IV SA/Po 1057/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant ref. staż. Ewa Stawicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi M. P., A. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Burmistrza [...] z [...] czerwca 2017 roku, nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] solidarnie na rzecz skarżących M. P., A. P. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy [...] (dalej: Burmistrz, organ i instancji) na podstawie art. 150 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zmianami, obecnie Dz. U. z 2017 r., poz.1257 – uw. Sądu, dalej: k.p.a.) postanowił odmówić wznowienia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] znajdującej się w [...] (obręb ewidencyjny 0006 [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że dnia [...] czerwca 2017 r. do urzędu wpłynęło podanie M. i A. P., reprezentowanych przez zawodowego pełnomocnika w sprawie wznowienia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] znajdującej się w [...] (obręb ewidencyjny 0006 [...]. Zdaniem wnioskodawców powinni oni zostać zakwalifikowani jako strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, ponieważ należące do nich działki nr [...] i [...] znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu położonego na działce nr [...]. Burmistrz stwierdził, że warunki zabudowy dla terenu przedmiotowej działki zostały wydane decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. Decyzję wydano w oparciu o otrzymane dokumenty, między innymi załączoną mapę zasadniczą do celów opiniodawczych, zgodną z państwowym zasobem geodezyjnym i kartograficznym, wydaną przez Starostę [...] w dniu [...] listopada 2016 r. Jako strony postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy dla działki nr [...], zgodnie z art. 28 k.p.a. uznano te podmioty, na których interes prawny może mieć [wpływ] inwestycja, a więc właścicieli działek bezpośrednio graniczących z działką nr [...]. Strony zawiadamiano na każdym etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu działki [...]. Zbiorniki służące do magazynowania produktów naftowych znajdujące się na terenie działek nr [...] i [...] zlokalizowane są poza strefą oddziaływania dla budynku mieszkalnego budowanego na działce nr [...] w [...], a co za tym idzie nie występuje tutaj interes prawny, wobec którego właściciele działek nr [...] i [...] mogliby zostać uznani za strony w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy dla terenu działki [...]. Odległość budynków mieszkalnych od zbiorników podziemnych została określona w § 17 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie. Zgodnie z zapisami mapy zasadniczej do celów opiniodawczych wydanej przez Starostę [...] w dniu [...] listopada 2016 r. odległość przedmiotowej działki nr [...] od zbiorników zlokalizowanych na terenie działek nr [...] i [...] wynosi w każdym punkcie co najmniej 35 metrów i jest znacząco wyższa od minimum określonego w Rozporządzeniu, które dla zbiorników podziemnych o osi głównej poziomej do magazynowania produktów naftowych I i II klasy wynosi minimum 20 m. Na postanowienie organu I instancji wnioskodawcy, reprezentowani przez fachowego pełnomocnika, złożyli zażalenie, wnosząc o jego uchylenie i wydanie postanowienia wznawiającego postępowanie administracyjne, w toku którego dnia [...] stycznia 2017 r. wydano decyzję nr [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że Burmistrz ustosunkował się wyłącznie do zbiorników służących do magazynowania produktów naftowych i wskazał, że znajdują się one w odległości co najmniej 35 metrów i tym samym nie powodują oddziaływania na działkę nr [...]. Organ I instancji w ogóle nie odniósł się natomiast do budowanych naziemnych zbiorników na gaz LPG. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. (dalej: SKO, organ II instancji) na podstawie art. 138 § pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu swej decyzji SKO stwierdziło, że zażalenie nie może zostać uwzględnione. Art. 147 k.p.a. stanowi, że wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz w art. 145a i art. 145b k.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Podstawową kwestią jest więc ustalenie czy składający podanie o wznowienie postępowania jest stroną w tym postępowaniu. SKO zwróciło uwagę, że warunki zabudowy określone zostały dla inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego. W ocenie SKO z uwagi na rodzaj zabudowy brak jest oddziaływania spornej inwestycji na nieruchomość składających zażalenie. Jak wynika z analizy urbanistyczno-architektonicznej przeprowadzonej w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy i z samej decyzji oddziaływanie inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego zamyka się w granicach działki. Wnioskodawcy również nie wskazali na taki rodzaj oddziaływania spornej inwestycji, który uzasadniałby przyznanie im statusu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Okoliczności podnoszone przez w/w dotyczące oddziaływania obiektów znajdujących się na działkach nr [...] i [...] nie są przedmiotem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy działki nr [...]