IV SA/Po 1042/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Apelacyjnego w Łodzi na uchwałę Rady Powiatu w Jarocinie z dnia 27 grudnia 2007 r. nr II/33/2002 w przedmiocie zasad używania artykułów pirotechnicznych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Łodzi wniósł do sądu administracyjnego skargę na uchwałę Rady Powiatu w Jarocinie z dnia 27 grudnia 2002r., Nr II/33/2002 w sprawie przepisów porządkowych regulujących sprawę ograniczenia używania materiałów i artykułów pirotechnicznych tzw. widowiskowych na terenie powiatu jarocińskiego. Prokurator wskazał, iż na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2008r. - Prawo o postępowaniu przed administracyjnymi ( Dz.U. z 2002r. Nr 158 poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a. ) zaskarża uchwałę - w całości - i zarzucił jej istotne naruszenie prawa, tj. art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym ( Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz.1592 ze zm.) polegające na wydaniu przepisów porządkowych pomimo, że nie zostały spełnione określone tym przepisem przesłanki , gdyż wartości prawne w tym akcie nie wymagają ochrony przewidzianej w tej uchwale, bowiem są chronione przepisami innego aktu prawnego – kodeksu wykroczeń. Powołując się na art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Powiatu w Jarocinie z dnia 27 grudnia 2002r., Nr II/33/2002 w sprawie przepisów porządkowych regulujących sprawę używania materiałów i artykułów pirotechnicznych tzw. widowiskowych na terenie powiatu jarocińskiego. Uzasadniając złożoną skargę Prokurator wskazał, iż Rada Powiatu w Jarocinie działając na podstawie art. 41 i art. 42 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym podjęła uchwałę Nr II/33/2002 w sprawie przepisów porządkowych regulujących sprawę używania materiałów i artykułów pirotechnicznych tzw. widowiskowych na terenie powiatu jarocińskiego, stanowiąc w § 1 ust. 1, że ogranicza się używanie materiałów i artykułów pirotechnicznych tzw. widowiskowych wyłącznie do dnia 31 grudnia i 1 stycznia każdego roku. Jak zauważono w skardze, ograniczenie zawarte w tym przepisie nie dotyczy organizatorów imprez masowych, o których mowa w ustawie z dnia 22.sierpnia 1997r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2001r., nr 120, poz. 1298 ze zm.). , którym zezwala się na używanie materiałów pirotechnicznych w innych terminach wynikających z udzielonych zezwoleń. Natomiast w § 3 uchwały ustanowiono szereg obowiązków i warunków uczestnictwa w imprezie i zachowania podczas używania materiałów pirotechnicznych. W ocenie składającego skargę Prokuratora powyższa uchwała narusza w sposób istotny obowiązujące przepisy prawa. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że została ona podjęta na podstawie art. 41 i 42 ustawy o samorządzie powiatowym stanowiącym, że w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada powiatu może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego o ile przyczyny te występują na obszarze więcej niż jednej gminy. Jak zauważono ponadto w skardze, stanowienie przez radę powiatu aktów prawa miejscowego o charakterze porządkowym zostało uzależnione od łącznego spełnienia następujących przesłanek: a) przesłanki braku uregulowania w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, b) przesłanki "niezbędności" dla ochrony życia łub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Autor skargi podkreślił przy tym, że zacytowany przepis art. 41 cytowanej ustawy o samorządzie powiatowym i wynikające z niego upoważnienie dla rady powiatu - stanowienia przepisów porządkowych - nie podlegają wykładni rozszerzającej, co oznacza, że przepisy porządkowe mogą być wydawane tylko w wyjątkowych, ściśle określonych przez analizowaną regulację okolicznościach, a kwestie związane z używaniem materiałów pirotechnicznych zostały już prawnie uregulowane w art. 51 § 1 ustawy kodeks wykroczeń (Dz. U. nr 12, poz. 114 ze zm.). W ocenie Prokuratora w przedmiotowej sprawie przesłanki, o których była mowa, nie zostały spełnione. Na poparcie swojego stanowiska strona skarżąca powołała wydany - jak wskazano - w podobnym stanie faktycznym i prawnym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 listopada 2007r., sygn. akt III SA/Lu 511/07, zaakceptowany przez NSA wyrokiem z dnia 4 czerwca 2008r., gdzie Sąd stanął na stanowisku, że aby została spełniona przesłanka nieuregulowania w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, konieczne jest zweryfikowanie przez organ obowiązującego stanu prawnego i stwierdzenie, że materia stanowiąca przedmiot zamierzonej regulacji nie została dotychczas unormowana w ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących. W dalszej kolejności Prokurator wskazał, że zgodnie z art.51 ustawy z dnia 20 maja 1971r. - Kodeks wykroczeń (Dz.U. Nr 12, poz. 114 ze zm.) - kto krzykiem, hałasem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie w miejscu publicznym, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny. W świetle czego, jak zauważono w skardze, wprowadzony w kwestionowanej uchwale zakres zakazu używania materiałów pirotechnicznych obejmuje regulację art. 51 § 1 cyt. ustawy, bowiem użycie materiałów pirotechnicznych na terenie powiatu będzie tożsame z zakłóceniem spokoju, porządku publicznego i spoczynku nocnego poprzez hałas lub inny wybryk. Jednocześnie podkreślono, że sformułowany w uchwale Rady Powiatu porządkowy przepis prawa miejscowego, zastępujący przepis art. 51 § 1 kodeksu wykroczeń, wykracza poza zakres ustawowego upoważnienia, a także narusza hierarchię aktów normatywnych. Podkreślono, bowiem że rady gmin nie mogą w drodze przepisów porządkowych rozszerzać ani precyzować zakazów ustawowych wobec braku upoważnienia w tym zakresie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 