IV SA/Po 112/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 maja 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wolsztynie na uchwałę Rady Miejskiej w Wolsztynie z dnia 04 lutego 2015 r. nr V/21/2015 w przedmiocie określenia kryteriów rekrutacji wraz z liczbą punktów za poszczególne kryteria oraz dokumentów niezbędnych do ich potwierdzenia stosowanych na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego do publicznych przedszkoli i punktów przedszkolnych prowadzonych przez gminę Wolsztyn oddala skargę w całości Uchwałą nr V/21/2015 z dnia 4 lutego 2015 r. Rada Miejska w Wolsztynie określiła kryteria rekrutacji wraz z liczbą punktów za poszczególne kryteria oraz dokumenty niezbędne do ich potwierdzenia, stosowane na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego do publicznych przedszkoli i punktów przedszkolnych prowadzonych przez Gminę Wolsztyn. W § 1 uchwały określono następujące kryteria i odpowiadające im liczby punktów stosowane na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego do publicznych przedszkoli i punktów przedszkolnych prowadzonych przez Gminę Wolsztyn: 1. podleganie przez kandydata rocznemu obowiązkowemu przygotowaniu przedszkolnemu - 16 pkt.; 2. pozostawanie rodziców kandydata w zatrudnieniu lub prowadzenie przez nich działalności gospodarczej lub pobieranie nauki w systemie dziennym - 8 pkt.; 3. uczęszczanie rodzeństwa kandydata do przedszkola pierwszego wyboru - 6 pkt.; 4. zamieszkiwanie kandydata w obwodzie szkoły, w którym przedszkole pierwszego wyboru ma swoją siedzibę - 5 pkt.; 5. odprowadzanie podatku dochodowego przez rodziców kandydata w Gminie Wolsztyn - 4 pkt.; 6. uzyskanie dochodu na osobę w rodzinie kandydata nieprzekraczającego 100 % kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456 z późn. zm.) - 2 pkt. W § 2 uchwały określono dokumenty potwierdzające spełnianie kryteriów, o których mowa w § 1. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Wolsztyna i określono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. Uchwała została opublikowana (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2015 r. Nr 1318). Na opisaną uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Prokurator Rejonowy w Wolsztynie, domagając się stwierdzenia nieważności uchwały. Zarzucił rażące naruszenie prawa materialnego: art. 20c ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r. poz. 2156 z późn. zm., dalej jako u.s.o.) w związku z art. 2 i art. 32 Konstytucji, polegające na niecałkowitym wypełnieniu normy kompetencyjnej - braku uwzględnienia, wśród kryteriów regulujących drugi etap rekrutacji do przedszkoli i oddziałów przedszkolnych - kryterium związanego z uwzględnieniem potrzeb i sytuacji rodziców samotnie wychowujących dzieci. Uzasadniając skargę napisał, że zgodnie z art. 20c ust. 4 u.s.o., w przypadku równorzędnych wyników uzyskanych na pierwszym etapie postępowania rekrutacyjnego lub jeżeli po zakończeniu tego etapu dane publiczne przedszkole albo dana publiczna inna forma wychowania przedszkolnego nadal dysponuje wolnymi miejscami, na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego są brane pod uwagę kryteria określone przez organ prowadzący, z uwzględnieniem zapewnienia jak najpełniejszej realizacji potrzeb dziecka i jego rodziny, zwłaszcza potrzeb rodziny, w której rodzice albo rodzic samotnie wychowujący kandydata muszą pogodzić obowiązki zawodowe z obowiązkami rodzinnymi oraz lokalnych potrzeb społecznych. Organ prowadzący określa dokumenty niezbędne do potwierdzenia tych kryteriów. Prokurator zaznaczył, że u.s.o. dopuszcza również, by na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego było brane pod uwagę kryterium dochodu na osobę w rodzinie kandydata (art. 20c ust. 5 u.s.o.). W oparciu o takie wytyczne - na podstawie art. 20c ust. 6 u.s.o. - organ prowadzący określa nie więcej niż 6 kryteriów oraz