IV SA/Po 111/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi E. S. i D. S. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia [...] sierpnia 2010r. nr [...]; II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz E. S. i D. S. solidarnie kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Decyzją z dnia [...] września 2008 r. ([...]) (utrzymaną w mocy decyzją Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. (dalej – PINB) nałożył na współwłaścicieli budynku mieszkalnego wielorodzinnego oznaczonego numerem [...], zlokalizowanego na działce nr ewid. [...]w M[...]h - gmina K. W..: R. M., Gospodarstwo Mieszkaniowe Skarbu Państwa w P. - współwłaściciela mieszkania nr [...], A. K., E. M., A. i W. M., K. O., I. i S. M., D. S., E. S. obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w zakresie i w sposób określony w przedłożonym, w dniu [...] lutego 2007 r., projekcie budowlanym, stanowiącym uzupełnienie ekspertyzy technicznej przedmiotowego budynku i będącym integralną jej częścią, w terminie do [...] sierpnia 2009 r. Dnia [...] października 2009 r. ([...]) PINB w Ś. wystosował upomnienia do: R. M., I. i S. M., E. M., A. i W M., A. K., K. O., Gospodarstwa Mieszkaniowego Skarbu Państwa, E. i D. S.. Następnie organ ten wystawił tytuły wykonawcze z dnia [...] marca 2010 r. wobec zobowiązanych: R. M. (tytuł wykonawczy nr [...]), A. K. (tytuł wykonawczy nr [...]), E. M. (tytuł wykonawczy nr [...]), W. i Al. M. (tytuł wykonawczy nr [...]), K. O. (tytuł wykonawczy nr [...]), S. i I.M. (tytuł wykonawczy nr [...]), E. i D. S. (tytuł wykonawczy nr [...]), Gospodarstwa Mieszkaniowego Skarbu Państwa (tytuł wykonawczy nr [...]). Dnia [...] marca 2010 r. PINB w Ś. wydał również postanowienie o nałożeniu na ww. grzywny w celu przymuszenia w wysokości [...]zł ([...]). Na postanowienie to zażalenie wnieśli: Wspólnota Mieszkaniowa M. [...] pismem z dnia [...] marca 2010 r. oraz Agencja Nieruchomości Rolnych Gospodarstwo Mieszkaniowe Skarbu Państwa N. (dalej – ANR) pismem z dnia [...] marca 2010 r. Po ich rozpatrzeniu WINB postanowieniem z dnia [...]lipca 2010 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji ([...]). W sprawie PINB w Ś. wydał również postanowienie z dnia [...] marca 2010 r. o nieuwzględnieniu zarzutów E. M. zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym ([...]). Po rozpatrzeniu zażalenia z dnia [...] kwietnia 2010 r. E. M., WINB postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego nr [...](dotyczącego zobowiązanej E. M.) ([...]). Po ponownym rozpatrzeniu sprawy w stosunku do D. M., PINB w Ś., wystosował upomnienie z dnia [...] lipca 2010 r. oraz wystawił tytuł wykonawczy nr [...]z dnia [...]sierpnia 2010 r. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 119 i 121 § 2 i § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2005/229/1954 – t.j. ze zm., dalej - PostEgzU ), orzekł o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia na zobowiązanych R.M., A.K., D.M., A.M., W.M., k.O., I.M., S.M., oraz skarżących – E. S. i D. S.. Kwotę grzywny organ określił na [...] zł, a grzywna nałożona została w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB nr [...] z dnia [...] września 2008 r. i traktowana jest jako zobowiązanie solidarne współwłaścicieli budynku wielorodzinnego nr [...] położonego na działce nr ewid. [...]w M.. Organ wezwał również ww. zobowiązanych do wykonania obowiązku nakazanego w decyzji PINB w Ś. nr [...] z dnia [...] września 2008 r. tj. wykonania robót drenarskich mających na celu zabezpieczenie fundamentów, w przypadku podniesienia się poziomu wód gruntowych, wykonania kanalizacji deszczowej ze względu na zróżnicowanie poziomu terenu wokół budynku, wzmocnienia fundamentów ściany środkowej podłużnej budynku, wzmocnienie fundamentu ściany poprzecznej - kominowej budynku i to w terminie do dnia [...] października 2010 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż ostateczna decyzja PINB z dnia [...] września 2008 r. nakazuje współwłaścicielom budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] wykonanie robót drenarskich mających na celu zabezpieczenie fundamentów w przypadku podniesienia się poziomu wód gruntowych, wykonania kanalizacji deszczowej, wzmocnienia fundamentów ściany środkowej podłużnej budynku, a także wzmocnienia fundamentów ściany poprzecznej. Do dnia [...] sierpnia 2010 r. obowiązek ten nie został zrealizowany, mimo upomnień skierowanych do zobowiązanych w dniu [...] października 2009 r. Wobec powyższego zgodnie z art. 121 § 2 PostEgzU, organ egzekucyjny postanowił nałożyć na zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia, traktowaną jako zobowiązanie solidarne, do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB z dnia [...] września 2008 r. Organ wskazał, że wysokość grzywny wynika z art. 121 § 2 PostEgzU, który stanowi, że:" każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł." i zgodnie z wymienionym przepisem organ nałożył grzywnę w wysokości 8.000 zł. Organ wezwał zobowiązanych do wykonania ciążących na nich