IV SA/Po 1045/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2011 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę Pismem z dnia [...] marca 2010 r. [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] (dalej jako "Spółka" lub "skarżąca") wystąpiła do Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent Miasta") z wnioskiem o wydanie zaświadczenia dotyczącego działki ewidencyjnej [...], "że aktualne zapisy w operacie ewidencji gruntów odzwierciedlają stan faktyczny istniejący od 1 stycznia 2004 r." Jak wynika z treści tego pisma, zostało ono złożone w następstwie uwzględnienia przez organ w dniu [...] stycznia 2010 r. wniosku Spółki o zmianę w operacie ewidencji gruntów i budynków oznaczenia rodzajów użytków dot. przedmiotowej nieruchomości. Wniosek ten był z kolei związany z toczącym się przed Wydziałem Finansowym Urzędu Miasta Poznania postępowaniem dot. podatku od nieruchomości za lata 2004–2009. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...] – wydanym na podstawie art. 219 w zw. z art. 218 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 r. ze zm.; dalej w skrócie jako "k.p.a."), art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b, art. 7d, art. 20, art. 22 i art. 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) oraz § 44 pkt 2, § 45 ust. 1 i § 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454; dalej jako "Rozporządzenie z 2001 r.") – Prezydent Miasta odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że obecnie w rejestrze ewidencji gruntów i budynków (zwanej dalej w skrócie "EGiB"), w granicach przedmiotowej działki wykazany jest następujący sposób użytkowania gruntów: - tereny mieszkaniowe (B) - tereny przemysłowe (Ba) - grunty zadrzewione i zakrzewione (Lz, Lz-RV) - nieużytki (N) - pastwiska trwałe (Ps klasy IV, V) - woda płynąca (Wp). Wyżej wymieniony sposób użytkowania gruntów został ujawniony w EGiB w dniu 20 października 2004 r. w wyniku dostosowania danych dotychczasowej ewidencji gruntów i budynków do wymogów Rozporządzenia z 2001 r. Do tego czasu sposób użytkowania gruntów w obrębie przedmiotowej działki był wykazany zgodnie z zasadami określonymi w poprzednio obowiązującym rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 158, poz. 813 ze zm.; dalej jako "Rozporządzenie z 1996 r."), tj. w sposób następujący: - tereny mieszkaniowe (B/RIVb) - tereny przemysłowe (Ba/RIVb) - grunty zadrzewione i zakrzewione (Lz klasa III, V) - nieużytki (N) - pastwiska trwałe (Ps klasy IV, V) - rów na roli klasy V - droga na roli klasy V. Jak wynika z wyjaśnień zawartych w uzasadnieniu postanowienia organu pierwszej instancji, zgodnie z § 27 ust. 6 Rozporządzenia z 1996 r. przywołane wyżej zapisy w części dotyczącej terenów mieszkaniowych ("B/RIVb") i terenów przemysłowych ("Ba/RIVb") wskazywały, że przedmiotowe tereny (o funkcjach: "B", "Ba") – zaliczone do ogólniejszej kategorii "zurbanizowanych terenów zabudowanych" (§ 27 ust. 6 Rozporządzenia z 1996 r.) – były objęte klasyfikacją gleboznawczą (o symbolu rodzaju użytku wynikającego z przepisów w sprawie klasyfikacji gruntów: "RIVb"). Rozporządzenie z 1996 r. nie wyszczególniało natomiast wśród użytków rolnych "gruntów rolnych zabudowanych". Takie oznaczenie użytku pojawiło się dopiero pod rządem Rozporządzenia z 2001 r., które do gruntów rolnych zabudowanych zaliczyło: "grunty zajęte pod budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia budowlane służące produkcji rolniczej, nie wyłączając produkcji rybnej, oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu (kotłownie, komórki, garaże, szopy, stodoły, wiaty, spichlerze, budynki inwentarskie, place składowe i manewrowe w obrębie zabudowy itp.), a także zajęte pod ogródki przydomowe w gospodarstwach rolnych" (ust. 1 pkt 5 załącznika nr 6 do Rozporządzenia z 2001 r.). Ponadto organ wskazał, że obecny sposób oznaczania w EGiB gruntów rolnych zabudowanych jest identyczny w swej formie (używanych symbolach), jak dawne oznaczenie zabudowanych terenów zurbanizowanych objętych klasyfikacją gruntów. Mimo zbieżności oznaczeń, nie można jednak utożsamiać treści danych ewidencyjnych wykazanych przed zmianą wynikającą z Rozporządzenia w 2001 r., z danymi wykazanymi w ewidencji obecnie. Dane wprowadzane do bazy EGiB do czasu dostosowania tej ewidencji do wymogów rozporządzenia z 2001 r. nie oznaczały gospodarstwa rolnego oznaczanego jako "grunt rolny zabudowany" ("B/R") w rozumieniu przepisów Rozporządzenia z 2001 r. Organ podkreślił, że na terenie Miasta Poznania sposób