IV SA/Po 1045/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Grossmann po rozpoznaniu w dniu 07 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. N. na uchwałę Rady Gminy Dopiewo z dnia 30 maja 2016 r. Nr XIX/269/16 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Konarzewo, terenu w rejonie ulicy Młyńskiej postanawia: odrzucić skargę. Pismem z [...] listopada 2021 r. M. N. (dalej jako "Skarżąca") wniosła skargę na uchwałę Rady Gminy Dopiewo z dnia 30 maja 2016 r. nr XIX/269/16 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Konarzewo, terenu w rejonie ulicy Młyńskiej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Starszy referendarz sądowy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu postanowieniem z [...] kwietnia 2022 r. przyznał Skarżącej prawo pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych. Pismem z [...] maja 2022 r. Sąd wezwał Skarżącą m.in. do przedłożenia dowodu wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, poprzedzającego złożenie skargi, oraz do wykazania naruszenia interesu prawnego skarżoną uchwałą, w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi. W odpowiedzi na ww. wezwanie Sądu, udzielonej pismem z [...] maja 2022 r., Skarżąca wyjaśniła, że: - wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa są pisma z [...] czerwca 2021 r. do Starosty [...] z prośbą o interwencję oraz pisma z [...] października 2021 r. do Wójta Gminy D.. Skarżąca podkreśliła, że powyższe pisma zostały poprzedzone wielokrotnymi na przestrzeni kilku lat, bezskutecznymi jej rozmowami z Wójtem Gminy D. oraz Kierownikiem Referatu Planowania Przestrzennego Urzędu Gminy D., oraz "Radnym Urzędu Gminy D."; - naruszony interes prawny to dopuszczenie skarżoną uchwałą do bezdusznej wieloaspektowej dewastacji cennego środowiska przyrodniczego oraz naruszenie bezpieczeństwa życia mieszkańców tego terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (zob. art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), do których to aktów bezsprzecznie zaliczają się uchwały rad gmin w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie "m.p.z.p."), co expressis verbis wynika z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935; zwanej dalej "ustawą zmieniającą z 2017 r.") – tj. z dniem 1 czerwca 2017 r. – modyfikacji uległ stan prawny dotyczący wnoszenia skarg na uchwały jednostek samorządu terytorialnego, jak również uległa zmianie treść art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 559; w skrócie "u.s.g."). Przepis ten w brzmieniu sprzed ww. zmiany stanowił, że: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Natomiast od dnia 1 czerwca 2017 r. przepis art. 101 ust. 1 stanowi, że: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Oznacza to, że skarga taka nie musi już być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Jednakże zgodnie z treścią przepisu przejściowego ustawy zmieniającej z 2017 r. – jej art. 17 ust. 2 – przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (tj. p.p.s.a.), w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (tj. ustawy o samorządzie gminnym), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie tej ustawy. Zatem, jak wynika z przytoczonej regulacji intertemporalnej, w sprawach dotyczących aktów organów gminy (uchwał / zarządzeń), nowa regulacja art. 101 ust. 1 u.s.g. znajduje zastosowanie tylko w stosunku do takich aktów, które zostały podjęte po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej z 2017 r. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, należy wskazać, że zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 30 maja 2016 r., a zatem przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2017 r. Powyższe skutkuje koniecznością zastosowania art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. – tj. wymagającym poprzedzenia skargi do sądu wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa skierowanym do organu, który wydał kwestionowany akt (tu: uchwałę). W konsekwencji, w przypadku skargi na taką uchwałę znajdują zastosowanie również przepisy art. 52 § 4 i art. 53 § 2 p.p.s.a. – w brzmieniu sprzed ww. nowelizacji – które ówcześnie stanowiły, że: - art. 52 § 4 p.p.s.a. – "W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania." - art. 53 § 2 p.p.s.a. – "W przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa." Na tle tego ostatniego przepisu w orzecznictwie sądów administracyjnych ostatecznie ukształtował się pogląd, zgodnie z którym "do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 u.s.g. zastosowanie znajduje art. 53 § 2 p.p.s.a. [...] Wskazany w tym przepisie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jest ostatecznym terminem do złożenia skargi do sądu administracyjnego, w sytuacji gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, bądź wprawdzie taką odpowiedź udzielił, ale została