obowiązków oraz pouczył, iż w przypadku niewykonania obowiązku w wyznaczonym terminie może zostać orzeczone wykonanie zastępcze oraz, że w razie wykonania obowiązku określonego w sentencji przytoczonej decyzji nałożone, a nie ściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Na wniosek zobowiązanych, którzy wykonali obowiązek, grzywny uiszczone bądź ściągnięte, mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w całości lub w części. Na postanowienie to zażalenie wnieśli: Wspólnota Mieszkaniowa M. [...] (pismo z dnia [...] sierpnia 2010 r., dalej - Wspólnota) oraz Agencja Nieruchomości Rolnych Gospodarstwo Mieszkaniowe Skarbu Państwa N. (pismo z dnia [...] sierpnia 2010 r., dalej - ANR). Wspólnota wskazała, iż decyzja PINB (o nałożeniu obowiązków usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku) została wydana na podstawie ekspertyzy budowlanej z września 2006 r. Na tej ekspertyzie bazowały również późniejsze rozstrzygnięcia. Podczas gdy od sporządzenia ekspertyzy minęły blisko 4 lata. Wspólnota wskazała na okoliczności, które jej zdaniem winny być, w związku z upływem czasu, wzięte pod uwagę przy rozpoznaniu zażalenia, tj: dotyczące zmiany w zakresie układu stosunków wodnych wokół budynku, zlecenia wykonania kolejnej ekspertyzy technicznej, planowanych do wykonania robót budowlanych oraz dotyczące kwestii finansowych. Wspólnota podkreśliła, iż nałożenie grzywny umniejsza zdolność kredytowa Wspólnoty i oddala w czasie lub wręcz niweczy możliwość zastosowania się do decyzji PINB. Podniosła również zarzut, iż aktualnie stroną odpowiadającą za części wspólne budynku jest Wspólnota Mieszkaniowa M. [...], a nie poszczególni właściciele wymienieni w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2010 r., o czym wiadomo PINB w Ś.. W zażaleniu z dnia [...] sierpnia 2010 r. ANR wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, a w razie niemożności o zmianę postanowienia w zakresie wysokości grzywny poprzez jej zmniejszenie oraz zmianę wyznaczonego terminu wykonania obowiązków na dzień [...] czerwca 2011 r. ANR podniosła również kwestie braku porozumienia ze współwłaścicielami budynku w zakresie przeprowadzenia prac remontowych na przedmiotowym budynku. Nadto wskazała, iż w dniu [...] czerwca 2010 roku odbyło się spotkanie ze współwłaścicielami budynku, na którym to spotkaniu Wspólnota Mieszkaniowa M. nr [...] zobowiązała się zlecić opracowanie nowej ekspertyzy technicznej budynku mieszkalnego M. nr [...] celem potwierdzenia stanu technicznego budynku i zasadności wykonania wszystkich prac remontowych oraz poniesienia kosztów robót budowlanych, których obowiązek wykonania wynika bezpośrednio z decyzji z dnia [...] września 2008 roku. Termin wykonania ekspertyzy ustalono na dzień [...] sierpnia 2010 roku. Ponieważ ANR, jako jednostka Skarbu Państwa, zobowiązana jest do działania zgodnie obowiązującymi przepisami oraz dbania o finanse publiczne, w celu uniknięcia poniesienia zobowiązania w postaci grzywny, zmuszona będzie do przeprowadzenia nałożonych na wszystkich współwłaścicieli robót samodzielnie, a ewentualnie w dalszym biegu poszukiwania regresu od pozostałych współwłaścicieli. W tym stanie rzeczy, Agencja Nieruchomości Rolnych jako jednostka Skarbu Państwa zobowiązana jest do działania w oparciu o ustawę prawo zamówień publicznych, aby móc wykonać niezbędne prace zmuszona będzie do przeprowadzenia odpowiednich postępowań w celu wyłonienia wykonawcy dokumentacji projektowej oraz robót budowlanych. Wyłonienie wykonawców prac projektowych i wykonawcy samych robót budowlanych zgodnie z obowiązującymi przepisami w zakresie zamówień publicznych, spowoduje iż termin wskazany w skarżonym postanowieniu, jest niemożliwy do zachowania. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. [...]Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej – WINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2000/98/1071 t.j. ze zm., dalej - kpa), po rozpatrzeniu zażalenia z dnia [...] sierpnia 2010 r. Wspólnoty Mieszkaniowej M. [...] oraz zażalenia z dnia [...] sierpnia 2010 r. Agencji Nieruchomości Rolnych Gospodarstwo Mieszkaniowe Skarbu Państwa N. na postanowienie z dnia [...] sierpnia 2010 r. PINB w Ś. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w niniejszym postępowaniu zażaleniowym zastosowanie znajdują przepisy PostEgzU, bowiem PINB w Ś. prowadzi postępowanie egzekucyjne wobec ww. zobowiązanych w zakresie nie wykonania świadczenia o charakterze niepieniężnym wynikającego z decyzji z dnia [...] września 2008 r. Przedmiotem tegoż postępowania zażaleniowego jest rozpatrzenie zażalenia na postanowienie o grzywnie (z dnia [...] sierpnia 2010 r.). Organ zażaleniowy jest jednak ograniczony wyłącznie do merytorycznego rozpoznania sprawy w zakresie wydanego postanowienia oraz prawidłowości prowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania egzekucyjnego. Wobec powyższych okolicznościach organ stwierdził, że PINB w Ś. zachował procedurę poprzedzającą wszczęcie postępowania egzekucyjnego, tzn. przesłał