marca 1999r., sygn. II SA/Po 1399/98, publ. ONSA 2000/1/39), a ponadto przepisy porządkowe dotyczące używania materiałów i środków pirotechnicznych zawiera również ustawa z dnia 30 marca 2009r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U. Nr 62, poz.504 ze zm.). W dalszej kolejności podniesiono, że przepisy zaskarżonej uchwały nie spełniają również drugiej ze wskazanych w art.41 ustawy o samorządzie powiatowym przesłanek, tj. "niezbędności dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego". Jak, bowiem podkreślono, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że "niezbędny" to taki, bez którego nie można się obejść, koniecznie potrzebny, nieodzowny. Prokurator zaznaczył, też że również Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 lipca 2000r., PIO/02 (publ. OTK, seria A, rok 2003, Nr 6, poz. 62) stwierdził, że przepisy porządkowe mogą być wydane wyłącznie w zakresie niezbędnym dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, a wobec tego powinny dotyczyć wyłącznie "zachowań bezpośrednio zagrażających owym dobrom prawnym" i mogą być ustanowione, gdy nie jest możliwe skuteczne przeciwdziałanie tym zagrożeniom na gruncie istniejących unormowań ustawowych. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w Jarocinie uznała jej zasadność, podzieliła stanowisko zawarte w uzasadnieniu skargi i wskazała, że nie może we własnym zakresie uwzględnić skargi, jako, że jej żądaniem objęto stwierdzenie nieważności uchwały, natomiast rada gminy nie posiada możliwości w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uchwała Rady Powiatu w Jarocinie z dnia 27 grudnia 2002r., Nr II/33/2002 w sprawie przepisów porządkowych regulujących sprawę ograniczenia używania materiałów i artykułów pirotechnicznych tzw. widowiskowych na terenie Powiatu jarocińskiego podjęta została na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym , zgodnie z którymi w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada powiatu może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, przy czym przepisy porządkowe, o których mowa w ust. 3, mogą przewidywać za ich naruszanie karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach. W świetle powyższego, jak trafnie podniósł składający skargę w niniejszej sprawie Prokurator stanowienie przez radę gminy aktów prawa miejscowego o charakterze porządkowym zostało uzależnione od kumulatywnego spełnienia określonych prawem przesłanek. Podkreślenia przy tym wymaga, że w orzecznictwie sądowym zauważa się, iż wskazany przepis i wynikające z niego upoważnienie dla rady powiatu – stanowienia przepisów porządkowych – nie podlegają wykładni rozszerzającej, co znaczy, że przepisy porządkowe mogą być wydawane tylko w wyjątkowych, ściśle określonych przez analizowaną regulację okolicznościach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2006 r., sygn. II GSK 68/06). Analiza treści zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że przedmiotowej sprawie obie określone przepisem art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym przesłanki nie zostały spełnione. Nawiązując do pierwszej z określonych wskazanym przepisem przesłanek, tj. "braku uregulowania w odrębnych ustawach lub innych aktach powszechnie obowiązujących" podzielić należy stanowisko składającego skargę Prokuratora, iż dla przyjęcia, że została ona spełniona, konieczne jest istnienie pewnego zakresu nieuregulowanego w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, a więc zweryfikowanie przez organ obowiązującego stanu prawnego i stwierdzenie, że materia stanowiąca przedmiot zamierzonej regulacji nie została dotychczas unormowana w ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących. Tymczasem, nie może budzić uzasadnionych wątpliwości, że jak trafnie podniesiono w uzasadnieniu rozpoznawanej skargi, przedmiotem zakwestionowanej uchwały objęto zakres uregulowany już aktem rangi ustawowej, tj. przepisem art. 51 § 1 ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2010 r. nr 46, poz. 275 ze zm.) wprowadzającym odpowiedzialność za wykroczenie sprawcy, który krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie w miejscu publicznym. Jak trafnie też podnosi się w skardze, przepisy porządkowe dotyczące używania materiałów i środków pirotechnicznych zawiera również ustawa z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U. Nr 62, poz. 504 ze zm.). Reasumując powyższe, faktem pozostaje, że przepisy rangi ustawowej regulują kwestię, która stała się przedmiotem spornej uchwały, a więc pierwsza ze wskazanych powyżej ustawowych przesłanek na gruncie rozpoznawanej sprawy nie została spełniona. Przechodząc z kolei do drugiej, ze wskazanych w art. 41 ust. 1 ustawy przesłanek, tj. "niezbędności dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku spokoju i bezpieczeństwa" wskazać należy, że jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym niezbędny to taki, bez którego nie można się obejść, koniecznie potrzebny, nieodzowny", a zatem nie może budzić uzasadnionych wątpliwości, że uchwała podjęta w zakresie objętym już istniejącą regulacją prawną powszechnie obowiązującą, kryterium niezbędności nie odpowiada (por. wyrok WSA z 15 listopada 2007 r., sygn. III SA/Lu 511/07). W świetle powyższego, stwierdzić należało, że sporna uchwała de facto, wkraczała w obszar regulacji ustawowej, celem jej modyfikacji, stanowiąc niedozwoloną próbę lokalnej nowelizacji obowiązujących przepisów prawa, co wskazuje, że również druga ze wskazanych powyżej przesłanek ustawowych nie została na gruncie rozpoznawanej sprawy spełniona, a w konsekwencji uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). O wykonalności zaskarżonej uchwały orzeczono na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.