użytkowania gruntów oznaczonych jako "grunty rolne zabudowane" rejestruje się w EGiB w ramach bieżącej aktualizacji na udokumentowany wniosek uprawnionego podmiotu. Tymczasem w odniesieniu do przedmiotowej działki, od 2001 r. nie wnioskowano o zmianę sposobu użytkowania z "terenów mieszkaniowych" na "grunty rolne zabudowane" w rozumieniu przepisów nowego Rozporządzenia z 2001 r. W związku z tym w dniu 4 października 2004 r., na wniosek Spółki, z EGiB został wydany wypis dla przedmiotowej działki, jeszcze z oznaczeniami według wymagań Rozporządzenia z 1996 r. Dostosowanie EGiB do przepisów Rozporządzenia z 2001 r. w odniesieniu do przedmiotowej nastąpiło bowiem dopiero w dniu 20 października 2004 r. Wówczas też z urzędu w ewidencji przedmiotowej działki wykreślono oznaczenia "B/R" i "Ba/R", a to z uwagi na brak dokumentów, na podstawie których wpisuje się w EGiB użytek "grunty rolne zabudowane". W podsumowaniu organ I instancji stwierdził, że dla przedmiotowej działki, we wnioskowanym okresie od 2004 r. do 2009 r., sposób użytkowania przedmiotowego gruntu nie był w EGiB wykazany jako "grunty rolne zabudowane". W zażaleniu z dnia [...] września 2010 r. na opisane wyżej postanowienie Spółka wniosła o jego uchylenie w całości i wydanie zaświadczenia o żądanej treści, bądź o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Uzasadniając skarżąca podniosła m.in., że z dniem [...] stycznia 2010 r. Prezydent Miasta dokonał dla przedmiotowej działki aktualizacji użytków w zakresie wpisu "gruntów rolnych zabudowanych", opierając się na przedłożonym przez Spółkę piśmie Agencji Nieruchomości Rolnych z dnia 15 grudnia 2009 r. potwierdzającym, że dzierżawione przez skarżącą od 2004 r. grunty stanowiły gospodarstwo rolne (dalej jako "Pismo ANR"). Skoro zatem organ I instancji dokonał ww. zmian w operacie EGiB w oparciu o treść Pisma ANR, to, zdaniem skarżącej, również na tej samej podstawie powinien przyjąć, że dane ujawnione w tym operacie odzwierciedlają stan faktyczny istniejący od dnia 1 stycznia 2004 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu (dalej "WINGiK") postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał stan faktyczny sprawy, przywołał przepisy normujące zasady wydawania zaświadczeń oraz dokonywania zmian w EGiB. Podkreślił, że drogą zaświadczenia nie można dokonać zmiany klasy użytku gruntów spornej działki, a tylko można potwierdzić to, co jest aktualnie wpisane w rejestrze EGiB. W ocenie WINGiK nie budzi wątpliwości konieczność odmowy wydania zaświadczenia, że w latach 2004–2009 w EGiB przedmiotowa nieruchomość była wykazana jako gospodarstwo rolne. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skardze z dnia 1 grudnia 2010 r. na opisane wyżej postanowienie WINGiK, Spółka – zarzucając naruszenie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., poprzez uznanie, że żądane przez skarżącą zaświadczenie nie odzwierciedlałoby stanu faktycznego istniejącego od 2004 r., a zatem, że nie jest możliwe wydanie skarżącej zaświadczenia o żądanej treści – wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji celem wydania przez ten organ zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła zasadnicze argumenty przywołane wcześniej w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie przytaczając motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, Nr 1270 ze zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a."), kontrola działalności publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. W tym miejscu należy podkreślić, iż poza tak zakreślonymi ramami kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny w niniejszej sprawie pozostaje ocena prawidłowości działań organu I instancji związanych z modernizacją EGiB, zmianą jej zapisów tudzież z informowaniem o dokonywanych zmianach zainteresowanych podmiotów, w tym Spółki. W szczególności kontroli i ocenie Sądu w niniejszej sprawie wymyka się zasygnalizowany przez WINGiK w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia brak w aktach sprawy informacji o powiadomieniu zainteresowanych podmiotów o dokonanej z urzędu przez Prezydenta Miasta w dniu 20 października 2004 r. zmianie w EGiB oznaczenia użytków dla przedmiotowej nieruchomości, czy też brak na figurującej w aktach sprawy kopii wydanego Spółce w dniu 4 października 2004 r. wypisu z rejestru gruntów (k. 2 akt adm.) informacji, o której mowa w § 86 Rozporządzenia z 2001 r. Kognicja Sądu w niniejszej sprawie ogranicza się jedynie do zbadania kwestii, czy istniały podstawy do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącą, czy też jego wydania organy administracji zasadnie odmówiły. Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). W niniejszej sprawie Spółka domagała się wydania zaświadczenia, że aktualne zapisy w operacie EGiB (a ściślej: zapisy po zmianach dokonanych w EGiB w dniu [...] stycznia 2010 r., aktualizujących sposób użytkowania przedmiotowych gruntów jako "gruntów rolnych zabudowanych") "odzwierciedlają stan faktyczny istniejący od dnia 1 stycznia 2004 r." Organy obu instancji – biorąc pod uwagę całokształt okoliczności faktycznych sprawy, a zwłaszcza jej związek z toczącym się równolegle z udziałem Spółki postępowaniem w sprawie podatku od nieruchomości dot. przedmiotowej działki za lata 2004–2009 – zinterpretowały ów wniosek jako dotyczący zaświadczenia, że w latach 2004–2009 w EGiB przedmiotowa nieruchomość była wykazana jako gospodarstwo rolne. Interpretacja ta, jakkolwiek nieco upraszczająca, niewątpliwie dobrze oddaje sens złożonego przez skarżącą wniosku. W tym kontekście należy stwierdzić, iż jest poza sporem, że przed dniem [...] stycznia 2010 r. w prowadzonej przez Prezydenta Miasta ewidencji (EGiB) dot. przedmiotowej działki nie figurował wpis określający sposób użytkowania gruntu jako "grunt rolny zabudowany". Co więcej, wpis dokonany w tym zakresie w dniu [...] stycznia 2010 r. został następnie przez organ "anulowany" z dniem [...] lipca 2010 r. (k. 61 akt adm.). Zapisy ewidencji nie pozwalały także potwierdzić, że wpis dokonany w dniu [...] stycznia 2010 r. odzwierciedlał stan faktyczny istniejący od dnia 1 stycznia 2004 r. Zatem podstawy do wydania żądanego zaświadczenia nie mogła stanowić w niniejszej sprawie "prowadzona przez organ ewidencja" w rozumieniu art. 218 § 1 k.p.a. Pozostaje zatem do zbadania kwestia, czy okoliczności, których potwierdzenia domagała się skarżąca, wynikały z "innych danych znajdujących się posiadaniu organu" w rozumieniu art. 218 § 1 in fine k.p.a. Skarżąca powołała się w tym zakresie na przedłożone przez siebie Pismo ANR, które stanowiło podstawę zmiany zapisów EGiB dokonanej w dniu 25 stycznia 2010 r., i które – w ocenie Spółki – stanowiło dostateczne oparcie dla wydania zaświadczenia o żądanej treści. W tym kontekście należy podkreślić, że określenie "danych znajdujących się w jego posiadaniu", użyte w art. 218 § 1 k.p.a., nie może być rozumiane dowolnie i rozszerzająco przez obejmowanie nim także danych dostarczonych właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie w celu potwierdzenia faktów z tych danych wynikających (tak trafnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 stycznia 1997 r., SA/Łd 3105/95, OSP nr 6/1998 poz. 106). Ponadto weryfikacja prawdziwości zawartych w tym piśmie danych "historycznych" (tj. dotyczących okresu kilku lat sprzed daty Pisma ANR) wymagałaby niewątpliwie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego wykraczającego daleko poza ramy zakreślone w art. 218 § 2 k.p.a. W związku z powyższym należy stwierdzić, iż organ administracji nie znajdował się także w posiadaniu "innych danych" w rozumieniu art. 218 § 1 in fine k.p.a., które pozwalałyby na wydanie zaświadczenia o treści wnioskowanej przez skarżącą. Ponadto należy zauważyć, że wniosek skarżącej o wydanie zaświadczenia żądanej treści zmierzał w istocie do obejścia zakazu dokonywania zmiany wpisów w EGiB z mocą wsteczną. Tymczasem obowiązywanie takiego zakazu w katualnym stanie prawnym nie może budzić wątpliwości, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładowo, w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 października 2008 r. (III SA/Gd 316/08; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdzono jednoznacznie, że nie jest możliwe dokonanie zmian w EGiB z datą wsteczną – jeżeli zmiany w tej ewidencji następują, to mają one skutek ex nunc (tj. na przyszłość), a nie ex tunc (tj. z mocą wsteczną). Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, podkreślając w wyroku z dnia 16 czerwca 2009 r. (I SA/Wr 152/09; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że w przypadku EGiB nie ma zastosowania zasada wpisu danych z datą wsteczną (np. jak to ma miejsce w przypadku ksiąg wieczystych z datą złożenia wniosku), a zatem nie ma możliwości "historycznego" korygowania danych ujawnianych w tej ewidencji. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przywołane poglądy sądów administracyjnych w pełni podziela. Mając wszystko to na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. MZ