IV SA/Po 1059/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na uchwałę Rady Gminy O. z dnia [...] lutego 1998 r., nr [...] w przedmiocie przyjęcia do realizacji inwestycji "Kanalizacja sanitarna bez przyłączy dla Gminy O.", stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W dniu [...] lutego 1998 r. Rada Gminy O.podjęła uchwałę nr [...] - na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit e ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1996 r., nr 13, poz. 74 (obecnie ustawa o samorządzie gminnym, zwana w dalszej części ustawą o samorządzie gminnym albo ustawą o samorządzie terytorialnym) w sprawie przyjęcia do realizacji inwestycji p.n. "Kanalizacja sanitarna bez przyłączy dla Gminy O.". Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Prokurator Rejonowy w K. zarzucając jej rażące naruszenie art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. e ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie terytorialnym poprzez uznanie, że przepis ten stanowi podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały Rady Gminy obowiązku ponoszenia odpłatności za podłączenie nieruchomości do kanalizacji sanitarnej i partycypowania w kosztach jej budowy. Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że zaskarżona uchwała Rady Gminy stanowi akt prawa miejscowego, albowiem ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Adresatem tejże uchwały są wszystkie podmioty dokonujące podłączenia nieruchomości do sieci sanitarnej stanowiącej własność gminy, a ponadto uchwała ta nakazała im określone zachowanie tj. obowiązek uiszczenia wskazanej w uchwale kwoty. Dalej skarżący wyjaśnił, że powołany w zaskarżonej uchwale przez Radę Gminy w O. przepis prawa, tj. art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. e ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie terytorialnym, nie może stanowić podstawy do nałożenia w drodze uchwały organu gminy obowiązku ponoszenia odpłatności za podłączenie nieruchomości do kanalizacji sanitarnej i partycypowania w kosztach jej budowy. W polskim systemie prawnym żaden przepis nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Przepisem takim nie może być powołany w podstawie kwestionowanej uchwały artykuł 18 ust. 2 pkt. 9 lit. e ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie terytorialnym, który stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, a dotyczących, zobowiązań w zakresie podejmowania inwestycji i remontów o wartości przekraczającej granice ustalaną corocznie przez radę gminy. Przepis art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. e ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie terytorialnym dotyczy tylko zobowiązań w zakresie nakładów gospodarczych, nakierowanych na stworzenie nowych lub powiększenie istniejących obiektów majątku trwałego, jak również w zakresie ich naprawy i doprowadzenia do stanu użyteczności, których wartość przekracza granicę ustalaną corocznie przez radę gminy, i które jak słusznie podkreśla się w doktrynie" w ramach tych granic zaciąga samodzielnie wójt gminy, jako wykonawca budżetu i gestor mienia komunalnego. W ocenie skarżącego przepis ten nie może być podstawą uchwały rady gminy do nałożenia na mieszkańców gminy dodatkowych obciążeń finansowych za podłączenie do istniejącej sieci sanitarnej i partycypowania w kosztach jej budowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał w pierwszej kolejności że, że zaskarżona przez Prokuratora uchwała nie funkcjonowała w obrocie prawnym, gdyż prokurator zaskarżył uchwałę "Rady Gminy w O.", a przedmiotowa uchwała została podjęta przez ‘Radę Gminy O.". Rada Gminy w O. nie istnieje. Organem stanowiącym jest Rada Gminy O.. Ponadto Rada wskazała, że zaskarżona uchwała została uchylona uchwałą z dnia [...] maja 2007 r. W dalszej części odpowiedzi na skargę organ wskazał, że art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. e ustawy o samorządzie terytorialnym stanowił, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zobowiązań w zakresie podejmowania inwestycji i remontów o wartości przekraczającej granice ustalaną coroczne przez radę gminy. Tylko rada w drodze uchwały mogła wyrazić zgodę na zaciągnięcie zobowiązań w zakresie podejmowania inwestycji i remontów o wartości przekraczającej granicę ustalaną corocznie przez radę gminy. Dalej organ wskazał, że stosownie do dyspozycji przepisu, Rada Gminy O.przyjęła więc do realizacji w latach 1998-1999 inwestycję polegającą na budowie przyłączy w O. w ulicach S., P., D., P. i ... To, że uchwała dotyczy realizacji inwestycji, a nie jak twierdzi w skardze Prokurator jest aktem prawa miejscowego, wynika wyraźnie zarówno z podstawy prawnej uchwały, z jej tytułu, a także z jej treści, w szczególności z § 1 uchwały. Organ wskazał, że § 2 tej uchwały stanowił, iż właściciele nieruchomości, zarządcy i użytkownicy wieczyści mogą uczestniczyć w budowie kanalizacji na terenie O.. Przepis ten wbrew zarzutom sformułowanym w skardze przez prokuratora, nie ma charakteru ani