IV SA/Po 1044/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska (spr.) WSA Izabela Bąk - Marciniak Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] marca 2011 r. sprawy ze skargi T.K., K.K., R.K., J.K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz K.K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [..] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. (dalej: PINB) działając na podstawie przepisu art. 105 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz.1071 ze zm. – dalej Kpa) umorzył postępowanie administracyjne, wszczęte z wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej z ulicy [...] w M., w sprawie "sprawdzenia zasadności prowadzenia działalności gastronomicznej w lokalu na parterze" ww. budynku. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli członkowie Wspólnoty Mieszkaniowej tj. T.K. – udział 27%, K. i J. K. – udział 28% oraz R. i J. K/ – udział 25%) podnosząc, iż podtrzymują swoje zarzuty dotyczące zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu i nie mogą zgodzić się ze stwierdzeniem PINB, że lokal gastronomiczny funkcjonował od 1992 r. i był objęty pełnym nadzorem sanitarnym. Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 123 §1 i 2 Kpa stwierdził wniesienie odwołania z uchybieniem terminu określonego w art. 129 §2 Kpa. W uzasadnieniu, organ II instancji stwierdził, że ze zwrotnych potwierdzeń odbioru skarżonej decyzji wynika, że doręczona ona została T.K. (występującego w przedmiotowym postępowaniu zarówno w imieniu własnym jak i w imieniu K.K.) dnia [...] sierpnia 2010 r., R.K. w dniu [...] sierpnia 2010 r. i J.K. również [...] sierpnia 2010 r., a zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji, na wniesienie odwołania kodeks postępowania administracyjnego wyznacza 14 dni. Granicznym dniem był zatem dzień [...] sierpnia 2010 r. [...]WINB podniósł, że pismem z dnia [...] września 2010 r. wezwał odwołujących się do m. in. do złożenia oświadczenia czy odwołanie zostało złożone w siedzibie organu, czy też nadane w polskiej placówce pocztowej. W odpowiedzi, T.K., K.K. oraz J.K. wyjaśniają, iż odwołanie złożyli dnia [...] sierpnia 2010 r., za pośrednictwem PINB w M. Organ II instancji stwierdził, że skoro odwołanie datowane na dzień [...] sierpnia 2010 r. zostało złożone w siedzibie organu [...] sierpnia 2010 r., to nastąpiło uchybienie terminu przewidzianego do jego wniesienia. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli T.K., K.K., R.K. oraz J.K.. Skarżący podnieśli, iż w dniu [...] maja 2010 r. zwrócili się z pismem do PINB w M., o sprawdzenie zasadności prowadzenia działalności gastronomicznej w lokalu na parterze ich budynku - zmiana sposobu użytkowania, które zostało zarejestrowane ze znakiem [...]. PINB w M. wyodrębnił dodatkowo stan techniczny budynku - sprawy wentylacyjne pominięto, znak sprawy: [...] i, zdaniem skarżących, stąd wypływają "nieścisłości z terminem odwołania". Skarżący wskazali, że lokal użytkowy powstał w latach 1968-1970 jako sala dla niepalących i szatnia dla personelu przy działającej w owym czasie Kawiarni K., bez żadnego zaplecza kuchenno-sanitarnego, które mieściło się w budynku Spółdzielni Mieszkaniowej. Po zlikwidowaniu kawiarni przez WSS S. sala pozostająca w Zarządzie ZGKiM w M. została wynajęta na prowadzenie nieuciążliwej działalności usługowej, tj. sklep z odzieżą i art. radiowo-telewizyjnymi z wejściem od strony kawiarni prowadzonej przez ajenta. Po zmianie profilu działalności lokalu przez ówczesną wynajmującą w roku 2001 przeprowadzono remont od strony ulicy - wstawiono okno i drzwi wejściowe, równocześnie przygotowano skromne zaplecze socjalne doprowadzając dopiero wtedy wodę i kanalizację do wynajmowanego od ZGKiM lokalu, powstała wtedy cukiernia, w której sprzedawano ciasto i lody, których na miejscu nie produkowano. Do tej działalności skarżący nie mieli zastrzeżeń. Cukiernia przestała istnieć w maju 2007r. i wtedy pojawiły się uciążliwości dla skarżących działalność w postaci "małej gastronomii". ZGKiM, który jest tylko technicznym Zarządcą Wspólnoty i jednocześnie częścią wspólnoty (20% udziału) nie uzyskał zgody skarżących na zmianę ówczesnej działalności sklepowej na uciążliwą gastronomiczną, ani o taką zgodę nie wystąpił. Skarżący stwierdzili ponadto, że mając 80% udziałów w nieruchomości wspólnej posiadają prawo "spokojnie żyć i podejmować decyzje związane z ich