zobowiązanym upomnienia (z dnia [...] października 2009 r.), a następnie wydał tytuły egzekucyjne (z dnia [...] marca 2010 r.). W stosunku do zobowiązanej D. M. PINB w Ś. upomnienie wystosował pismem z dnia [...] lipca 2010 r., zaś tytuł wykonawczy nr [...] wystawił dnia [...] sierpnia 2010 r. (art. 15 oraz art. 26 § 4 i 5 PostEgzU). Następnie w celu doprowadzenia do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej, objętej tytułem wykonawczym organ ten wydał zaskarżone postanowienie z dnia [...] sierpnia 2010 r. o nałożeniu grzywny ([...]). WINB powołał się na art. art. 6 § 1 oraz art. 7 § 1 i § 2, art. 119 PostEgzU oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz.U.10.243.1623 j.t. ze zm., dalej - prawo budowlane) i wskazał, że organ egzekucyjny może zastosować wobec zobowiązanych aż dwa środki egzekucyjne, tj. grzywnę w celu przymuszenia albo wykonanie zastępcze. W przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym PINB w Ś. w pierwszej kolejności zastosował środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia, bowiem niewykonanie obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego w terminie, mimo nałożenia grzywny w celu przymuszenia, będzie skutkowało orzeczeniem kolejnego środka egzekucyjnego - czyli wykonania zastępczego. W ocenie organu PINB prawidłowo zastosował w pierwszej kolejności ten właśnie środek egzekucyjny, ponieważ zagrożenie obciążeniem finansowym wydaje się być bardziej skutecznym argumentem skłaniającym zobowiązanego do wykonania decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. Tym bardziej, że w razie nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Nadto grzywna jest środkiem najmniej uciążliwym i adekwatnym do przedmiotowego stanu faktycznego. Zdaniem organu II instancji orzeczenie wykonania zastępczego - czyli drugiego z możliwych w niniejszym przypadku środków egzekucyjnych byłoby więc mniej celowe oraz bardziej uciążliwe dla zobowiązanego. Odnosząc się do zarzutów żalących się podniesionych w zażaleniach, WWINB wyjaśnił - odnosząc się kwestii okoliczności, które zdaniem Wspólnoty powinny być wzięte pod uwagę przy rozpoznaniu zażalenia (dotyczące zmiany w zakresie układu stosunków wodnych wokół budynku, zlecenia wykonania kolejnej ekspertyzy technicznej, planowanych do wykonania robót budowlanych oraz dotyczące kwestii finansowych), iż w ocenie organu zarzuty te dotyczą nie toczącego się postępowania egzekucyjnego, lecz decyzji ostatecznej z dnia [...] września 2009 r. objętej tytułem wykonawczym. Organ zażaleniowy, rozpatrując zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w postępowaniu egzekucyjnym, nie jest jednak uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Bada on jedynie i to z urzędu przesłanki dopuszczalności egzekucji administracyjnej, bowiem na tym etapie sprawy następuje nie merytoryczne rozpoznanie sprawy, lecz wyłącznie egzekucja niewykonanego obowiązku. Podnoszone więc przez stronę zarzuty i wątpliwości natury merytorycznej dotyczące decyzji ostatecznej objętej już tytułem wykonawczym pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia organu. W zakresie zarzutu, iż aktualnie stroną odpowiadającą za części wspólne budynku jest Wspólnota Mieszkaniowa M. [...], a nie poszczególni właściciele wymienieni w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2010 r. WINB wyjaśnił, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Stroną w postępowaniu egzekucyjnym jest wyłącznie podmiot zobowiązany, imiennie wskazany w ostatecznej decyzji stanowiącej podstawę wystawionego tytułu wykonawczego. Organ wskazał, iż pojęcie zobowiązanego definiuje się w art. 1 a pkt 20 PostEgzU. Odnosząc się do zarzutów zażalenia Agencji Nieruchomości Rolnych Gospodarstwo Mieszkaniowe Skarbu Państwa N. WINB wyjaśnił, że po zbadaniu sprawy nie widzi podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia z dnia [...] sierpnia 2010 r. ([...]). Całe postępowanie zostało bowiem przeprowadzone prawidłowo, co zostało powyżej wykazane. Żądanie zmiany postanowienia w zakresie wysokości grzywny poprzez jej zmniejszenie także nie może zostać przez organ zażaleniowy uwzględnione. Po pierwsze zakres wysokości grzywny został określony prawidłowo. Po drugie o wysokości grzywny może decydować wyłącznie organ egzekucyjny prowadzący postępowanie egzekucyjne. Żądanie zmiany terminu wykonania decyzji ostatecznej z dnia [...] września 2008 r. na dzień [...] czerwca 2011 r. również nie może zostać uwzględniony. Organ zażaleniowy nie ma kompetencji do zmiany rozstrzygnięć podlegających już egzekucji administracyjnej. Odnosząc się do kwestii braku porozumienia ze współwłaścicielami budynku w zakresie przeprowadzenia prac remontowych na przedmiotowym budynku organ wskazał, że argumenty te nie mogą zostać uwzględnione z powodu braku kompetencji organów nadzoru budowlanego do zajmowania się sprawami wynikającymi ze współwłasności, jak również relacji między współwłaścicielami. Skargę z dnia [...] grudnia 2010 r. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] listopada 2010 r. złożyli E. S. (poprzednio S.) i D. S., wnosząc o jego uchylenie. Skarżący wyjaśnili, iż PINB nałożył na "nich" grzywnę celem przymuszenia do wykonania robót określonych w projekcie budowlanym sporządzonym w 2006 roku. Zleceniodawcą sporządzenia tego projektu była Spółdzielnia Mieszkaniowo-Administracyjna w K. W.., która wówczas zarządzała "naszym" budynkiem. PINB początkowo kierował wszystkie pisma, wezwania do tej Spółdzielni, która w tym czasie dysponowała "naszymi" środkami wpłacanymi na poczet kosztów zarządu nieruchomością wspólną. Skarżący będący właścicielami lokali nie byli informowani o przebiegu sprawy, o czym powinien wiedzieć PINB. Faktycznie już wówczas, zdaniem skarżących, z mocy ustawy o własności lokali istniała Wspólnota Mieszkaniowa, która dla wygody Spółdzielni nie była powoływana. Również Agencja Nieruchomości Rolnych będąca właścicielem jednego lokalu, a posiadająca obsługę prawną, sama nie przystąpiła, nie zobowiązała ani Spółdzielni, ani też poszczególnych właścicieli do podjęcia działań w celu ukonstytuowania się Wspólnoty Mieszkaniowej. Od wykwaterowania najemcy z lokalu nr [...] (lokal będący własnością Agencji Nieruchomości Rolnych) co nastąpiło w 2006 roku i chwili sporządzenia projektu budowlanego określającego zakres remontu, upłynęło ponad 5 lat i nie następuje dalsze osiadanie ścian. Projekt ten stał się nieaktualny o czym był informowany PINB. Osiadanie budynku nastąpiło na skutek celowego działania najemcy lokalu nr [...], który nie ukrywał, iż dąży do zmuszenia Agencji, czy też Spółdzielni do przydziału innego mieszkania. Jako przyczynę uszkodzenia budynku, sporządzający w 2006 roku projekt inż. J. N., podał zalanie podłoża pod podłogą i fundamentami przez lokatora mieszkania nr [...]. Skutkiem tego zalania było gwałtowne osiadanie ścian. Zatem wydane nakazy usunięcia szkody wywołanej przez najemcę lokalu nr [...] powinny być kierowane do właściciela tego lokalu czyli Agencji Nieruchomości Rolnej. O takich przyczynach uszkodzenia budynku wiedział PINB od chwili sporządzenia projektu remontu budynku w 2006 r. Zatem całe postępowanie prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powinno być, zdaniem skarżących, wznowione i skierowane przeciwko sprawcy celowego uszkodzenia budynku oraz ustalenia faktycznego zakresu robót. W listopadzie 2009 r. została powołana do działania Wspólnota Mieszkaniowa, która jako jeden z celów postawiła sobie przeprowadzenie remontu budynku. Jednakże koszty tego remontu szacowane są w wysokości ponad 100 tys. zł. których wspólnota nie posiada, ani też nie uzyska obecnie takiego kredytu w żadnym z banków. Udzielenie kredytu uzależnione jest od zaangażowania własnych środków finansowych, których powinno być nie mniej niż 20% wartości remontu. Nałożenie grzywny przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. oddali możliwość ubiegania się o kredyt, bez którego zobowiązane podmioty nie są wstanie przeprowadzić remontu budynku. Dlatego wniosek skarżących o uchylenie postanowienia o nałożeniu grzywny skarżący uważają za uzasadniony. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 02/153/1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 02/153/1270 ze zm., dalej - ppsa)). Sąd w niniejszej sprawie podzielił i w pełni popiera tezę postawioną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2000 r. o sygn. akt II SĄ/Gd 2018/98, iż podmiotowość prawna wspólnoty mieszkaniowej czyni, że w sprawach administracyjnych z zakresu utrzymania obiektów budowlanych (rozdział 6 prawa budowlanego), jeśli przedmiot postępowania dotyczy części wspólnych budynku, pod pojęciem właściciela mieści się wspólnota mieszkaniowa, a nie właściciele poszczególnych lokali, stanowiących przedmiot odrębnej własności oraz podziela przedstawione w wyroku tym poglądy, czyniąc je częścią niniejszego uzasadnienia. Według art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U.00.80.903 j.t. ze zm., dalej – uwl, ustawa o własności lokali) ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. Należy stwierdzić, iż pierwszą rzeczą każdego postępowania administracyjnego jest prawidłowe ustalenie oraz określenie jego stron, przy czym szczególne znaczenie ma ta, do której będzie adresowany akt kończący postępowanie. O przypisaniu danemu podmiotowi przymiotu strony decydują przepisy prawa materialnego. W sprawach z zakresu nadzoru budowlanego - przedmiotem których są kwestie mieszczące się w rozdziale 6 Prawa budowlanego zatytułowanym "utrzymanie obiektów budowlanych" dotyczące wielomieszkaniowych domów, w których co najmniej jeden lokal stał się odrębną własnością - na przepisy te będą składały się regulacje z dwu ustaw: Prawa budowlanego oraz ustawy o własności lokali. Obie ustawy w pierwotnym brzmieniu powstały niemal równocześnie i w tym samym dniu weszły w życie. Różni je jednak stopień nowatorstwa. O ile bowiem Prawo budowlane z 1994 r. w zakresie istotnym dla rozpoznania niniejszej sprawy, w znacznej mierze powtarza regulacje z Prawa budowlanego z 1974 r. /zresztą wypracowane