. Bada się bowiem zasięg oddziaływania planowanej inwestycji objętej postępowaniem na działki sąsiednie a nie odwrotnie. M. P. i A. P., reprezentowani przez tego samego zawodowego pełnomocnika na decyzje organu II instancji złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1. naruszenia prawa procesowego, które miały istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, tj. w szczególności: a. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przejawiające się nieuznaniem skarżących za stronę pomimo istnienia normy prawnej uzasadniającej uwzględnienie ich interesów w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki o nr [...] w [...] b. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieprzyjęcie, że skarżący jako strona nie brali bez własnej winy udziału w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...] w [...] 2. naruszenie prawa materialnego, tj. w szczególności: a. art. 54 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, że przepisy Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie nie stanowią przepisów odrębnych w rozumieniu tego przepisu; b. przepisów Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie, w szczególności § 17 i § 124, poprzez ich niezastosowanie mimo ewidentnego wpływu znajdującej się na działkach skarżących stacji benzynowej oraz budowanego zbiornika na gaz LPG na działkę nr [...] w [...]. W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumenty na poparcie stanowiska, że zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji błędnie oceniły, że skarżący nie są stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie warunków zabudowy dla działki nr [...] w [...], bowiem obiekty budowlane należące do skarżących wpływają na możliwość sytuowania budynków nie tylko na działkach sąsiednich, ale również na działce nr [...]. Wobec tego wznoszone tam budynki wpływać będą również na możliwość korzystania z obiektów budowlanych skarżących. Wobec tego działki skarżących znajdują się w obszarze oddziaływania działki nr [...] i tym samym skarżący powinni być stroną postępowania w przedmiocie warunków zabudowy dla tej działki. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie z przyczyn w niej wskazanych. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że kontrolą sądową w analizowanej sprawie objęte zostały postanowienia wydane w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, czyli w trybie wznowienia postępowania. Postępowanie wznowieniowe zmierza do weryfikacji decyzji ostatecznej. W tym znaczeniu jest to postępowanie, które stanowi zaprzeczenie zasady trwałości decyzji administracyjnej. Wynikająca z art. 16 k.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilności opartych na decyzji skutków prawnych. Każda decyzja ostateczna podlega szczególnej ochronie w celu zapewnienia wspomnianej stabilności stosunków prawnych, co w konsekwencji stanowi ochronę praw nabytych przez adresatów tej decyzji. Z tego też względu wzruszenie decyzji ostatecznej może mieć miejsce jedynie w przypadkach ściśle określonych w przepisach prawnych – bez możliwości korzystania z wykładni rozszerzającej przy interpretacji tych przepisów. Formalna strona zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej wyraża się w tym, że decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Przepis art. 16 § 1 k.p.a. przewiduje możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej, ale jedynie w wyniku przeprowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym, w tym w trybie wznowienia postępowania. Istotą postępowania wznowieniowego jest zbadanie, czy postępowanie poprzedzające wydanie kwestionowanej decyzji, dotknięte jest kwalifikowanymi wadami prawnymi, a w wypadku pozytywnych ustaleń w tym zakresie - wydanie nowej decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). Ze względu na szczególny charakter tego trybu postępowania, które zmierza do weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej, przesłanki warunkujące wznowienie postępowania administracyjnego nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wymienione zostały w art. 145 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27, 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2), 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Celem postępowania wznowieniowego jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami, a w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.). W niniejszej sprawie wniosek o wznowienie postępowania oparto o przesłankę ujętą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a zatem w takiej sytuacji przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji zobowiązany jest podjąć czynności zmierzające do oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego: bada czy decyzja jest ostateczna, czy wnioskodawca powołał jedną z przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy zachowany został termin do złożenia podania o wznowienie postępowania (art. 148 k.p.a.). W razie ustalenia, iż powyższe przesłanki zezwalają na wszczęcie postępowania wznowieniowego organ winien wznowić postępowanie postanowieniem, które stanowi podstawę do przeprowadzenia dalszego postępowania odnoszącego się do przyczyn wznowienia oraz do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Dopiero