mieszkaniami". Podkreślili również, że zostali pozbawieni możliwości założenia dodatkowej wentylacji zwiększającej bezpieczeństwo przeciwgazowe. W opinii skarżących, dla zarządcy liczą się tylko interesy ZGKiM wynajmującego lokal, a nie interesy mieszkańców, zaś lokal gastronomiczny nie posiada również urządzenia do osadzania tłuszczów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r., [...]WINB wniósł odpowiedź na skargę, w której podtrzymał swoje stanowisko, stwierdzając że skarga nie wnosi ona żadnych nowych okoliczności, które zasługiwałyby na uwzględnienie przez organ II instancji, skupiając się jedynie na kwestiach stricte merytorycznych, związanych z uciążliwościami prowadzenia lokalu gastronomicznego w budynku wielorodzinnym położonym w M. przy ulicy [...]. Na rozprawie w dniu pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę oraz oświadczyła, iż znajdujące się w aktach upoważnienie to jedynie upoważnienie dla syna T.K. i dotyczyło zastępowania podczas kontroli lokalu. Ponadto K.K. oświadczyła, iż innych upoważnień nie składała. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z przyczyn innych, niż podane w skardze. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz.,1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej - ppsa). W pierwszej kolejności należy wskazać, iż przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Zatem ocena Sądu podlegała jedynie na ustaleniu czy organ zasadnie uznał, iż w przedmiotowej sprawie nastąpiło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Sąd nie badał natomiast, z uwagi na ograniczenie przedmiotem zaskarżenia, zgodności z prawem decyzji organu I instancji odnoszącej się do "zasadności prowadzonej działalności gospodarczej. Przechodząc do oceny zaskarżonego postanowienia podnieść należy, że organ odwoławczy we wstępnej fazie postępowania odwoławczego podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Warunkiem skuteczności czynności procesowej – wniesienia odwołania – jest zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bowiem bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność postanowienia. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). Wobec powyższego obowiązkiem organu było ustalenie kiedy doręczono decyzję organu I instancji osobom wnoszącym odwołanie oraz kiedy to odwołanie zostało wniesione. Oceniając kwestię doręczenia decyzji należy wskazać, iż stroną postępowania w niniejszej sprawie są m.in. członkowi wspólnoty mieszkaniowej. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż przepisy art. 19 i 20 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jednolity Dz.U. z 2000r., nr 80, poz.903) regulują kwestię rozróżnienia wspólnot mieszkaniowych według liczby lokalu i sposób zarządu nimi. I tak, art. 19 mówi o tzw. "małej wspólnocie", gdzie liczba lokali nie jest większa niż siedem, podczas gdy art. 20 reguluje status prawny "dużej wspólnoty" – gdy liczba lokali w obrębie wspólnoty jest większa niż siedem. W kontekście niniejszej sprawy istotna jest kwestia zarządu małą wspólnotą, bo z taką mamy do czynienia. Zgodnie z art. 19 ustawy o własności lokali jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych, należących nadal do dotychczasowego właściciela, nie jest większa niż siedem, do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności. W myśl art. 199 Kodeksu cywilnego do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Natomiast zgodnie z art. 200 Kodeksu cywilnego każdy ze współwłaścicieli jest obowiązany do współdziałania w zarządzie rzeczą wspólną. W niniejszej sprawie zatem, jako że członkowie wspólnoty nie uregulowali kwestii zarządu w odrębny sposób, uprawnieni do działania w imieniu wspólnoty są wszyscy jej członkowie i im wszystkim winna zostać doręczona decyzja. Natomiast jak wynika z akt administracyjnych sprawy decyzja ta została doręczona: - R.K. – w dniu [...] sierpnia 2010 r., - T.K. (doręczenie zastępcze do rąk matki – K.K.) – w dniu [...] sierpnia 2010 r., - G.R. (doręczenie zastępcze do rąk córki – M.R.) – w dniu [...] sierpnia 2010 r., - ZGKiM – w dniu [...] sierpnia 2010 r.. Z akt sprawy nie wynika natomiast, by decyzja organu I instancji została skutecznie dostarczona do rąk K.K., J.K. oraz J.K.. W tym miejscu wskazać należy, iż K.K. oraz J.K. posiadający 28 % udziałów w nieruchomości nie zostali nawet uwzględnieni w rozdzielniku. Ponadto zauważyć należy, iż