jeszcze wcześniej/, tak ustawa o własności lokali jest zupełnie nowatorska poprzez powołanie instytucji wspólnoty mieszkaniowej i nowych rozwiązań dotyczących zarządu nieruchomością wspólną. Przepisy art. art. 61, art. 63-65, a także art. 62 ust. 3 w zw. z art. 89 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego kierowane są do dwu podmiotów - właściciela lub zarządcy. Spójnik "lub" w języku polskim wyraża możliwą wymienność. Już to wymaga odpowiedzi czy wówczas kiedy organowi znany jest i właściciel i zarządca budynku wymienność pozostawiona jest uznaniu organu nadzoru budowlanego, czy też winna rządzić się jakimiś regułami, a jeśli tak, to jakimi. Dalsze pytania jakie należy postawić w sprawie wynikają z faktu funkcjonowania w budynku objętym spornym obowiązkiem wspólnoty mieszkaniowej. Pojęcie "właściciel" i "zarządca" z Prawa budowlanego przenieść bowiem trzeba na grunt regulacji z ustawy o własności lokali. Analizując złożone zagadnienie najpierw poprzez przepisy ustawy - Prawo budowlane zwrócić należy uwagę na cele obowiązków i nakazów wymienionych w cytowanych wcześniej przepisach. Określa je art. 66. Można więc postawić tezę, że każdorazowy wybór adresata decyzji winien być podporządkowany sprawności wykonania nakazu (obowiązku) skoro wykonanie z zasady będzie zapobiegać katastrofie budowlanej lub usuwać zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi. Rozważania nad skutecznością i szybkością wykonania obowiązku nałożonego aktem administracyjnym nie mogą także być oderwane od dopuszczalności przymusowego egzekwowania obowiązku (w drodze postępowania egzekucyjnego w administracji). Wracając do kwestii konkurencji pomiędzy właścicielem a zarządcą najpierw należałoby zdefiniował oba pojęcia. Nie robi tego sama ustawa. A wykładnia pojęcia "właściciel" w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz.U. nr 74 poz. 836 - par. 3 pkt 6) dokonana została wyłącznie dla potrzeb tego rozporządzenia. nie można próbować jej przenieść na ustawę. Raz, że nie daje do tego podstaw delegacja z art. 7 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Po drugie zaś, iż utożsamianie właściciela z zarządzającym lub dzierżawcą budynku przy tłumaczeniu przepisów ustawy jest niemożliwe i pozbawione byłoby sensu. Powszechnie obowiązuje zasada, że jeśli przepisy danego działu prawa nie definiują prawnych pojęć, to należy je tłumaczyć tak, jak funkcjonują one w całym systemie prawa. Tutaj, w przypadku właściciela, uciec się więc trzeba do prawa cywilnego (art. 140 i n. ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U.64.16.93 ze zm., dalej – kc, kodeks cywilny)). Zdefiniowanie pojęcia "zarządca" niestety jest znacznie trudniejsze. Językowo wiąże się ono z zarządem i zarządzaniem. I już to naraża na błędy. Na wstępie wykluczyć więc trzeba zarząd jako organ podmiotu powołanego do istnienia na podstawie odrębnych przepisów /spółek prawa handlowego, spółdzielni, stowarzyszeń, a także wspólnot mieszkaniowych/. Dla dalszych rozważań nieistotnym też będzie sprawowanie trwałego zarządu w rozumieniu art. 43 i następnych ustawy z dnia 29 września 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./, lub zarządu mieniem Skarbu Państwa powierzonego na podstawie szczególnych przepisów wyspecjalizowanym agencjom takim, jak Agencja Własności rolnej Skarbu Państwa i Wojskowa Agencja Mieszkaniowa. W tych przypadkach nie istnieje zagadnienie wyboru adresata nakazu, skoro zakres uprawnień jednostek sprawujących zarząd mieniem Skarbu Państwa /w przypadku trwałego zarządu także samorządu terytorialnego/ określają przepisy poszczególnych ustaw i przepisy wykonawcze do tych ustaw. Inne przypadki zarządu i zarządzania są bardziej skomplikowane, a przymiot zarządcy może brać się z różnych podstaw - umowy, orzeczeń sądowych bądź z mocy przepisów prawa. W ten sposób Sąd jedynie zwraca uwagę na złożoność pojęcia zarządca, a w ślad za tym na konieczność każdorazowego badania przez organ nadzoru budowlanego przy wydawaniu nakazów na podstawie przepisów rozdziału 6 Prawa budowlanego, czy dany obiekt jest zarządzany przez zarządcę, a jeśli tak - jaki jest jego zakres obowiązków i czy może on wyprzedzać właściciela jako stronę, do której winien być adresowany nakaz. Sygnalizowana wcześniej potrzeba nie tylko szybkiego, ale i skutecznego postępowania administracyjnego musi być podporządkowana perspektywie wykonania nakazu w drodze egzekucji administracyjnej, której środkami będą - grzywna w celu przymuszenia i ostatecznie wykonanie zastępcze (art. 116 i nast. PostEgzU). Zawężając dalsze rozważania do stanu faktycznego istniejącego w sprawie wskazać trzeba, iż założone przez organy nadzoru budowlanego wady stanu technicznego przedmiotowego budynku dotyczyły jego części wspólnych oraz, że budynek ten jest częścią składową nieruchomości, której ogół właścicieli zgodnie z art. 6 ustawy o własności lokali tworzy wspólnotę mieszkaniową. Sposób określenia wspólnoty mieszkaniowej w tym przepisie pozwala na przypisanie jej podmiotowości prawnej, także