ona doręczona stronie już po upływie terminu sześćdziesięciu dni, liczonego od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia rozpoczyna już bieg drugi z tych terminów, jeżeli jednak przed jego upływem organ doręczy odpowiedź na wezwanie, termin ten staje się bezprzedmiotowy, a rozpoczyna bieg termin trzydziestodniowy liczony od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie. Jeżeli natomiast organ nie doręczy odpowiedzi na wezwanie przed upływem sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania, to w tym terminie powinna być wniesiona skarga" (zob. postanowienie NSA z 23.04.2013 r., I OSK 710/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"). W związku z tym Sąd był zobowiązany do sprawdzenia, czy przed wniesieniem skargi M. N. wystąpiła do właściwego organu, który uchwalił zaskarżony plan miejscowy – tj. do Rady Gminy Dopiewo – z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, jak tego wymagał przepis art. 52 § 4 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. Z przepisem tym korespondował obowiązujący ówcześnie art. 57 § 1 pkt 4 p.p.s.a., który stanowił, że w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skarga powinna także zawierać dowód, że skarżący wezwał właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Ponieważ skarga wniesiona w niniejszej sprawie takiego dowodu nie zawierała, Sąd wezwał Skarżącą do jego przedłożenia. W odpowiedzi Skarżąca wyjaśniła, że wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa były pisma z [...] czerwca 2021 r. skierowane do Starosty [...] oraz pisma z [...] października 2021 r. skierowane do Wójta Gminy D.. Jak z powyższego wynika, żadne z pism przedstawionych przez Skarżąca jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie zostało skierowane do Rady Gminy Dopiewo, która uchwaliła skarżony plan miejscowy, a tym samym była właściwym organem, do którego Skarżąca powinna wystąpić z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi. Brak w niniejszej sprawie takiego wezwania skierowanego przez Skarżącą do Rady Gminy Dopiewo świadczy o niedopuszczalności skargi. Już z tego względu skarga podlegała odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn [niż wymienione pkt 1-5a] wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Niezależnie od powyższego skarga zasługiwała na odrzucenie także z tego powodu, że Skarżąca, pomimo otrzymanego wezwania, nie wykazała, że postanowienia zaskarżonej uchwały naruszają jej interes prawny lub uprawnienie w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Należy podkreślić, że w świetle ww. przepisu (inaczej niż np. w przypadku legitymacji procesowej strony ustalanej w postępowaniu administracyjnym na gruncie art. 28 k.p.a.) legitymacja do wniesienia skargi na m.p.z.p. nie przysługuje temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został skarżonym aktem "naruszony" (por. wyroki NSA: z 03.09.2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2; z 20.01.2010 r., I OSK 1016/09; z 23.02.2012 r., II OSK 2451/11; z 27.03.2013 r., I OSK 2620/12; z 17.01.2018 r., I OSK 1722/17; dostępne CBOSA). Naruszenie interesu prawnego wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny (zob. m.in. wyroki NSA: z 23.02.2012 r., II OSK 2451/11; z 17.01.2018 r., I OSK 1722/17; dostępne w CBOSA). Wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 04 listopada 2003 r. (SK 30/02, OTK-A 2003, nr 8, poz. 84) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, co oznacza, że do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podobnie w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie legitymuje ani sama zarzucana sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki NSA: z 03.09.2004 r., OSK 476/04, ONSA 2005, nr 1 poz. 2; z 01.03.2005 r., OSK 1437/04; z 07.03.2018 r., II OSK 1213/16; dostępne w CBOSA). Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że – jak to ujął Sąd Najwyższy w wyroku z 07 marca 2003 r. (III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114) – każdy skarżący składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie Skarżąca istnienia takiego związku pomiędzy jej indywidualną sytuacją prawną a postanowieniami skarżonej uchwały nie wykazała. W odpowiedzi na wezwanie Sądu bowiem jedynie ogólnikowo stwierdziła, że "[n]aruszony interes prawny to dopuszczenie skarżoną uchwałą do bezdusznej wieloaspektowej dewastacji cennego środowiska przyrodniczego oraz naruszenie bezpieczeństwa życia Mieszkańców tego terenu". Zarazem Skarżąca nie wykazała (ani nawet nie stwierdziła), iżby w szczególności zaliczała się do grona tychże mieszkańców, którym przysługuje tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości położonej w granicach objętych kwestionowanym planem miejscowym. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Z tych wszystkich względów Sąd skargę M. N. odrzucił.