IV SA/Po 1078/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Donata Starosta Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2012 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję W.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] sierpnia 2011r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania oddala skargę Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] (znak [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. nakazał współwłaścicielom budynku przy ulicy G.... w P. tj. W. K., A. K., A. M., S. G., A. K., M. K., P. K., E. F., W. K., K. L., E. M., S. K., D. G., W. K., K. K., I.K., J. K., A. R., K. K. – J., B. K. – G., M. K., R. K. i A.K. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części budynku przy ulicy G. [...] w P. (działka nr [...], obręb P., ark. [...]), w której funkcjonuje klub "B." tj. pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku - tzn. parteru oraz drugiej kondygnacji nadziemnej tego budynku - tzn. pierwszego piętra. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R. M. zarzucając jej naruszenie: - art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. Z 2010r, Nr 243, poz. 1623 ze zm.) polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu poprzez wydanie decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części budynku przy ul. G. [...] w P. pomimo braku ku temu podstawy prawnej tj. decyzji administracyjnej Prezydenta Miasta P. w sprawie o sygn. akt [...] zgłaszającej sprzeciw wobec "zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku usługowego z lokalu handlowego na lokal wielofunkcyjny przy ul. G. [...] w P." wydanej w ustawowym terminie; - art. 61 § 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. - dalej Kpa) w związku z art. 8 i 9 Kpa poprzez zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie legalności wykonania robót budowlanych, a nie zawiadomieniu strony o tym, że nastąpiła zmiana przedmiotu postępowania ewentualnie, że rozszerzono zakres na postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania dającego podstawę do stosowania art. 71 a ust. 4 Prawa budowlanego, nie zawiadomieniu o wszczęciu postępowania strony tj. A. R.; - art. 10 Kpa w zw. z art. 79 Kpa, art. 81a ust. 2 Prawa budowlanego poprzez pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu poprzez uniemożliwienie jej udziału w oględzinach budynku bądź kontroli w dniu 4 marca 2011 r. poprzez nie zawiadomienie strony - inwestora o tym jaka czynność ma być dokonana czy dowód z oględzin budynku czy kontrola, o jej terminie, tym bardziej, że strona została zawiadomiona o przeprowadzeniu kontroli wyznaczonej na dzień [...] marca 2011, - art. 81 Kpa w zw. z art. 10 Kpa polegające na nie możności wypowiedzenia się strony poprzez ustanowionego pełnomocnika o przeprowadzonych dowodach, w tym z protokołem z czynności kontrolnych bądź protokołem oględzin, - art. 33 Kpa w związku z art. 8 kpa poprzez nie dążenie do ustalenia zakresu udzielonego pełnomocnictwa, co doprowadziło do naruszenia praw strony, - art. 107 § 3 Kpa poprzez nie wskazanie dowodów, na których oparł się organ I instancji ustalając, iż sposób użytkowania części obiektu przy ul. G.... w P.został zmieniony. Decyzją z dnia [...]sierpnia 2011 r., nr [...] W.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem R. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] marca 2011 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż przepis art. 127 § 1 Kpa daje uprawnienie do złożenia odwołania od orzeczenia organu administracji publicznej I instancji tylko stronie w rozumieniu art. 28 Kpa, a więc osobie, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy odwołanie lub gdy żąda ona od organu czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ podniósł, iż z treści tego przepisu wynika bezspornie, iż pojęcie strony wiąże się wyraźnie z interesem prawnym lub obowiązkiem wyprowadzonym z konkretnie oznaczonego przepisu administracyjnego prawa materialnego. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to dana osoba jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego interesu poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mogącego stanowić podstawę skierowanego żądania określonych czynności organu administracyjnego. Organ podniósł, iż w niniejszej sprawie bez wątpienia R. M. jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, ale jest to interes jedynie faktyczny. R. M. - jak to wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego, jest najemcą lokalu, którego właścicielem jest Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. G. [...] w P.. Okoliczność ta, w ocenie organu, nie rodzi jednak po jego stronie uprawnień do występowania