na tym etapie organ bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, a w razie pozytywnego ustalenia powyższej okoliczności w dalszej kolejności bada, czy treść decyzji wydanej w trybie wznowienia postępowania odpowiadać będzie w swej treści decyzji ostatecznej (por. wyrok NSA z 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 3226/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: CBOSA). Dokonując analizy złożonego wniosku organy administracji uznały, że pochodzi on od nieuprawnionych podmiotów. Materią tą zajęły się jednak przedwcześnie – przed formalnym wszczęciem postępowania. Istnienie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie należy bowiem do elementów badanych na etapie oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Tym samym naruszyły przepis art. 149 § 2 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym, że przed formalnym wszczęciem postępowania wznowieniowego nie obowiązują reguły procesowe ustanowione przepisami kodeksu postępowania administracyjnego w celu ochrony praw jednostki, organ nie ma prawnych możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego kwestię posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony postępowania, ani zapewnienia mu w tym postępowaniu czynnego udziału. (por prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 13 października 2011 r., sygn akt VII SA/Wa 1588/11, CBOSA). Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych należy ograniczyć do przypadków, gdy jednostka żądająca wszczęcia postępowania nie powołuje się na swój interes prawny. Ustalenie, czy sprawa dotyczy interesu prawnego jednostki, może bowiem nastąpić wyłącznie w toku postępowania. Oznacza to, że jeśli okoliczność, czy danemu podmiotowi przysługuje status strony postępowania, stanowi jednocześnie przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), to może być ona badana już po wszczęciu postępowania wznowieniowego (por. wyroki NSA z 17.04.2012 r., II OSK 191/12, z 7.05.2013 r., I OSK 2185/11 z 11.04.2017 r., II OSK 2025/15; CBOSA). Marginalnie zwrócić należy jeszcze uwagę na mankamenty decyzji Burmistrza: wskazuje ona błędna podstawę prawną a jej sentencja nie zawiera określenia oznaczenia decyzji kończącej postępowanie, którego wznowienia odmówiono. Mając powyższe rozważania na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. W myśl pierwszego z wymienionych przepisów, w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a., niezbędne koszty postępowania strony reprezentowanej przez radcę prawnego obejmują także jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez Sąd osobistego stawiennictwa strony. Przepisami odrębnymi, o których mowa wyżej, są przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015 r., poz. 1804 ze zm.). W myśl § 15 tegoż rozporządzenia: 1. Opłaty stanowiące podstawę zasądzania kosztów zastępstwa ustala się z uwzględnieniem stawek minimalnych określonych w rozdziałach 2-4. 2. Opłatę w sprawach niewymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości równej stawce minimalnej. 3. Opłatę w sprawach wymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości przewyższającej stawkę minimalną, która nie może przekroczyć sześciokrotności tej stawki, ani wartości przedmiotu sprawy, jeśli uzasadnia to: 1) niezbędny nakład pracy radcy prawnego, w szczególności poświęcony czas na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczba stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, czynności podjęte w sprawie, w tym czynności podjęte w celu polubownego rozwiązania sporu, również przed wniesieniem pozwu; 2) wartość przedmiotu sprawy; 3) wkład pracy radcy prawnego w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia istotnych zagadnień prawnych budzących wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie; 4) rodzaj i zawiłość sprawy, w szczególności tryb i czas prowadzenia sprawy, obszerność zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego lub biegłych sądowych, dowodu z zeznań świadków, dowodu z dokumentów, o znacznym stopniu skomplikowania i obszerności. Mając na względzie powyższe, Sąd określił wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego wedle stawek minimalnych, uznając, że w okolicznościach niniejszej sprawy wynagrodzenie w takiej wysokości będzie adekwatne w szczególności do niezbędnego nakładu pracy pełnomocnika oraz jego przyczynienia się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. W rezultacie na zasądzoną kwotę kosztów postępowania złożyły się wynagrodzenie reprezentującego skarżącego pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) wyżej powołanego rozporządzenia (480 zł), uiszczony wpis (100 zł) oraz uiszczona opłata od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł., łącznie – 597 zł. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe uwagi. Organ wszechstronnie i wnikliwie rozważy oraz oceni cały zebrany w sprawie materiał dowodowy w aspekcie wykazania przez skarżących podstaw do wznowienia postępowania oraz istnienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W zależności od wyniku poczynionych ustaleń i rozważań podejmie właściwe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.