IV SA/Po 1077/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Maria Grzymisławska- Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz K. S. kwotę [...]([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] uchyliło w całości decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] września 2019 r. znak [...] w przedmiocie warunków zabudowy i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] września 2019 r. znak [...] Burmistrz [...], po rozpatrzeniu wniosku K. S. (dalej również jako: "Skarżąca") ustalił warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w miejscowości [...] przy ul. [...] na dz. [...], [...]. W przewidzianym prawem terminie K. S. złożyła odwołanie od tej decyzji, w części określającej obowiązującą i nieprzekraczalną linię zabudowy. W odwołaniu podniesiono, że organ po raz kolejny nie zastosował się do wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zwartych w wyroku z dnia 24 maja 2018 r. sygn. IV SA/Po 298/18. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] uchyliło w całości decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] września 2019 r. znak [...] w przedmiocie warunków zabudowy i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Uzasadniając wydaną decyzję Kolegium wskazało, że decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. organ I instancji odmówił K. S. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych w miejscowości [...] przy ul. [...], na działkach nr [...] i [...]. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła K. S.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] utrzymało mocy w całości decyzję z dnia [...] listopada 2017 r. w mocy. Na skutek skargi K. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 298/18 uchylił decyzję Kolegium z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...] i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...] Burmistrz [...] po uprawomocnieniu się wyroku w dniu, [...] grudnia 2018 r. wydał decyzję, którą odmówił K. S. ustalenia warunków zabudowy. W wyniku odwołania Kolegium decyzją z dnia [...] maja 2019 r., znak: [...] uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Kolegium wskazało na konieczność ponownego rozpoznania sprawy pod kątem linii zabudowy przy uwzględnieniu wytycznych zawartych w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 24 maja 2018 r. Burmistrz [...], po ponownym rozpatrzeniu wniosku K. S., decyzją z dnia [...] września 2019 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w miejscowości [...] przy ul. [...] na dz. [...], [...]. Kolegium wskazało, że analizując niniejszą sprawę pod kątem zgodności z przepisami ustawy i rozporządzenia stwierdziło, że zaskarżona decyzja jest obarczona wadami, które powodują, że nie może ona się ostać w obrocie prawnym. Wskazano, że w przedmiotowej sprawie Burmistrz [...] ustalił zarówno obowiązującą linię zabudowy w odległości 13 m od granicy działki, jak i nieprzekraczalną linię zabudowy od strony południowej w odległości min. 10 m od granicy działki. W ocenie Kolegium organ I instancji powinien w sposób jasny i szczegółowy uzasadnić czym kierował się ustalając wskazane linie zabudowy. Nadto, jak wskazano, przy ponownym rozpoznaniu sprawy Burmistrz [...] winien zweryfikować czy w przedmiotowej sprawie istnieje możliwość innego ustalenia linii zabudowy, uwzględniając stanowisko WSA w Poznaniu zawarte w wyroku z dnia 24 maja 2018 r. Organ I instancji winien również uzasadnić w jaki sposób wyznaczył poszczególne parametry zabudowy, szczególnie w przypadkach, w których zastosował odstępstwa od ogólnych zasad. Zauważono, że organ I instancji zawarł zapis, że dokonał uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy z właściwymi organami współdziałającymi. Jednakże w aktach sprawy brak tych uzgodnień. Z akt sprawy nie wynika, czy droga publiczna jest drogą gminną czy powiatową, brak również uzgodnień w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji. Na koniec wskazano, że treść "wyników analizy" winna znajdować oparcie w treści poprzedzającej je "analizie". W przewidzianym prawem terminie sprzeciw od decyzji Kolegium wywiodła K. S. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zwrotu od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Uzasadniając złożony sprzeciw podniesiono, że wydając zaskarżoną decyzję rażąco naruszono art. 139 k.p.a., bowiem K. S. jasno wskazała, że decyzję organu I instancji zaskarżyła w części. Podkreślono też, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby wystąpiły jakiekolwiek przesłanki uzasadniające wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o oddalenie go. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. W kwestii formalnej, uprzedzając zasadnicze rozważania w sprawie należy podkreślić, że zgodnie z art. 64c § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325 – dalej jako: "p.p.s.a.") sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. W okolicznościach badanej sprawy terminu tego dochowano. Wyjaśnić także trzeba, że zakwalifikowanie złożonego środka zaskarżenia jako sprzeciwu determinuje zakres kontroli legalności sprawowanej przez sąd administracyjny. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017, poz. 1257 ze zm. – dalej jako: "k.p.a."). Stosownie do powyższego w ramach niniejszej sprawy Sąd mógł badać decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego tylko przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji Burmistrza [...]. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Cytowana regulacja zawiera dwie przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. Wydanie takiej decyzji przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jakkolwiek, w okolicznościach badanej sprawy, Kolegium bezspornie wskazało w czym upatruje wadliwości decyzji organu I instancji, to nie ulega jednak wątpliwości, że organ II instancji nawet nie twierdzi, że sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego co najmniej w znacznej mierze. Należy, też zauważyć, że rozpatrywana sprawa była już - trzykrotnie - rozpoznawana przez organ I instancji, a Kolegium - po raz drugi - orzekło o zwróceniu tej sprawy organowi I instancji. W niniejszej sprawie Kolegium rozstrzygnięcie kasacyjne umotywowało następującymi argumentami: - organ I instancji powinien w sposób jasny i szczegółowy uzasadnić czym kierował się ustalając wskazane linię zabudowy oraz zweryfikować czy w przedmiotowej sprawie istnieje możliwość innego ustalenia linii zabudowy, uwzględniając stanowisko WSA w Poznaniu zawarte w wyroku z dnia 24 