obecnie jako strona postępowania. Zgłoszone zarzuty uznać należy za zarzuty dotyczące interesu faktycznego skarżącego, który nie stanowi przesłanki do uznania podmiotu za stronę w postępowaniu administracyjnym. Organ wyjaśnił, iż poszczególne normy prawa budowlanego regulują jedynie prawa i obowiązki uczestników procesu budowlanego bądź adresowane są dodatkowo do właściciela obiektu budowlanego lub zarządcy, nie odnoszą się natomiast do najemcy, nie pełniącego w procesie budowlanym roli uczestnika. Pozostawiają tym samym zasadniczo poza zakresem podmiotowym ustawy takich chwilowych dysponentów nieruchomości lub jej części, których prawa wynikają jedynie z umów cywilnoprawnych zawartych z podmiotami stanowiącymi właściwych adresatów norm. Tym samym przekazanie obiektu lub jego części w drodze umowy cywilnoprawnej nie uwzględnionemu w ustawie podmiotowi nie powoduje, iż zyskuje on przymiot strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł R. M. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż R.M. występował w postępowaniu jako strona, wnosił środki zaskarżenia, otrzymywał korespondencję w toczącej się sprawie. R. M. jest stroną, gdyż był najemcą lokalu, poczynił na lokal nakłady. Skarżący podniósł, iż postępowanie w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania nieruchomości ma oczywisty wpływ na sposób wykonywania przysługujących R. M. praw z tytułu najmu przedmiotowej nieruchomości, chociażby w zakresie korzystania. Organ administracyjny wiedział, że skarżący jest najemcą, czyli ma tytuł do nieruchomości, a z czego wynika, że nie tylko ma interes faktyczny ale też prawny, albowiem jego prawo uregulowane jest stosunkiem umownym oraz przepisami prawa tj. art. 659 kc i nast. W ocenie skarżącego nie ma wątpliwości, że decyzja administracyjna PINB nakazująca przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, pośrednio wywiera skutki w sferze prawa cywilnego. To zmiana sposobu użytkowania pozwalała skarżącemu na wykonywanie przysługującego mu prawa najmu. Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania niweczy cel w jakim skarżący nieruchomość wynajął i nie pozwala na korzystanie w takim zakresie w jakim prawo cywilne i ukształtowany przez strony stosunek najmu dały możliwość. Skarżący powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1083/10 wskazał, iż przepis art. 28 Kpa jest przepisem prawa materialnego, ponieważ kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja strony w postępowaniu administracyjnym, ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego podanie do organu administracji a obowiązującym systemem prawa. Skarżący podniósł, iż nie sposób zgodzić się z wywodami organu administracyjnego, że "przekazanie obiektu lub jego części w drodze umowy cywilnoprawnej nieuwzględnionemu w ustawie podmiotowi nie powoduje, iż uzyskuje on przymiot strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów prawa ustawy Prawo budowlane". Zdaje się, że organ w tut. wypowiedzi powołuje się na art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, gdzie: "Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". Jednak argumentacja WWINB w P. jest chybiona, gdyż przepis ten nie ma zastosowania. Przepis ten jako lex specialis w stosunku do art. 28 Kpa ma wyłącznie zastosowanie w sprawach o pozwolenie na budowę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem referendarza sądowego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 grudnia 2011 r. odmówiono skarżącemu przyznania prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd zobowiązany jest do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o umorzeniu postępowania odwoławczego. W myśl art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. - dalej kpa) od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie służy odwołanie tylko do jednej instancji. Powyższy przepis daje uprawnienie do złożenia odwołania od orzeczenia organu administracji publicznej I instancji tylko stronie w rozumieniu art. 28 Kpa. Zgodnie z art. 28 Kpa stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Wymaga zatem ustalenia, czy omawiane postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego lub obowiązku skarżącej. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że interes prawny jest kategorią prawa materialnego. Interes prawny podmiotu do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym wywodzi się z bezpośredniego wpływu tego postępowania na sferę prawną tego podmiotu, który to wpływ wynikać musi z prawa materialnego. