarżących wniosku o uznanie ich za strony postępowania organ administracji publicznej powinny każdorazowo badać czy zasadnie wywodzą swój interes prawny, chyba, że oczywiste jest wobec braku podstawy prawnej, że wniosek jest niezasadny. "Jeśli jednak osoba, która wniesie odwołanie twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązków, organ odwoławczy jest zobowiązany rozpoznać odwołanie, a stwierdziwszy po rozpoznaniu odwołania, że osoba wnosząca odwołanie nie ma w tej sprawie interesu prawnego lub obowiązku, winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.). Twierdzenie podmiotu wnoszącego odwołanie o posiadaniu przymiotu strony opartego na obowiązującej normie prawnej może zostać zweryfikowane jedynie po przeprowadzeniu postępowania, w którym organ obowiązany jest zbadać, czy istotnie podmiot wywodzi swój interes prawny lub obowiązek z obowiązującego przepisu prawa materialnego" (wyrok NSA z dnia 15 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 304/13, por. B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Wyd.8 s. 243, uchwała NSA z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98 - ONSA 1999/4/119, , CBOSA). W przytoczonego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że zażalenie, pomimo nieprzyznania przymiotu strony postępowania przez organ I instancji powinno być rozpoznane. Najpierw pod względem formalnym tj. czy osoby, które na dzień wniesienia zażalenia nie były stronami, czy rzeczywiście ten status im przysługuje w świetle prawa. Jeżeli odpowiedź jest twierdząca, wówczas powinno dojść do rozpoznania merytorycznego zażalenia, natomiast, jeśli odpowiedź jest przecząca – organ winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania zażaleniowego w przypadku ustalenia braku interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1905/14, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 156/19, CBOSA). Stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia następuje gdy nie ma konieczności badania sprawy z uwagi na oczywistość braku podstaw prawnej do przyznania statusu strony postępowania, z której wywodzi się interes prawny (zob. P. M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019, wyrok NSA z dnia 27 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 938/10, CBOSA). "O oczywistym braku legitymacji wnoszącego odwołanie można mówić tylko wówczas, gdy ustalenie takie ma obiektywny wymiar i nie wiąże się z oceną interesu prawnego" (wyrok NSA z dnia 15 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 304/13 CBOSA). W niniejszej sprawie, nie można było mówić o oczywistości braku podstawy prawnej, skoro Skarżący powoływali się na ich prawo własności nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, stąd w ocenie Sądu doszło do naruszenia prawa, które sprawia, że postanowienie nie może się ostać. Nie sposób zgodzić się z Wojewodą, że ocena tego czy Skarżący posiadają status strony postępowania pozostaje przedmiotem postępowania merytorycznego. Biorąc pod uwagę powyższy wywód tj. badanie formalne, w którym zostanie rozstrzygnięta kwestia przymiotu stron postępowania oraz zasadę dwuinstancyjności z art. 15 k.p.a. Wojewoda powinien samodzielnie dokonać oceny i wydać rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie Wojewoda bez stosowanej analizy uznał zażalenie za niedopuszczalne, co nie może zostać zaakceptowane przez Sąd w niniejszym składzie. Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (pkt 1. sentencji wyroku). O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265), a także § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. Nr 221, poz. 2193). Sąd zasądził zwrot kosztów dla każdego ze Skarżących w wysokości po [...] zł w tym: [...] zł – wpis stały, [...] zł – opłata za czynności radcy prawnego, [...] zł – opłata skarbowa od pełnomocnictwa (pkt 2-4 sentencji wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda, będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku.