IV SA/Po 1039/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kościanie na uchwałę Rady Gminy Kościan z dnia 30 czerwca 2020 r. nr XVII/183/20 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kościan stwierdza nieważność § 7 ust. 3 pkt 2 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kościan stanowiącego załącznik do uchwały Rady Gminy Kościan z dnia 30 czerwca 2020 r. nr XVII/183/20. Prokurator Rejonowy w Kościanie, pismem z dnia 25 listopada 2021 roku, wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu ze skargą na uchwałę Rady Gminy Kościan z dnia 30 czerwca 2020 roku Nr XVII/183/20 w sprawie: uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kościan. Prokurator zażądał stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały w części obejmującej § 7 ust. 3 pkt 2 załącznika do Uchwały. Skarżący podniósł zarzut istotnego naruszenia art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. 2021, poz.1372.1834) oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2021, poz. 888, 1648) poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i udzielenie wyłącznej kompetencji administratorom, właścicielom lub zarządcom obiektów do udzielania zgody na wyprowadzanie psów na terenach przeznaczonych do użytku publicznego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że delegacja ustawowa do wydania regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie daje upoważnienia do ograniczenia wprowadzania zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej w postaci wymogu uzyskania zgody administratora, właściciela lub zarządcy obiektu. Takie uregulowanie prowadzi w konsekwencji do możliwości wydania całkowitego zakazu wprowadzania zwierząt na dany teren. Uchwała nie wprowadza literalnie całkowitego zakazu wprowadzania wszelkich zwierząt domowych na określone tereny przeznaczone do użytku publicznego, to jednak umożliwia uczynienie tego wskazanym w przepisie administratorom, właścicielom lub zarządcą obiektów. Kwestia całkowitego zakazu wprowadzania zwierząt domowych na tereny użytku publicznego była już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, które stwierdzały, że w kompetencji rady gminy określonej art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie mieści się wprowadzenia całkowitego zakazu prowadzenia wszelkich zwierząt domowych na określone tereny i do określonych miejsc, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami przebywającym tam osobom. Rada Gminy Kościan wniosła o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu zgłoszonego żądania Wójt Gminy Kościan wskazał, że Rada Gminy, po zasięgnięciu opinii Powiatowego Państwowego Inspektora Sanitarnego w Kościanie, w § 7 ust. 3 pkt 2 Regulaminu ustanowiła obowiązek osób utrzymujących zwierzęta domowe w celu ochrony przed zagrożeniem i uciążliwością. Przepis ma na celu ochronę życia i zdrowia, przede wszystkim dzieci, które przebywają na placach zabaw, boiskach szkolnych, zieleńcach, plaży czy też korzystają z piaskownic. Wprowadzenie kwestionowanego przepisu podyktowane jest względami bezpieczeństwa, w tym również bezpieczeństwa sanitarnego, osób przebywających w przestrzeni publicznej. Rada Gminy nie wprowadziła całkowitego zakazu wprowadzania psów na tereny użyteczności publicznej, lecz jedynie uzależniła dokonanie tej czynności od uzyskania zgody, administratora, właściciela lub zarządcy obiektu. Przedmiotowa uchwała została przesłana Wojewodzie, który wydając rozstrzygnięcie nadzorcze nr KN-I.4131.1.484.2020.8 z dnia 31 lipca 2020 roku nie zakwestionował § 7 ust. 3 pkt 2 Regulaminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137) W świetle art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Wskazana regulacja nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Przesłanki dookreślające kompetencję sądu w tym zakresie, na gruncie kontrolowanej sprawy, ustanawia art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. 2020, poz. 713 ze zm.; dalej w skrócie u.s.g.). Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (art. 91 ust. 1 u.s.g.). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Gminy Kościan z dnia 30 czerwca 2020 roku Nr XVII/183/20 w sprawie: uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kościan. Uchwała została przedłożona Wojewodzie Wielkopolskiemu w dniu 6 lipca 2020 roku, a rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 31 lipca 2020 roku nr KN-I.4131.1.484.2020.8 Wojewoda orzekł nieważność § 7 ust. 4, § 8 ust. 2, § 9 ust. 3 i § 10 załącznika do wskazanej Uchwały. Uchwała Rady Gminy Kościan z dnia 30 czerwca 2020 roku Nr XVII/183/20 w brzmieniu ustalonym powołanym powyżej rozstrzygnięciem nadzorczym została opublikowana w Dzienniku Urzędowy Województwa Wielkopolskiego z dnia 4 sierpnia 2020 roku pod pozycją 6268. Powołany, jako podstawa prawna kwestionowanej Uchwały przepis art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. 2020, poz. 713; dalej w skrócie u.s.g.) stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Delegacja ustawowa dla podjęcia zaskarżonej Uchwały zawarta została w przepisach ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2019, poz. 2010 z późn. zm. - dalej w skrócie "u.c.p.g."). Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego (art. 4 ust. 1 u.c.p.g.). Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w tym dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.). Analiza literalnego brzmienia delegacji ustawowej określonej art. 4 ust. 1 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. prowadzi do wniosku, że ustawodawca upoważnił/zobowiązał organ uchwałodawczy gminy do ustanowienia w drodze uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego "obowiązków" w odniesieniu do "osób utrzymujących zwierzęta domowe", których celem ma być "ochrona ludzi przed zagrożeniem lub uciążliwością" oraz "ochrona przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku". Natomiast kwestionowany przez Prokuratora § 7 ust. 3 pkt 2 załącznika do Uchwały stanowi "Do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, należy: na terenach przeznaczonych do użytku publicznego (tj. m.in. place zabaw, piaskownice dla dzieci, boiska szkolne i zieleńce, plaże) psy mogą być wprowadzane tylko i wyłącznie za zgodą administratora, właściciela lub zarządcy obiektu. Postanowienie to nie dotyczy osób niepełnosprawnych korzystających z pomocy psa asystującego". Mając na uwadze treść powołanych powyżej regulacji prawnych, argumentację podnoszoną w skardze oraz w odpowiedzi na skargę, Sąd doszedł do przekonania o konieczności stwierdzenia nieważności § 7 ust. 3 pkt 2 załącznika do skarżonej Uchwały, aczkolwiek tylko częściowo ze względów wskazywanych w treści skargi. Postanowienia regulaminu, jako aktu prawa miejscowego nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., być niezgodne z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, powtarzać regulacji zawartych w przepisach ustawowych ani też formułować nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek ze wskazanych wymogów, co do zasady, skutkuje nieważnością wadliwego przepisu. W ocenie Sądu zakwestionowany skargą przepis Regulaminu został sformułowany w sposób, który czyni niemożliwym jednoznaczne ustalenie jego treści normatywnej. Prokurator postrzega § 7 ust. 3 pkt 2 Regulaminu, jako przepis kompetencyjny, który "umożliwia administratorom, właścicielom lub zarządcom obiektów ustanowienie całkowitego zakazu wprowadzania zwierząt domowych na określone tereny". Proponowana przez skarżącego normatywna treść spornej regulacji musi prowadzić do przyjęcia stanowiska o przekroczeniu przez Radę Gminy Kościan delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Z treści wskazanego przepisu jasno bowiem wynika, że rada gminy została upoważniona do określenia "obowiązków właścicieli zwierząt domowych". Poza zakresem delegacji ustawowej pozostaje zatem normowanie sfery prawnej właścicieli, administratorów, czy zarządców, w tym także w postaci sui generis delegacji kompetencji do dookreślania obowiązku właścicieli zwierząt domowych w postaci zakazu wprowadzania zwierząt domowych na pozostające w ich dyspozycji obiekty/tereny przeznaczone do użytku publicznego. Zauważyć przy tym trzeba, że takie, jak opisane w skardze, delegowanie aktem prawa miejscowego na właścicieli, administratorów, czy zarządców obiektów kompetencji do rozstrzygania o możliwości wprowadzania psów na tereny przeznaczone do użytku publicznego musi być także postrzegane, jako wkraczanie w sferę uregulowaną już ustawowo. Nie może budzić wątpliwości, że właściciel na mocy przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny (Dz. U. 2020, poz. 1740 z późn. zm.) może rozstrzygać o dostępności dla zwierząt domowych należących do niego obiektów i terenów. Natomiast w świetle art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Sąd nie podziela przy tym stanowiska Prokuratora, że o niezgodność z prawem wskazanej "normy kompetencyjnej" przesądza "ryzyko" ustanowienia zakazu wprowadzania zwierząt domowych przez właścicieli, administratorów, czy zarządców obiektów. Nie można z założenia przyjmować, że taki zakaz w każdych warunkach będzie niezgodny z prawem. Całkowity zakaz wprowadzania zwierząt domowych na niektóre obiekty/tereny może być uzasadniony i proporcjonalny także w kontekście "ochrony ludzi przed zagrożeniem lub uciążliwością", czy też "ochrony przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku" (wyrok NSA z 21.05.2020 r., II OSK 2724/19, LEX nr 3065125, wyrok WSA w Krakowie z 8.06.2021 r., II SA/Kr 411/21, LEX nr 3197615). Odczytywanie treści normatywnej § 7 ust. 3 pkt 2 Regulaminu w sposób prezentowany przez organ w odpowiedzi na skargę również ujawnia konieczność stwierdzenia nieważności tego przepisu. Jeśli przyjąć, że § 7 ust. 3 pkt 2 Regulaminu określa obowiązek adresowany do osób utrzymujących zwierzęta domowe, to wówczas uznać należy, że Rada Gminy Kościan ustanowiła generalny i całkowity zakaz wprowadzania psów na wszystkie tereny użytku publicznego, których przykładowa i niepełna lista to "place zabaw, piaskownice dla dzieci, boiska szkolne, zieleńce, plaże". Taki generalny i całkowity zakaz uchyla zgoda właściciela, administratora lub zarządcy obiektu. Skoro ustanowiony przez Radę Gminy Kościan "zakaz wprowadzania psów na określony teren lub do określonego obiektu" wprowadzono na podstawie regulacji ustanawiającej kompetencję do normowania kwestii "swobody poruszania się i przebywania w określonym miejscu", a nie kwestii "zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej" (wyrok NSA z 12.02.2019 r., II OSK 726/17, LEX nr 2645408 oraz wyrok NSA z 20.06.2018 r., II OSK 3084/17, LEX nr 2521432), to podkreślić należy, że w kompetencjach rady gminy wynikających z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie mieści się wprowadzenie całkowitego zakazu prowadzenia wszelkich zwierząt domowych na określone tereny i do określonych miejsc, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na tych terenach nie był uciążliwy i nie zagrażał przebywającym tam osobom (wyrok NSA z 29.07.2020 r., II OSK 921/20, LEX nr 3064572). Ustanowiony § 7 ust. 3 pkt 2 Regulaminu "zakaz wprowadzania psów" nie został oznaczony ani terytorialnie, ani przedmiotowo. Odnosi się bowiem do wszystkich terenów użytku publicznego o cechach obiektów przykładowo wyliczonych, a ponadto został uwarunkowany "zgodą" właściciela, administratora lub zarządcy obiektu. Odnośnie celów, jakim ma służyć ustanowiona regulacji, to wbrew sugestiom zawartym w odpowiedzi na skargę, wskazać należy, że wola/zgoda właściciela, administratora lub zarządcy obiektu znajduje ograniczenia w treści instytucji własności, zarządu lub administrowania. Tymczasem z mocy art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. obowiązki dotyczące prowadzenia zwierząt domowych po terenach użyteczności publicznej usprawiedliwiać ma "ochrona ludzi przed zagrożeniem lub uciążliwością" lub "ochrona przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku". Prawidłowa interpretacja art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. powinna być taka, że na jego podstawie organ stanowiący gminy może nakładać konkretne obowiązki (nakazy lub zakazy) na właścicieli zwierząt, jednak obowiązki te (określone prawem miejscowym) muszą zmierzać do zapewniania ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (wyrok NSA z 21.05.2020 r., II OSK 2724/19, LEX nr 3065125). Uwarunkowanie zakazu wprowadzania psów na tereny użyteczności publiczne "zgodą" właściciela, administratora lub zarządcy obiektu ustanawia nieoznaczone i nieokreślone kryterium, które wymyka się spod kontroli sądowej. Uchwalone przez Radę Gminy Kościan prawo miejscowe zawiera bowiem rozwiązanie o charakterze sui generis delegacji kompetencji na właściciela, administratora lub zarządcy, które uniemożliwia sądową ocenę obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, w odniesieniu do tego, czy obowiązki ostatecznie ukształtowane "zgodą" spełniają kryteria legalności w aspekcie "swobody poruszania się i przebywania w określonym miejscu", "ochrony ludzi przed zagrożeniem lub uciążliwością" oraz "ochrony przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku". Ostateczny kształt obowiązku nie wynika z prawa miejscowego. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność § 7 ust. 3 pkt 2 załącznika do Uchwały, o czym orzeczono w sentencji wyroku.