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się więc do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (np. decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (szerzej M. Bogusz: Zaskarżanie decyzji administracyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 1997, s. 22, a także T. Woś: Postępowanie sądowo – administracyjne, Warszawa 1996, s. 105 i nast., wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., OSK 883/10 LEX nr 990299). Interes prawny jest kategorią prawa materialnego. Interes prawny podmiotu do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym wywodzi się z bezpośredniego wpływu tego postępowania na sferę prawną tego podmiotu, który to wpływ wynikać musi z prawa materialnego. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się więc do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (np. decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes prawny nie wywodzi się z wewnętrznego przekonania osoby, która się na niego powołuje, lecz z wynikającego z przepisów prawa, rzeczywistego, bezpośredniego i aktualnego związku między sferą jej indywidualnych praw a prowadzonym postępowaniem (patrz:: wyrok WSA w Warszawie z 6 października 2010 r., VI SA/Wa 148/10, LEX nr 759598). Oceniając interes prawny skarżącego do uczestnictwa w postępowaniu dotyczącym przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania należy brać pod uwagę przepisy prawa materialnego normujące to zagadnienie. W tym miejscu wskazać należy, iż podstawę materialnoprawną nałożenia na współwłaścicieli budynku obowiązku przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania stanowił art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 (chodzi o obowiązek przedstawienia odpowiednich dokumentów), albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Analiza tego przepisu bezspornie wskazuje, iż przepis ten jest normatywnie niezupełny. Wskazuje w jakich okolicznościach nakazuje się dane zachowanie, nie określając kto jest adresatem nakazu. Dlatego też adresata tej normy należy "odszukać" wśród innych przepisów Prawa budowlanego. W tym zakresie podnieść należy, że art. 71 a umieszczony jest w Rozdziale 6 Prawa budowlanego zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych". W pierwszym przepisie tego rozdziału (art. 61) wyrażona została zasada, w myśl której właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 tj. użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. Uznać więc należy, iż skoro ustawodawca wyraził ogólną zasadę, w myśl której odpowiedzialność za użytkowanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem spoczywa na właścicielu lub zarządcy obiektu, to przez analogię prawną również na tych podmiotach ciąży obowiązek poniesienia konsekwencji samowolnej zmiany sposobu użytkowania stanowiącej zmianę przeznaczenia obiektu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Po 105/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 379/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1836/07 dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższego zatem wynika, co należy przyjąć, iż niezależnie od tego kto dokona samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu odpowiedzialność za takie działanie ponosi właściciel lub zarządca obiektu. Dlatego stroną postępowania, a jednocześnie adresatem rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 71a ust. 1 i 4 Prawa budowlanego nie jest każdy kto samowolnie dokona zmiany sposobu użytkowania obiektu, a jedynie właściciel, ewentualnie zarządca obiektu. Innymi słowy przymiotu strony danej osoby w postępowaniu takim jak przedmiotowe nie wolno wywodzić z faktu zawarcia przez tę osobę umowy najmu obiektu i dokonania w nim zmiany sposobu użytkowania. Co prawda skarżący, jako najemca obiektu może być zainteresowany wynikiem postępowania, jednak ochrona praw z tytułu najmu obiektu nie przesądza o istnieniu interesu prawnego w sprawie, której przedmiotem jest przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu. Interes prawny w takim postępowaniu posiada bowiem właściciel lub zarządca obiektu. Wobec powyższego organ nadzoru budowlanego prawidłowo uznał, iż skarżący nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa. W tym miejscu wskazać należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest ugruntowany pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie akceptuje, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa, następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa (por. uchwałę Składu Siedmiu Sędziów NSA z 5. lipca 1999r., OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119, wyrok NSA z 5 lipca 2006r., II OSK 942/05, Lex 244395). W tym stanie rzeczy organ zasadnie, po ustaleniu, iż odwołujący nie jest stroną postępowania, umorzył postępowanie odwoławcze. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił.