IV SA/Po 1087/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska WSA Józef Maleszewski Protokolant ref. staż. Ewa Stawicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ś. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie Sygn. akt IV SA/Po [...] Uzasadnienie Burmistrz Ś. decyzją z dnia [...] grudnia 2015r. nr [...] (znak sprawy [...]) ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na rzecz E. Sp. z o.o. dla budowy budynku handlowo-usługowego wraz z pylonami reklamowymi, wjazdami i wyjazdami, miejscami parkingowymi oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. [...] w Ś.. S. Ś. w dniu [...] stycznia 2016r. złożyła wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego w/w decyzją. Burmistrz Ś. po rozpatrzeniu powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] marca 2016r. nr [...], działając na podstawie art. 151 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016r. poz. 23 – dalej k.p.a.) odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] grudnia 2015r. nr [...] (znak sprawy: [...]) ustalającej warunki zabudowy na rzecz E. Sp. z o.o. dla budowy budynku handlowo-usługowego wraz z pylonami reklamowymi, wjazdami i wyjazdami, miejscami parkingowymi oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. [...] w Ś.. W wyniku odwołania wniesionego przez S. Ś., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2016r. nr [...] orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Mając powyższe na uwadze, Burmistrz Ś. decyzją z dnia [...] sierpnia 2016r., znak sprawy [...], ponownie orzekł o odmowie uchylenia własnej decyzji z dnia 21 grudnia 2015r. nr [...]. Decyzja ta doręczona została stronom biorącym udział w postępowaniu tj. wnioskodawcy (E. Sp. z o.o.) i uczestnikom postępowania (Ś. S. Sp. z o.o. i S. Ś.). Prokurator Rejonowy w Ś. pismem z dnia 17 sierpnia 2016 r. działając na podstawie art. 183 § 1 k.p.a. zgłosił m.in. swój udział w prowadzonym przez Burmistrza Ś. postępowaniu o sygn. [...] dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na rzecz E. Sp. z o.o., a następnie wniósł odwołanie od decyzji z dnia 11 sierpnia 2016r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] października 2016r. nr [...], działając na podstawie art. 126, art. 127 §2 i art. 134 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Prokuratora Rejonowego w Ś. . W uzasadnieniu w/w postanowienia Kolegium przedstawiło przebieg postępowania, przywołało treść art. 134 k.p.a. i stwierdziło, że istota sprawy sprowadza się do interpretacji przepisów regulujących udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym, zawartych w dziale IV k.p.a., a zwłaszcza w art. 182, art. 183 i art. 188 k.p.a. Jak wskazało Kolegium przepisy te nie są jednolicie rozumiane, zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie. Tym niemniej organ odwoławczy stwierdził, że podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 listopada 2010r. sygn. akt IV SA/Po 312/10, według którego: żeby wnieść odwołanie, prokurator musi sobie zapewnić udział w sprawie. Powołując się na poglądy wynikające z tego wyroku oraz stanowisko prezentowane w literaturze (zob. A. Wróbel, w: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, Zakamycze 2005r, J. Borkowski w: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. " C. H. Beck 4 wydanie- 2002r.), Kolegium stwierdziło, że prokurator może złożyć odwołanie z powołaniem się na art. 188 k.p.a., jeżeli brał udział w postępowaniu w pierwszej instancji. Jeżeli natomiast nie brał udziału, może przystąpić do postępowania odwoławczego na podstawie art. 183 § 1 k.p.a. tylko wówczas, gdy strona złożyła odwołanie. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie Prokurator nie brał udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, a Strona nie złożyła odwołania, Kolegium uznało, że prokurator nie miał legitymacji do wniesienia odwołania. Prokurator Rejonowy w Ś. kwestionując powyższe postanowienie wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w celu merytorycznego rozpoznania odwołania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że już wykładnia gramatyczna omawianych przepisów (w szczególności art. 183 k.p.a.) prowadzi do wniosku, że wniesienie odwołania przez prokuratora w przedmiotowej sprawie jest dopuszczalne. Dalej wskazano, że art. 188 k.p.a. nie daje prokuratorowi ani szczególnych, ani dodatkowych uprawnień w porównaniu z innymi stronami postępowania. Skoro zatem inna strona postępowania może wnieść odwołanie nawet wtedy, gdy nie brała w nim udziału (ale dysponuje przymiotem strony w świetle art. 28 k.p.a.), to nie ma uzasadnienia