procesowej, mimo, iż nie jest ona wyposażona w osobowość prawną. I choć na jej mienie składają się ułamkowe udziały właścicieli poszczególnych lokali w częściach wspólnych i jedynym wyróżnikiem tej współwłasności jest przymusowość, to z woli ustawodawcy, w obrocie prawnym funkcjonuje ona jako podmiot praw i obowiązków. Szczególność instytucji wspólnoty mieszkaniowej, w teorii porównywanej do Spółki jawnej prawa handlowego, wynika ze względów celowościowych. Wspólnota mieszkaniowa bowiem zapewnia sprawne zarządzanie częściami wspólnymi nieruchomości oraz sprawne zaspokajanie tych potrzeb mieszkańców poszczególnych lokali, które ze swej natury i poziomu wyposażenia budynku w urządzenia techniczne muszą być zaspokajane wspólnie (dostarczanie do budynku wody, wszystkich nośników energii, odprowadzanie nieczystości, wywóz śmieci). Współwłasność jest formą własności, jeśli własność tej samej rzeczy przysługuje niepodzielnie kilku osobom (art. 195 kc). Z kolei podmiotowość prawna wspólnoty mieszkaniowej czyni, że w sprawach administracyjnych z zakresu utrzymania obiektów budowlanych (rozdział 6 Prawa budowlanego), jeśli przedmiot postępowania dotyczy części wspólnych budynku, pod pojęciem właściciela mieści się wspólnota mieszkaniowa, a nie właściciele poszczególnych lokali, stanowiących przedmiot odrębnej własności. Inną zupełnie rzeczą jest kwestia reprezentacji wspólnoty w postępowaniu. Rozdzielić bowiem trzeba stosownie do przepisów art. 18 i następnych ustawy o własności lokali zarządzanie nieruchomością wspólną od zarządu sprawowanego umownie przez zarządcę. Zarządzanie nieruchomością wspólną jest w pierwszej kolejności wewnętrzną funkcją wspólnoty i rządzi się regułami zróżnicowanymi wielkością wspólnoty (art. 19 ustawy o własności lokali). Dla stosunków zewnętrznych (wobec osób trzecich, w tym i organów państwa) forma zarządzania decyduje o reprezentacji wspólnoty w tych stosunkach. W tej sytuacji, przymiot zarządcy wspólnoty mieszkaniowej w rozumieniu przepisów prawa budowlanego przypisać należy wyłącznie osobie (fizycznej albo prawnej), której umownie powierzono zarząd (zdanie drugie art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali). Do tego zarządu zastosowanie mają przepisy art. 184 i następnych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.10.102.651 j.t. ze zm.). Dla potrzeb rozpoznawanej sprawy szczególne znaczenie ma art. 185 ust. 1 i 3 tejże ustawy. A to już powinno zwracać uwagę na okoliczność, że obciążenie zarządcy całością obowiązków w zakresie utrzymania obiektów budowlanych może przekraczać umowne umocowanie i praktycznie być niewykonalne. Dotyczyć to będzie m.in. poważniejszych remontów, których koszty nie znajdują pokrycia w uiszczanych periodycznie opłatach przez właścicieli lokali. Stąd Sąd, odpowiadając na postawione na wstępie pytanie do kogo winny być adresowane akty organów nadzoru budowlanego w przedmiocie utrzymania obiektów budowlanych objętych wspólnotami mieszkaniowymi, stoi na stanowisku, iż w zasadzie winny być one adresowane do właściciela, czyli wspólnoty mieszkaniowej. Ta zaś może zostać zwolniona z obowiązku jeśli okaże się, że przedmiotowy dla sprawy obowiązek obciąża zarządcę z mocy przepisów ustawy lub na podstawie umowy o zarządzie nieruchomością. Podsumować należy wcześniejsze wywody. Wynika z nich po pierwsze, że współwłaściciele części wspólnych budynku mieszkalnego na nieruchomości, w której funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa w obrocie prawnym uczestniczą w formie wspólnoty mieszkaniowej. Ona więc ma przymiot właściciela w sprawach z zakresu utrzymania obiektów budowlanych w zakresie, w jakim obowiązki utrzymania dotyczą części wspólnych obiektu. Stąd akty organów nadzoru budowlanego w takich sprawach nie mogą być adresowane do właścicieli poszczególnych lokali. Po drugie, zaś możliwość adresowania decyzji do zarządcy nieruchomości każdorazowo winna być rozważana po dokonaniu ustaleń w przedmiocie obowiązków zarządcy. Identyfikacja wspólnoty mieszkaniowej w każdej sprawie budowlanej dotyczącej praw i obowiązków wspólnoty jest elementarnym obowiązkiem organu administracyjnego prowadzącego postępowanie. Winna być dokonana w oparciu o dokumenty nie budzące żadnych wątpliwości, a więc w pierwszej kolejności na podstawie wpisów w księgach wieczystych. Samo oznaczenie numerowe nie zawsze będzie dowodziło istnienia wspólnoty w danym budynku, skoro wspólnotę wyodrębnia nieruchomość w rozumieniu przepisów prawa cywilnego (art. 46 par. 1 Kc), a ta z kolei może być zabudowana więcej niż jednym budynkiem mieszkalnym (art. 3 ustawy o własności lokali). Przesłanki jakie legły u podstaw orzeczenia sądowego nie podważają trafności uwag organu odwoławczego zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, a mających na celu wyjaśnienie skarżącej skutków regulacji ustawy o własności lokali w zakresie obowiązków właściciela lokalu mieszkalnego w domu, w którym istnieje wspólnota mieszkaniowa. Ustawa obciążyła właścicieli lokali mieszkalnych koniecznością partycypowania w kosztach związanych z utrzymaniem nieruchomości wspólnej (art. 12 ust. 2 w zw. z art. 14 ustawy o własności lokali). Na tle powyższych rozważań oraz opisanego stanu faktycznego Sąd stwierdza, iż już na etapie postępowania administracyjnego zaistniał błąd co do adresata rozstrzygnięć, powtórzony następnie w postępowaniu egzekucyjnym. Decyzja z dnia [...] września 2008 roku (utrzymana w mocy decyzja z dnia [...] lutego 2009 r.) skierowane jest do poszczególnych współwłaścicieli nie zaś do Wspólnoty Mieszkaniowej. W ślad za nią zostały wystawione tytułu egzekucyjne również na poszczególnych współwłaścicieli nie zaś Wspólnotę Mieszkaniową. Zgodnie jednak z art. 29 § 1 PostEgzU organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. (Por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 października 2008, sygn. akt I SA/Gd 401/08, LEX nr 500985) "Przepis art. 29 § 1 u.p.e.a. nie nakłada na organ egzekucyjny powinności zweryfikowania podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji, gdyż badanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. Zarzuty odnoszące się do prawidłowości wystawienia mandatu stanowiącego podstawę wystawienia tytułu wykonawczego nie mogą być weryfikowane przez organ egzekucyjny."). Z tego względu kwestie wznowienia postępowania, uchylenia decyzji, czy też stwierdzenia nieważności postępowania pozostają w gestii Wspólnoty Mieszkaniowej oraz zobowiązanych (adresatów decyzji) - współwłaścicieli - w zakresie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności powyższych rozstrzygnięć oraz samego organu (działanie z urzędu). Należy jednocześnie wskazać, iż art. 135 ppsa nie ma zastosowania w postępowaniu przed sądem administracyjnym wszczętym ze skargi na postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym w odniesieniu do decyzji stanowiącej źródło obowiązku realizowanego w trybie egzekucji administracyjnej, ponieważ przedmiotem postępowania egzekucyjnego w administracji jest sprawa odmienna od sprawy będącej przedmiotem administracyjnego postępowania atrybucyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2008 r. sygn. akt II FSK 165/07, LEX nr 466175). A zatem Sąd nie mógł uczynić rozstrzygnięć zapadłych w postępowaniu administracyjnym przedmiotem orzekania. Losy postępowania administracyjnego mającego za przedmiot ocenę stanu technicznego budynku w świetle rozdziału 6 Prawa budowlanego w sposób oczywisty będą wpływały na postępowanie egzekucyjne w przedmiocie wykonania obowiązków nałożonych na współwłaścicieli lokali w niniejszej sprawie. Na marginesie należy wskazać, iż skarżący zwrócili również uwagę na znaczny upływ czasu od wykonania ostatnich kontroli przez organ, jak również na "odległą" datę ekspertyzy stanowiącej podstawę wydania rozstrzygnięć. W zażaleniu na postanowienie z dnia [...] sierpnia 2010 r. Wspólnota Mieszkaniowa podniosła, iż "po 2007 roku została przebudowana droga powiatowa M.-N. (wykonano odprowadzenie wód deszczowych z jezdni, zamontowano krawężniki oraz wykonano chodnik), co również istotnie zmieniło na korzyść układ stosunków wodnych wokół budynku. Dlatego Wspólnota zleciła wykonanie ponownej ekspertyzy Panu inż. J. N., to jest tej samej osobie, która wykonała poprzednią ekspertyzę." Organy winny wobec powyższego rozważyć konieczność przeprowadzenia powtórnej kontroli celem zbadania stanu budynku. Odnosząc się bezpośrednio do podstaw uchylenia przez Sąd postanowień o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w niniejszej sprawie, należy wskazać, iż podstawą prawną zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia ją poprzedzającego jest ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ustawa ta w art. 1 określa, m.in. sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków, a także sposób prowadzenia przez organy egzekucyjne postępowania i stosowane przez nie środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków. Zgodnie z art. 2 § 1 pkt 10 ustawy egzekucji administracyjnej podlegają m.in. obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Natomiast po myśli art. 3 § 1 ustawy egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej omówionych wyżej obowiązków (wierzycielem) jest stosownie do przepisu art. 5 § 1 pkt 1 ustawy właściwy do orzekania organ I instancji za wyjątkiem przypadków wymienionych w pkt 4, który nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego (art. 7 § 1 i 2 ustawy). Organ ten w postępowaniu dotyczącym egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym może wystąpić także w roli organu egzekucyjnego, na mocy art. 20 § 1 pkt 4 ustawy. W razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych (art. 6 §1). Egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia (art.15 §1 ustawy). Stosownie do treści art. 26 § 5 pkt 1 ustawy wszczęcie egzekucji administracyjnej w analizowanych przypadkach następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego, zaś z art. 26 § 4 ustawy wynika, że jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje on z urzędu do egzekucji na