abstrakcyjnego, ani generalnego. Świadczy o tym użyte w przepisie słowo: "mogą", a ponadto w katalogu potencjalnych uczestników realizacji inwestycji nie umieszczono, m.in. posiadaczy samoistnych i zależnych. O dobrowolności przystępujących do realizacji inwestycji mieszkańców gminy świadczy też fakt, że z współuczestnikami realizacji inwestycji zawarte zostały (dobrowolne - dwustronnie podpisane) umowy cywilnoprawne, określające warunki wspólnej realizacji przedmiotowej inwestycji, przy czym umowy odzwierciedlają postanowienia § 3 i następnych uchwały. W ocenie organu wobec tego nie może ostać się zarzut Prokuratora sformułowany w skardze, że zaskarżona uchwała nałożyła obowiązek ponoszenia odpłatności za podłączenie do sieci kanalizacyjnej, oraz że normy uchwały miały charakter generalny i abstrakcyjny, oraz że stanowiły akt prawa miejscowego. Na rozprawie w dniu 14 lutego 2013r. Prokurator podtrzymał skargę, a pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę oraz wskazał, iż podstawę do ustalenia opłat w zaskarżonej uchwale dawały już przepisy uchylonej ustawy Prawo wodne, a w szczególności art. 99. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Złożona skarga zasługiwała na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej Ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Biorąc pod uwagę wyżej wskazany zakres właściwości sądu administracyjnego, przyznane przez ustawodawcę kompetencje orzecznicze tego sądu mają charakter zasadniczo kasacyjny. Podkreśla się bowiem, że sąd administracyjny nie może zastępować organów administracji publicznej w procesie administrowania (R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego, w: red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz, Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003 r., str. 145). Sąd dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały był zobowiązany do sformułowania - na podstawie art. 153 Ppsa - oceny prawnej oraz wiążących wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, które wiążą następnie zarówno Sąd, jak i organy administracji orzekające w sprawie. Przedmiotem oceny Sądu byłą uchwała Rada Gminy O. podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit e ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym w sprawie przyjęcia do realizacji inwestycji p.n. "Kanalizacja sanitarna bez przyłączy dla Gminy O.". W pierwszej kolejności Sąd postanowił odnieść się do wniosku o odrzucenie skargi z uwagi na fakt, że zaskarżona uchwała nie funkcjonowała w obrocie prawnym. W ocenie Sądu orzekającego, różnica w nazewnictwie zaskarżonej uchwały nie skutkuje odrzuceniem skargi, gdyż w omawianym przypadku nie występuje przesłanka określona w art.58 Ppsa. Zarówno Sąd, jak i strony postępowania, nie miały wątpliwości jaka uchwała była przedmiotem zaskarżenia. Zdaniem Sądu nazwa zaskarżonej uchwały zastosowana w skardze, aczkolwiek była niefortunna, to jednak była dopuszczalna zgodnie z zasadami odmiany występującej w języku polskim. Ponadto skarżący w swym piśmie z dnia [...] grudnia 2012r. prawidłowo doprecyzował kwestię nazwy zaskarżonej uchwały. Odnosząc się do zarzutu, że zaskarżona uchwała została uchylona uchwałą z dnia [...] maja 2007 r. podnieść należy, iż w przedmiotowej sprawie nie było wątpliwości, że zaskarżona uchwała nie jest aktem obowiązującym. Jednakże utrata mocy przez zaskarżoną uchwałę wskutek jej uchylenia wywarła skutki prawne z mocą jedynie ex nunc ) od daty uchylenia). Natomiast orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały działa z mocą wsteczną (ex tunc), eliminując wstecz wszelkie skutki prawne, jakie wywołała zakwestionowana uchwała. Istotą i celem działania sądu administracyjnego jest sądowa kontrola administracji z punktu widzenia legalności jej działania. Sąd kontroluje administrację uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w chwili podejmowania zaskarżonego aktu lub czynności. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94, (publ. OTK 1994/II poz. 44 ) wskazał, iż za uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie administracji publicznej rozumie się również uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Zauważyć należy, że aktualnie - po wejściu w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - uchwały Trybunału Konstytucyjnego zawierające wykładnię przepisów prawnych nie posiadają mocy powszechnie obowiązującej. Jednakże wykładnia dokonana przez Trybunał Konstytucyjny może być wykorzystywana w stosowaniu prawa jako istotny argument interpretacyjny. Jak wykazał Trybunał Konstytucyjny uchylenie lub zmiana zaskarżonej uchwały, nie są równoznaczne z pozbawieniem jej mocy prawnej. Sam fakt uchylenia zaskarżonej uchwały nie daje podstaw do umorzenia postępowania, gdyż w okresie do jej uchylenia uchwała ta znajdowała się w obrocie prawnym i wywierała wobec podmiotów jej dotyczących określone skutki prawne. W niniejszej sprawie poza sporem jest, że na podstawie zaskarżonej uchwały organ gminy pobierał stosowne opłaty i w tym zakresie wywołała ona skutki prawne. Przed dokonaniem oceny legalności zaskarżonej uchwały, w pierwszej kolejności należało ocenić charakter powyższej uchwały. Stosownie do art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U.Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zgodnie zaś z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Przyjmuje się, iż akt prawa miejscowego to akt normatywny, generalny i abstrakcyjny. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza natomiast, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego bądź tylko przebywające na terenie jej działania. Zaskarżona uchwała ustalająca zasady partycypacji w kosztach inwestycji nakłada w istocie na każdego (co do zasady) obowiązek uiszczenia opłaty w określonej wysokości, a zatem posiada wskazane wyżej cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Adresatem tej uchwały są wszystkie osoby, które wykazują zamiar podłączenia do sieci kanalizacyjnej, a uchwała realizację tego zamiaru uzależnia od określonego zachowania w postaci uiszczenia wskazanej w uchwale kwoty. W szczególności na uwagę zasługuje § 5 uchwały zgodnie z którym "właściciel, zarządca, użytkownik wieczysty nieruchomości nie biorący udziału w budowie kanalizacji sanitarnej bez przyłączy dla miejscowości O. może przyłączyć swoją nieruchomość do kanalizacji sanitarnej po uiszczeniu na rzecz Gminy O. zrewaloryzowanego udziału określonego w § 3 i 4 uchwały. Powyższe brzmienie jednoznacznie wskazuje, że każda osoba chcąca podłączyć się w przyszłości do kanalizacji jest obowiązana ponosić stosowne opłaty. Wobec powyższego twierdzenie organu o dobrowolności ponoszenia opłaty nie znajduje uzasadnienia. Faktycznie osoba mogła dobrowolnie uczestniczyć w kosztach budowy, ale jednocześnie nie mogła się podłączyć do sieci bez poniesienia stosownej opłaty. Skoro zatem adresaci uchwały określeni zostali generalnie, uchwała wskazuje powinne zachowanie i dotyczy sytuacji powtarzalnych, to kwestionowanej uchwale nie można odmówić charakteru normatywnego, generalnego i abstrakcyjnego, które to cechy odnoszą się do aktu prawa miejscowego. Warto zresztą zwrócić uwagę, że zarówno w judykaturze, jak i w doktrynie, problematyka zaliczenia uchwał w przedmiocie udziału mieszkańców w kosztach budowy kanalizacji sanitarnej jest ujmowana jednoznacznie – uchwały w tym przedmiocie uważane są za akty prawa miejscowego (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r., II OSK 1553/10 czy z dnia 9 lutego 2007 r., II OSK 1902/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W dalszej kolejności zauważyć należy, że przepis art. 87 ust.2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów które je ustanowiły. Według art. 94 Konstytucji, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Z powyższego uregulowania wynika przyznanie organom samorządu terytorialnego prawa ustanowienia aktów prawa miejscowego, jednak działając w tym zakresie na podstawie i w granicach uprawnień przyznanych im w ustawie. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stanowi uzupełnienie konstytucyjnie określonych granic prawodawstwa organów samorządu terytorialnego. Zgodnie z przepisem art. 40 ust. ustawy o samorządzie gminnym, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługiwało prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy, zwanych dalej przepisami gminnymi. Natomiast w myśl ust. 2 art. 40 ustawy o samorządzie gminnym na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogły wydawać przepisy gminne w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych, 3) zasad zarządu mieniem gminy, 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Nadto w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, rada gminy mogła wydawać przepisy porządkowe, jeżeli było to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego (art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym). Przepisy Konstytucji zawierają jednoznacznie brzmiącą dyspozycję, która jako podstawę prawną dla stanowienia prawa miejscowego wskazuje upoważnienie zamieszczone w ustawie. Akty prawa miejscowego jako akty podstawowe muszą być wydawane wyłącznie w oparciu o wyraźne, a nie jedynie o domniemanie lub wykładnię celowościową, upoważnienie ustawowe i to tylko w granicach w tym upoważnieniu zakreślonych. Ustawowe upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego nie może się opierać na domniemaniu objęcia swym zakresem materii w nim niewymienionych. Niedopuszczalne jest stosownie w tym zakresie wykładni rozszerzającej czy też celowościowej. Nie jest bowiem dopuszczalne domniemanie kompetencji prawodawczych. Oznacza to, że ewentualną nieprecyzyjność tego upoważnienia należy interpretować jako nieudzielenie w danym zakresie kompetencji normodawczej. Dokonując oceny zaskarżonej uchwały w świetle wyżej poczynionych uwag, uznać należy, że uchwała Rady Gminy została wydana bez podstawy prawnej. Jeżeli bowiem zważyć, iż podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego musi być upoważnienie zawarte w ustawie, a