warunek wymagania od prokuratora spełnienia takiego wymogu. Zdaniem prokuratora, przyjęta przez SKO w P. interpretacja przepisów postępowania narusza zatem zasadę równości stron. Na potwierdzenie prezentowanego w skardze stanowiska dotyczącego przyznania prokuratorowi prawa do wniesienia odwołania w sytuacji, gdy nie brał on udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym wskazano na wyrok NSA z dnia 29 września 2005r., sygn. akt. II OSK 34/05 (ONSAiWSA 2006, Nr 3, poz. 79) oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18 grudnia 2007 r. (sygn. II SA/Bk 612/07). Zdaniem skarżącego za przyjęciem, iż prokuratorowi przysługuje prawo do wniesienia odwołania od decyzji również w sytuacji, gdy nie uczestniczył on w postępowaniu przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji, przemawia również argumentum a maiori ad minus. Skoro bowiem zgodnie z art. 184 k.p.k. prokuratorowi przysługuje nieograniczone żadnym terminem prawo do wniesienia sprzeciwu od decyzji ostatecznej, to tym bardziej należy przyjąć, że może on wnieść odwołanie jako zwykły środek zaskarżenia, przed uprawomocnieniem się kwestionowanej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016r. poz. 718 – dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. W pierwszej kolejności odnotować należy, że przedmiot kontroli Sądu w niniejszej sprawie stanowi rozstrzygnięcie organu odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność odwołania Prokuratora Rejonowego w Ś. Materialnoprawną podstawą zaskarżonego postanowienia jest art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym podejmuje czynności mające na celu m.in. ustalenie czy odwołanie bądź zażalenie jest dopuszczalne. Ustalenie, iż odwołanie wniósł podmiot nielegitymowany, nakłada na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia, w formie postanowienia, jego niedopuszczalności, nie zezwalając na przystąpienie do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez prokuratora z uwagi na fakt, że nie brał on udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Istota sprawy sprowadza się zatem do wykładni przepisów działu IV (art. 182 – art. 189 k.p.a.) regulujących kwestię udziału prokuratora w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 183 § 1 k.p.a. prokuratorowi służy prawo udziału w każdym stadium postępowania w celu zapewnienia, aby postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem. Z art. 184 § 1 k.p.a. wynika zaś, że prokuratorowi służy prawo wniesienia sprzeciwu od decyzji ostatecznej, jeżeli przepisy kodeksu lub przepisy szczególne przewidują wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie lub zmianę. Wreszcie stosownie do brzmienia art. 188 k.p.a. prokuratorowi, który bierze udział w postępowaniu w przypadkach określonych w art. 182 – 184 k.p.a., służą prawa strony. Ocena zasadności przeciwnych stanowisk prezentowanych w skardze i w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego sprowadza się do ustalenia, czy w świetle art. 183 i art. 188 k.p.a. prokurator, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji jest legitymowany do wniesienia odwołania (jak twierdzi wnoszący skargę Prokurator), czy też skoro nie przystąpił on do udziału przed wydaniem przez organ I instancji decyzji, to prawo do wniesienia odwołania mu nie przysługuje (jak wywodzi Kolegium). Powyższa wątpliwość jest trudna do rozstrzygnięcia, gdyż przepisy są w tym zakresie nie jednoznaczne. Niejednolite są też poglądy prezentowane w doktrynie i orzecznictwie. Stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołuje się do poglądu wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 listopada 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 312/10 (LEX nr 758480), według którego żeby wnieść odwołanie, prokurator musi sobie zapewnić udział w sprawie. W wyroku tym Sąd wyraził pogląd, że zestawienie normy zawartej w art. 188 k.p.a. oraz w art. 182 i art. 183 k.p.a. nakazuje przyjąć, te jeżeli prokurator nie brał udziału w postępowaniu, to nie służą mu prawa strony, w tym do wniesienia odwołania. Pogląd ten co do zasady znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2011r. sygn. akt II OSK 431/10 (LEX nr 1080288). W orzecznictwie prezentowane jest jednak również odmienne stanowisko (zob. wyroki NSA z dnia 29 września 2005 r. sygn. akt II OSK 34/05, z dnia 3 lutego 2009r. sygn. akt I OSK 272/08 i z dnia 6 lutego 2009r. sygn. akt I OSK 324/08 – dostępne na stronie Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl dalej CBOSA), do którego w swej skardze odwołuje się Prokurator. Pogląd ten jest oparty jest na wykładni celowościowej przepisów k.p.a. uwzględniającej zadania prokuratora polegające na strzeżeniu praworządności i dopuszcza możliwość wniesienia przez prokuratora odwołania w sytuacji, w której nie brał on udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. W wyrokach tych NSA wskazywał, że zadaniem prokuratora jest strzeżenie praworządności m.in. poprzez podejmowanie środków przewidzianych prawem zmierzających do prawidłowego i jednolitego stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym. Na podstawie art. 182 – art. 189 k.p.a. określających udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym, prokurator może żądać wszczęcia postępowania administracyjnego, ma prawo zgłoszenia udziału w każdym stadium postępowania oraz może złożyć sprzeciw od decyzji ostatecznej. Tak ukształtowane uprawnienia gwarantują prokuratorowi prawo udziału na każdym etapie postępowania administracyjnego, w tym również prawo wniesienia odwołania od decyzji. W wyrokach NSA wskazujących na możliwość wniesienia odwołania przez prokuratora nawet w przypadku gdy nie brał on udziału w postępowaniu przed organem I instancji wyrażono pogląd, że przyjęcie przeciwnej wykładni powoduje, że faktycznie nie ma on możliwości działania do czasu, aż decyzja stanie się ostateczna, co otwiera mu drogę do wniesienia sprzeciwu. Tego rodzaju wniosek, nie jest zatem zgodny z wykładnią celowościową art. 183 i art. 188 k.p.a. Przyznanie prokuratorowi prawa wniesienia sprzeciwu od decyzji ostatecznej w nieograniczonym terminie prowadzi również do logicznego wniosku, że tym bardziej ma on prawo wniesienia zwykłego środka zaskarżenia w terminie przewidzianym dla strony. Przyznanie prokuratorowi roli do działania w postępowaniu administracyjnym na prawach strony nie może pozbawiać go uprawnienia do złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, gdy jednocześnie inne strony tego postępowania, mimo braku udziału w tym postępowaniu, mogą złożyć takie odwołanie, o ile odwołanie to zostanie złożone w terminie przewidzianym dla tych stron postępowania pierwszoinstancyjnego, które brały w nim udział. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd prezentowany w powołanych wyżej orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszczających możliwość wniesienia odwołania przez prokuratora w sytuacji gdy nie brał on udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Na potwierdzenie powyższego stanowiska można również wskazać na argumentację zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 listopada 2015r. sygn. akt II SA/Gl 785/15 (dostępne CBOSA), w którym Sąd wskazał, iż "...Uzależnienie statusu prokuratora od działań bądź bezczynności innych podmiotów, zdaniem Sądu, nie odpowiada ustawowej roli prokuratora, który stosownie do art. 183 § 1 k.p.a. ma prawo czuwać nad tym aby zarówno postępowanie przed organem, jak i rozstrzygnięcie tegoż organu były zgodne z prawem." Dalej Sąd odnosząc się do koncepcji, że prokurator nie jest legitymowany do wniesienia odwołania gdy żadna ze stron biorących udział w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie wniosła odwołania podkreślił, "...iż przyjęcie takiej koncepcji w praktyce oznaczałoby jedynie odsunięcie w czasie rozważenia przez organ II instancji sformułowanych przez prokuratora pod adresem decyzji pierwszoinstancyjnej zarzutów. W sytuacji bowiem gdy żadna ze stron biorących udział w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie złoży odwołania to prokurator musi jedynie odczekać kilka dodatkowych dni (niezależnie od tego czy odwołanie złożył i zostało ono uznane za niedopuszczalne, czy też w ogóle go nie składał) aż decyzja pierwszoinstancyjna uzyska przymiot ostateczności i wnieść sprzeciw formułując te same zarzuty, które podniósł lub przynajmniej mógł podnieść w odwołaniu." Mając powyższe na uwadze Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podzielając powyższe stanowisko, wyraża pogląd, iż stosownie do art. 183 k.p.a. prokurator może wnieść w ustawowym terminie odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej nawet wówczas gdy nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji i żadna ze stron biorących w postępowaniu tym udział nie wniosła skutecznie odwołania. W świetle przedstawionych wyżej wywodów zdaniem Sądu należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylić zaskarżone postanowienie. W konsekwencji wniesione przez Prokuratora odwołanie, o ile nie zostało ono wycofane i zostało wniesione z zachowaniem terminu przewidzianego dla tych stron postępowania pierwszoinstancyjnego, które brały w nim udział, winno zostać przez Kolegium rozpatrzone.