IV SA/Po 1059/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Poznań-Stare Miasto na uchwałę Rady Gminy Suchy Las z dnia 29 sierpnia 2014 r., nr XXXVIII/373/13 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za niektóre świadczenia przedszkoli publicznych prowadzonych przez Gminę Suchy Las stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Pismem z dnia 18 sierpnia 2014 r. Prokurator Rejonowy Poznań Stare Miasto złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Gminy Suchy Las nr XXXVIII/373/13 z dnia 29 sierpnia 2013 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za niektóre świadczenia przedszkoli publicznych prowadzonych przez gminę Suchy Las, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Prokurator zarzucił uchwale naruszenie art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. Z 2004 r. Nr 265 poz. 2572) zwanej dalej jako "u.s.o." oraz § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. z 2001 r. Nr 61 poz. 624) zwanego dalej jako "rozporządzenie", polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego do wydania uchwały poprzez określenie w § 1 uchwały konkretnych godzin w jakich mają odbywać się zajęcia bezpłatne, w sytuacji gdy wskazane przepisy u.s.o. nie przyznają organom stanowiącym gminy kompetencji w tym zakresie. W uzasadnieniu Prokurator wyjaśnił, że w § 1 uchwały Rada ustaliła, że zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w godzinach od 8.00 do 13.00, natomiast w § 2 , że poza czasem określonym w § 1 świadczenia i usługi realizowane będą odpłatnie. Prokurator powołując się na art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. stwierdził, że przepis ten przewiduje kompetencje organu prowadzącego do ustalania czasu bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki, który nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie oraz do ustalenia opłaty za świadczenia przedszkolne udzielone w czasie przekraczającym bezpłatny wymiar zajęć. Ponadto jak wskazał Prokurator, zgodnie z § 9 rozporządzenia organizację pracy przedszkoli określa ramowy rozkład dnia ustalony przez dyrektora przedszkola. Na podstawie ramowego rozkładu dnia nauczyciel , któremu powierzono opiekę nad danym oddziałem, ustala dla tego oddziału szczegółowy rozkład dnia z uwzględnieniem potrzeb i zainteresowań dzieci. W ocenie Prokuratora uprawnienie rady gminy do ustalania godzin w jakich mają odbywać się zajęcia nie wynika z żadnego przepisu rangi ustawowej. Rada ma uprawnienie jedynie do ustalenia wysokości opłat oraz ustalenia ilości godzin bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki. Zdaniem Prokuratora, z uwagi na fakt, że stwierdzenie nieważności § 1 uchwały spowoduje, że pozostałe jej zapisy byłyby niewykonalne, niezbędne jest stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wyjaśniła, że uznając zasadność zarzutów skargi, Wójt Gminy Suchy Las przygotował projekt uchwały zmieniającej zaskarżoną uchwałę, poprzez nadanie nowego brzmienia § 1: "w przedszkolach prowadzonych przez Gminę Suchy Las zapewnia się bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę przez 5 godzin dziennie". Zdaniem Rady, dokonując wskazanej zmiany, usunie ona zaskarżony zapis z treści uchwały, pozostawiając inne zapisy regulujące kwestię odpłatności za przedszkola. W tej sytuacji w ocenie Rady stwierdzenie nieważności uchwały nie jest konieczne ani uzasadnione, a do czasu podjęcia nowej uchwały mogłoby spowodować powstanie istotnej luki w obowiązującym na terenie Gminy Suchy Las prawie miejscowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej jako "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie natomiast do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w uchwalonym przez organ jednostki samorządu terytorialnego akcie prawa miejscowego obliguje sąd, zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. do stwierdzenia nieważności aktu w całości lub w części albo do stwierdzenia, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Natomiast doprecyzowanie przesłanek określających kompetencję sądu administracyjnego do podjęcia jednego ze wskazanych rozstrzygnięć zostało dokonane w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. 2001 r., nr 142, poz. 1591), zwaną dalej jako "u.s.g.", uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Sąd administracyjny kontrolując działalność administracji publicznej pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Nie będąc związany granicami skargi, sąd jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa oraz wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Zgodnie z regulacją konstytucyjną, akty prawa miejscowego to ustanowione na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie powszechnie obowiązujące źródła prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Są one stanowione zarówno przez organy jednostek samorządu terytorialnego, jak i terenowe organy administracji rządowej (art. 94 Konstytucji). Akty prawa miejscowego jako akty podustawowe, muszą być wydane na podstawie wyraźnego, a nie opartego jedynie na domniemaniu, czy wykładni celowościowej upoważnienia ustawowego, w granicach w tym upoważnieniu określonych. Upoważnienie to nie może opierać się na domniemaniu objęcia swoim zakresem materii w nim niewymienionych (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007 r., str. 72). Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała wydana została na podstawie upoważnienie zawartego w art. 14 ust. 5 pkt 1 lit. a u.s.o. Przepis ten przewiduje, że rada gminy określa wysokość opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych w czasie przekraczającym wymiar zajęć o którym mowa w art. 6 ust.1 pkt 2 u.s.o. Zgodnie natomiast z treścią art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. przedszkole publiczne zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin. Ze wskazanych powyżej przepisów wynika w sposób jasny i nie budzący żadnych wątpliwości, że rada gminy ma uprawnienia jedynie do ustalenia wysokości opłat oraz ustalenia ilości godzin bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki. Skoro czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki nie może być krótszy niż 5 godzin, to rada gminy może tylko ustalić czas dłuższy i jest to jedyne jej uprawnienie dotyczące ustalania tego czasu. Gdyby intencją ustawodawcy było ponadto upoważnienie rady gminy do ustalania godzin, w jakich miałyby się odbywać bezpłatne zajęcia, to wprost dałby temu wyraz w przepisach ustawy, czego niewątpliwie nie uczynił (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 11 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 10/14 dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Za taką wykładnią wskazanej regulacji, na co słusznie zwrócił uwagę Prokurator, przemawia również regulacja zawarta w § 9 rozporządzenia, która przewiduje, że "Organizację pracy przedszkola określa ramowy rozkład dnia ustalony przez dyrektora przedszkola (...). Na podstawie ramowego rozkładu dnia nauczyciel (nauczyciele), któremu powierzono opiekę nad danym oddziałem, ustala dla tego oddziału szczegółowy rozkład dnia, z uwzględnieniem potrzeb i zainteresowań dzieci." Dodatkowo wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 34b zd. 1 u.s.o., organ prowadzący szkołę lub placówkę, a w zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej również organ sprawujący nadzór pedagogiczny, mogą ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie. Tak więc zakres kompetencji prawodawczej rady gminy zawartej w art. 14 ust. 5 pkt 1 lit. a u.s.o. nie uprawnia rady do określania konkretnych godzin, w jakich mają się odbywać zajęcia bezpłatne. Tymczasem Rada Gminy w § 1 uchwały, wykraczając poza ustawowe upoważnienie ustaliła, że w przedszkolach prowadzonych przez Gminę zapewnia się bezpłatne nauczania, wychowanie i opiekę w godzinach od 8:00 do 13:00. Wobec wykroczenia przez Radę Gminy poza ustawowe upoważnienie, zapis § 1 uchwały w sposób rażący narusza prawa i wymagał wyeliminowania z obrotu prawnego. Z uwagi na fakt, iż wyeliminowanie z obory prawnego § 1 uchwały spowodowałoby, że uchwała stałaby się niewykonalna, Sąd orzekł o nieważności uchwały w całości. W tym miejscu Sąd wyjaśnia, iż nie podzielił stanowiska Rady Gminy o braku konieczności stwierdzenia nieważności uchwały, w związku ze zmianą treści jej § 1. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44) uchylenie lub zmiana uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, po jej zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Ponadto w uchwale zaś z 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał zaznaczył, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Nieobowiązywanie aktu prawnego nie oznacza więc, że przestał on kształtować stosunki prawne, powstałe wcześniej, a istniejące nadal po dacie, w której przestał obowiązywać. Zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 29 sierpnia 2013 r. , a § 1 uchwały został mieniony 25 września 2014 r. Przepisy zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu, w przypadku niestwierdzenia ich nieważności, mogą mieć w dalszym ciągu zastosowanie do okresu obowiązywania zaskarżonej uchwały, czyli od momentu jej wejścia w życie do czasu wejścia w życie przepisów ją derogujących tj. do dnia podjęcia aktu uchylającego przedmiotową uchwałę (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 879/12, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 892/10 dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego w przypadku, gdy zaskarżona uchwała wywołała już skutki prawne, nie można mówić o zbędności orzekania co do stwierdzenia jej nieważności. Zmiana treści wadliwego § 1 uchwały nie czyni bowiem zbędnym wydania przez sąd wyroku. Niezgodność aktu prawa miejscowego z prawem powszechnie obowiązującym powoduje nieważność tego aktu już od daty jego uchwalenia, zatem od samego początku taki akt nie wywołuje żadnych skutków prawnych z niego wynikających. Stwierdzenie nieważności uchwały jest jedyną możliwością wyeliminowania skutków, jakie akt ten wywoływał w okresie od daty jego wejścia w życie wywierając skutek prawny z mocą od dnia podjęcia uchwały (ex tunc) W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.