maja 2018 r. - organ I instancji winien również uzasadnić w jaki sposób wyznaczył poszczególne parametry zabudowy, szczególnie w przypadkach, w których zastosował odstępstwa od ogólnych zasad, - organ I instancji zawarł zapis, że dokonał uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy z właściwymi organami współdziałającymi, a w aktach sprawy brak tych uzgodnień, - z akt sprawy nie wynika, czy droga publiczna jest drogą gminną czy powiatową, - brak uzgodnień w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji, - treść "wyników analizy" winna znajdować oparcie w treści poprzedzającej je "analizie". Analiza podniesionych przez Kolegium zarzutów, co do wadliwości decyzji Burmistrza [...] wskazuje, że organ II instancji uznał, że ustalenia organu I instancji nie wynikają wprost z materiału dowodowego. Ustosunkowując się do tych zarzutów należy jednak zauważyć, że K. S. zaskarżyła decyzję organu I instancji - w części - a nie w całości i fakt ten całkowicie umknął uwadze organu II instancji, jak również okoliczność, że decyzja z dnia [...] września 2019 r. od której złożono odwołanie nie była decyzją odmowną, jak wskazano to na s. 1 decyzji z dnia [...] listopada 2019 r. Podkreślić trzeba, że literalne brzmienie przepisu, wskazuje jednoznacznie, że organ odwoławczy jest uprawniony do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części. W okolicznościach badanej sprawy - mając na uwadze zakres zaskarżenia decyzji organu I instancji - Kolegium bezspornie wskazało w czym upatruje wadliwości decyzji organu I instancji. Wyjaśniono, że w ocenie Kolegium organ I instancji powinien w sposób jasny i szczegółowy uzasadnić czym kierował się ustalając wskazane linie zabudowy oraz zweryfikować czy w przedmiotowej sprawie istnieje możliwość innego ustalenia linii zabudowy, uwzględniając stanowisko WSA w Poznaniu zawarte w wyroku z dnia 24 maja 2018 r. Nie ulega jednak wątpliwości, że Kolegium nie wyraziło swojego stanowiska, co do okoliczności, których ustalenie wymagałoby przeprowadzenia postępowania dowodowego i to co najmniej w znacznej mierze. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ II instancji w ogóle nie wyartykułował jakie konkretnie okoliczności dotyczące wytyczenia linii zabudowy wymagają przeprowadzenia postępowania dowodowego. Kolegium wskazało na przyczyny, które w jego ocenie przesądziły o wadliwości orzeczenia pierwszoinstancyjnego, ale nie wyjaśniono co stoi na przeszkodzie aby organ II instancji sam merytorycznie odniósł się do tej kwestii. Tymczasem podkreślenia wymaga, że nie tylko literalne brzmienie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. ale również istota tego uregulowania nakłada na organ odwoławczy wymóg wskazania organowi I instancji okoliczności, co do których konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego. Należy, bowiem przyjąć, że organ I instancji wydał rozstrzygnięcie, przekonany o słuszności podjętych przez siebie działań. Aby zatem cel postępowania administracyjnego mógł zostać osiągnięty, tj. aby wnioskodawca otrzymał ostateczną decyzję rozstrzygającą jego sprawę co do istoty, i to z uwzględnieniem standardów szybkości postępowania, nie może budzić wątpliwość obowiązek organu odwoławczego polegający na wskazaniu okoliczności faktycznych, które należy zbadać przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podkreślić również trzeba, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy jest dopuszczalne, o ile nie narusza ono zasady dwuinstancyjności. Zasadą powinno być uzupełnienie postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego i merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Zwrot "uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie" wskazuje na ograniczony zakres czynności dowodowych przeprowadzanych na etapie postępowania odwoławczego (por. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex/el. 2018). Oceniając zakres postępowania dowodowego, jakie miałoby być przeprowadzone przez organ odwoławczy, należy pamiętać zatem o zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15). Nie może ulegać wątpliwości, że ustawodawca przewidział możliwość wydania decyzji kasacyjnej jako wyjątek od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji. Wydanie decyzji kasacyjnej w sytuacji braku przesłanek do jej wydania może stanowić nie tylko naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., ale również art. 15 k.p.a. statuującego zasadę dwuinstancyjnego postępowania. Istotą dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego jest dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie przez dwa różne organy tej samej sprawy. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony środek odwoławczy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2005 r., s. 96-97). Dlatego też właściwe zapewnienie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie argumenty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 672/10; http;//orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji winien przede wszystkim ustalić czy zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do rozstrzygnięcia kwestii linii zabudowy, czy też konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie. Oceny tej Kolegium winno dokonać mając na uwadze, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia objętego odwołaniem. Zarówno postępowanie pierwszej, jak i drugiej instancji mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia również analizy urbanistycznej przez organ drugiej instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy. Przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz oceny wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito (R. Sawuła, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281). Jeżeli Kolegium stwierdzi, że zebrany w sprawie materiał pozwala na rozstrzygnięcie kwestii obowiązującej i nieprzekraczalnej linii zabudowy, to będzie zobowiązane do wydania rozstrzygnięcia in meriti. Jeżeli Kolegium uzna, że postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia, to mając na uwadze aktualną zawartość akt sprawy, podejmie stosowne czynności w celu uzupełnienia materiału dowodowego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą Kolegium będzie rozpoznać sprawę z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok zawiera rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, które Sąd, zgodnie z art. 64b § 1 w zw. z art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265, z późn. zm.), zasądził na rzecz strony skarżącej od organu administracji