konstytucyjna ta zasada znajduje odzwierciedlenie również w treści art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to należy uznać, że w dacie podejmowania uchwały brak było na gruncie prawa administracyjnego przepisu, który dawałby radzie gminy prawo podjęcia uchwały w takim przedmiocie. Kwestionowana uchwała z dnia 13 lutego 1998 r. została oparta na art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. e) ustawy o samorządzie gminnym. Zgodzić należy się z Prokuratorem, że przepis art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. e ustawy z dnia 8 marca 1990r. dotyczy tylko zobowiązań w zakresie nakładów gospodarczych, nakierowanych na stworzenie nowych lub powiększenie istniejących obiektów majątku trwałego, jak również w zakresie ich naprawy i doprowadzenia do stanu użyteczności, których wartość przekracza granicę ustalaną corocznie przez radę gminy, i które jak słusznie podkreśla się w doktrynie w ramach tych granic zaciąga samodzielnie wójt gminy, jako wykonawca budżetu i gestor mienia komunalnego. Przepisy art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym określają zatem wyłącznie zadania rady gminy jako organu gminy, nie zawierają zaś normy o charakterze delegacyjnym. Tym samym podzielić należy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 16 maja 2001 r., sygn. akt III SA 2622/00 (Lex nr 54801), że przepis art. 94 Konstytucji wyklucza możliwość wydania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze na podstawie ogólnego przepisu kompetencyjnego, jakim jest art. 18 ustawy o samorządzie gminnym. Z istoty upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikać z przepisów ustawowych. Winno przy tym określać materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego oraz organy kompetentne do jego wydania, a także regulować inne kwestie związane z wydaniem i wejściem w życie przepisów prawa. Samodzielnej podstawy prawnej nie mógł stanowić również art. 7 ustawy o samorządzie gminnym z uwagi, że w przepisie tym wyłącznie wymienione zostały zadania własne gminy w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców. Podstawą podjęcia uchwały, wbrew stanowisku organu zaprezentowanego na rozprawie, nie mogły być także przepisy obowiązującej wówczas ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U z 1974 r. Nr 38 poz. 230 ze zm.). Przepis art. 99 ust. 1 i 2 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały stanowił, że urządzenia zaopatrzenia w wodę i urządzenia kanalizacyjne miast oraz państwowych jednostek organizacyjnych gospodarki rolnej wykonywane są na koszt Państwa. Urządzenia zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorcze urządzenia kanalizacyjne wsi wykonywane są natomiast na koszt Państwa za zwrotem części kosztów przez zainteresowanych właścicieli nieruchomości. Wykonywanie urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę wsi obejmuje również doprowadzenie sieci wodociągowej na teren nieruchomości i założenie jednego punktu poboru wody. Z treści zacytowanego przepisu wynika jednoznacznie, że koszt wykonania urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych miast pokrywało Państwo, natomiast w przypadku wsi wydatki związane z taką inwestycją były ponoszone także przez zainteresowanych właścicieli nieruchomości. Przepis nie zawiera jednak żadnego upoważnienia dla organu stanowiącego gminy do ustalenia kosztów tej odpłatności. W konsekwencji godzi się podnieść, że skoro powołany w uchwale jako podstawa prawna przepis w ogóle nie zawierał upoważnienia do wydawania aktów prawa miejscowego, to tym bardziej nie mógł upoważniać do nałożenia na mieszkańców gminy obowiązku ponoszenia świadczeń publicznych w drodze aktu prawa miejscowego. Zgodnie z art. 84 Konstytucji RP, każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawach. W jego ujęciu, obowiązek ponoszenia ciężarów publicznych może być nałożony jedynie w drodze ustawy. W rezultacie, w każdym przypadku nakładania przez gminę obowiązków na rzecz jej mieszkańców gmina zobowiązana jest do legitymowania się upoważnieniem mającym swe źródło w przepisie rangi ustawowej, a brak takiej legitymacji prowadzi do naruszenia art. 84 Konstytucji RP. Na marginesie warto zauważyć, że zasady finansowego uczestnictwa właścicieli nieruchomości w budowie urządzeń infrastruktury technicznej zostały określone przez ustawodawcę przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.Nr 115, poz. 741 z późn. zm.). Jak wynika z art. 144 ustawy o gospodarce nieruchomościami właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy tych urządzeń poprzez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Zgodnie z art.147 par.1 Ppsa sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części. Natomiast w myśl art.91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku. Art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zastosowano z uwagi, że zaskarżona uchwała została uchylana przed wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a więc nia ma mocy obowiązującej. MZ