pomimo wskazania w rozdzielniku decyzji J.K. również i mu decyzja nie została doręczona. Odnosząc się natomiast do stanowiska organu II instancji, jakoby T.K. w przedmiotowym postępowaniu występował zarówno w imieniu własnym jak i w imieniu K.K. wskazać należy, iż jest ono niezasadne. Z upoważnienia z dnia [...] czerwca 2010 r. jednoznacznie wynika, iż T.K. był upoważniony jedynie do reprezentowania matki w trakcie oględzin lokalu, a nie jak błędnie przyjął organ w trakcie całego postępowania. Jest to zatem pełnomocnictwo do dokonania ściśle określonej czynności – w tym przypadku partycypacji w kontroli lokalu. Nie jest ono natomiast w żadnym razie tożsame z upoważnieniem do odbioru pism w toczącym się postępowaniu. Wprawdzie Kpa nie dokonuje rozróżnienia na pełnomocnictwo ogólne, rodzajowe i szczególne, to jednak doktryna jasno wskazuje, że "przy wyjaśnianiu sytuacji odnoszącej się do tej instytucji należy posiłkowo stosować zasady wyrażone w Kodeksie cywilnym" (tak: wyrok NSA z 4 lipca 2006 r., II OSK 941/05). Poza tym z treści pełnomocnictwa powinien jasno wynikać jego zakres, tzn. jakich czynności, w jakim postępowaniu, przed jakim organem może dokonywać pełnomocnik w imieniu swojego mocodawcy. W pełnomocnictwie należy wskazać, czy obejmuje ono wszelkie czynności procesowe, czy też tylko niektóre z nich, a ponadto określić, czy dotyczy całego postępowania, czy też tylko określonego etapu. Nie można również dowolnie interpretować zapisu pełnomocnictwa. Trzeba bowiem pamiętać, że to od mocodawcy zależy treść udzielonego pełnomocnictwa (w tym jego zakres). Zwrócić należy również uwagę, iż pełnomocnictwo nie może zaś być domniemane, musi wynikać ze stosownych dokumentów, tj. oryginału albo odpisu dokumentu pełnomocnictwa, który to winien znajdować się w konkretnych aktach administracyjnych. Zatem należy stwierdzić, iż w przedmiotowej sprawie T.K. był upoważniony jedynie do dokonania konkretnej czynności tj. udział w oględzinach lokalu, co znajduje potwierdzenie zarówno w jednoznacznej treści upoważnienia jak i w oświadczeniu złożonym przez K.K. na rozprawie. Na rozprawie w dniu [...] marca 2011 r. skarżąca stwierdziła, iż upoważnienie "to jedyne upoważnienie dla syna T.K. i dotyczyło ono zastępowania podczas kontroli lokalu (...). Innych upoważnień, a tym bardziej dla odbioru moich pism nie składałam". Ponadto zauważyć należy, iż pomimo powyższego organ nie dostrzegł, że stroną wnoszącą odwołanie był również J.K. oraz J.K., którym organ nie doręczył decyzji. W aktach brak jest również jakiegokolwiek pełnomocnictwa do zastępowania wyżej wskazanych. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż decyzja organu I instancji nie została w ogóle doręczona K. ani J. K. oraz J.K. podczas gdy bez wątpienia posiadali oni interes prawny w niniejszej sprawie. W świetle powyższego, szczególnej rozwagi wymaga kwestia biegu terminu do złożenia odwołania dla K. i J.K. oraz J.K.. W orzecznictwie i doktrynie utrwalony jest pogląd, iż w sytuacji, w której strona postępowania administracyjnego została pominięta poprzez niedoręczenie jej decyzji organu I instancji, może ona "nieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym decyzję doręczono, zaś po tym terminie nie służy jej prawo wniesienia odwołania, lecz podania o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa (tak: wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. II OSK 505/08". Z kolei termin na wniesienie odwołania przez pominiętą stronę "jest taki sam jak termin do złożenia odwołania dla strony, której jako ostatniej doręczono decyzję" (tak: wyrok NSA z 17 czerwca 2010 r., sygn. I OSK 1126/09). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że bieg terminu na wniesienie odwołania dla K.K., J.K. oraz J.K. biegł od momentu ostatniego doręczenia pozostałym stronom, w tym przypadku – doręczenia decyzji ZGKiM , które nastąpiło w dniu [...] sierpnia 2010 r. Wobec powyższego termin do wniesienia odwołania dla tych osób upływał z dniem [...] sierpnia 2010 r., a nie jak błędnie przyjął organ z dniem [...] sierpnia 2010 r., a co za tym idzie wniesienie odwołanie w dniu [...] sierpnia 2010 r. uznać należy za dokonane z zachowaniem terminu o którym mowa w art. 129 § 2 Kpa. W tym stanie rzeczy, sąd na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa orzekł jak w sentencji. O kosztach sąd orzekł na podstawie przepisu art. 200 ppsa. MZ