podstawie przez siebie wystawionego tytułu wykonawczego. Jak wskazano wcześniej - zgodnie z art. 29 § 1 ustawy organ egzekucyjny bada z urzędu jedynie dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawnionym do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, który w niniejszej sprawie został określony w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia [...] września 2008 r. (utrzymana w mocy decyzją Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r.). Decyzja ta stała się ostateczna i podlegała wykonaniu. Następnie organ egzekucyjny pierwszej instancji (ponieważ powyższy obowiązek nie został wykonany) wystosował do zobowiązanych upomnienia, wzywając do wykonania nałożonych obowiązków. Kolejno organ egzekucyjny wystawił tytuły wykonawcze i - postanowieniem z [...] sierpnia 2010 r. - nałożył na zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia w "kwocie [...]zł [...] w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] traktowanej jako zobowiązanie solidarne współwłaścicieli budynku wielorodzinnego nr [...] [...]". Sąd stwierdza, iż nie można zgodzić się ze stwierdzeniem organu pierwszej instancji, że zobowiązani ponoszą odpowiedzialność solidarną. Konsekwencją treści tytułu wykonawczego jest konieczność wdrożenia odrębnych postępowań egzekucyjnych wobec wszystkich adresatów decyzji Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Bezspornie chodzi o wspólny obowiązek, lecz w ocenie tut. Sądu, brak jest podstaw prawnych do kwalifikowania go jako zobowiązanie solidarne. Trzeba zauważyć, że pojęcie zobowiązania solidarnego należy do dziedziny prawa cywilnego. Na podstawie art. 369 Kodeksu cywilnego, zobowiązanie jest solidarne, jeżeli wynika to z ustawy lub z czynności prawnej. Istotą solidarności dłużników jest zaś możliwość wyboru przez wierzyciela spełnienia świadczenia jedynie przez jednego z dłużników ( art. 366 § 1 kc). Zasada ta nie może mieć jednak zastosowania do wykonania obowiązku w drodze decyzji administracyjnej. Niewątpliwie decyzją z dnia [...] września 2008 r. nałożono obowiązek wykonania określonych w niej prac na dziewięciu adresatów nie wskazując, iż jest to zobowiązanie solidarne. Określony w decyzji nakaz ma charakter podzielny, a jego wykonanie obciąża wszystkich współwłaścicieli, niezależnie od wielkości udziałów. Przyjdzie odnotować, że obowiązkiem organów administracji jest wskazanie adresata decyzji zgodnie z wymogami ustawy – Prawo budowlane. Ustawa ta nie odwołuje się do pojęcia solidarności zobowiązania, podczas gdy na etapie postępowania egzekucyjnego to treść tytułu wykonawczego decyduje o zakresie obowiązku. Również ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie posługuje się pojęciem solidarności. Zdaniem tut Sądu, skoro egzekwowany obowiązek w postaci opisanego nakazu nałożonego na kilku zobowiązanych, nie ma charakteru zobowiązania solidarnego, to i zastosowany środek egzekucyjny nie może mieć charakteru zobowiązania solidarnego. Zatem organ egzekucyjny nie może twierdzić, iż zobowiązani ponoszą odpowiedzialność solidarną. W tym miejscu trzeba wskazać, że stosownie do przepisu art. 7 § 2 ustawy organ egzekucyjny winien stosować środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Dążąc do wykonania przez zobowiązanych egzekwowanego obowiązku organ egzekucyjny miał w kontrolowanej sprawie do wyboru dwa środki egzekucyjne. Poza grzywną nałożoną w celu przymuszenia, mógł jeszcze zastosować przewidziane w art. 127 ustawy wykonanie zastępcze, które stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. W ocenie Sądu, ten drugi środek egzekucyjny jest bardziej uciążliwy. Pociąga, bowiem za sobą bardziej dolegliwe dla zobowiązanych skutki natury finansowej. Zauważyć również należy, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanych, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Nie jest to uznanie dowolne, ponieważ organ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia, nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 ustawy) i zasady niezbędności (art. 7 § 3). Wynika z nich obowiązek organu egzekucyjnego zastosowania wobec zobowiązanych takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. Zatem, uzasadniając zastosowaną wysokość nałożonej grzywny organ egzekucyjny mógł odwołać się jedynie do zasad celowości i skuteczności podjętych działań, a nie do odpowiedzialności solidarnej. Stąd uzasadnienie organu egzekucyjnego pierwszej instancji w tym zakresie jest błędne. Organ winien, co byłoby prawidłowe, nakładając grzywnę w celu przymuszenia, jednym postanowieniem na kilku zobowiązanych określić zasady realizacji tego obowiązku, wskazując określoną kwotę grzywny oraz jej części na każdego z zobowiązanych (por. II SA/Op 375/10 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 października 2010 r.) Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ppsa, należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. O punkcie III wyroku orzeczono na podstawie przepisu art. 152 ppsa. O kosztach postępowania orzeczono w myśl art. 200 ppsa.