przyznaje każdemu kryterium określoną liczbę punktów, przy czym każde kryterium może mieć różną wartość. Prokurator ocenił, że realizując wskazaną normę kompetencyjną organ prowadzący powinien, określając kryteria rekrutacji, wziąć pod uwagę wskazane w art. 20c ust. 4 u.s.o. wytyczne, które ustawodawca uznał za niezbędne przy realizacji omawianego upoważnienia. Do jednej z wytycznych należy m.in. jak najpełniejsza realizacja potrzeb rodziny, w której rodzic samotnie wychowujący dziecko musi pogodzić obowiązki zawodowe z obowiązkami rodzinnymi. Rada Miejska w Wolsztynie określając kryteria rekrutacji do przedszkoli, brane pod uwagę na drugim jej etapie, powinna zatem wyraźnie wyodrębnić kryterium związane z uwzględnieniem potrzeb i sytuacji rodzica, który samotnie wychowuje dziecko. Prokurator wskazał, że w zaskarżonej uchwałę rada określiła sześć kryteriów branych pod uwagę na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego do publicznych przedszkoli i punktów przedszkolnych prowadzonych przez Gminę Wolsztyn; oznacza to, że w przypadku kryterium opisanego w punkcie 2 (pozostawanie rodziców kandydata w zatrudnieniu lub prowadzenie przez nich działalności gospodarczej lub pobieranie nauki w systemie dziennym) oraz w punkcie 5 (odprowadzanie podatku dochodowego przez rodziców kandydata w Gminie Wolsztyn) nie została uwzględniona sytuacja rodzica samotnie wychowującego dziecko (dzieci). Z zapisów kryterium wskazanego w punkcie 2 wynika, iż dziecko rodzica samotnie wychowującego dziecko, ale pozostającego w zatrudnieniu, prowadzącego działalność gospodarczą, uczącego się w systemie dziennym, będzie "na starcie" w postępowaniu rekrutacyjnym z mniejszą ilością punków niż dziecko rodziców spełniających to kryterium. Pominięto w tym kryterium rodzica samotnie wychowującego dziecko, pozostającego w zatrudnieniu, prowadzącego działalność gospodarczą, uczącego się w systemie dziennym. Takie rozwiązanie jest zaś sprzeczne z wytycznymi zawartymi w art. 20c ust. 4 u.s.o., a ponadto godzi w zasadę sprawiedliwości społecznej i zasadę równości wobec prawa. Regulacja ta prowadzi bowiem do sytuacji, w której dzieci (kandydaci) charakteryzujący się wspólną cechą będą traktowani w sposób odmienny. Dzieci których oboje rodzice pracują, prowadzą działalność gospodarczą, uczą się w systemie dziennym, w trakcie postępowania rekrutacyjnego otrzymają 8 punktów (kryterium wskazane w pkt 2 par. 1 uchwały), natomiast dzieci rodzica samotnie wychowującego dziecko, który pracuje, prowadzi działalność gospodarczą, uczy się w systemie dziennym, punktów na podstawie tego kryterium nie otrzymają. Nadto wprowadzenie w punkcie 5 jako kryterium naboru odprowadzania podatku dochodowego w gminie Wolsztyn przez oboje rodziców kandydata (Rada użyła liczby mnogiej) może również doprowadzić do sytuacji, w której przy uwzględnieniu kryterium odprowadzania podatku dochodowego w Gminie Wolsztyn nie zostaną wzięte pod uwagę potrzeby rodziców samotnie wychowujących dzieci. Prokurator podkreślił, że sytuacja rodzin, w których jeden rodzic (opiekun prawny) samotnie wychowuje dziecko - szczególnie akcentowana w art. 20c ust. 4 u.s.o. - musi być zawsze brana pod uwagę przez organ ustalający kryteria naboru. Konieczność realizacji potrzeb rodziny, w której rodzic samotnie wychowuje dziecko, to wymóg płynący nie tylko z ustawy o systemie oświaty, ale także z konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej regulowanej art. 2 Konstytucji. Obowiązek urzeczywistnienia realizacji tej zasady spoczywa także na organie stanowiącym gminy, co w materii prawnej tak wrażliwej społecznie jak nabór do przedszkoli musi znaleźć odzwierciedlenie. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Wolsztyna wniósł o oddalenie skargi. Napisał, że Rada Miejska w Wolsztynie nie zróżnicowała pod względem punktowym kryteriów nr 2 i nr 5 uchwały ze względu na spełnianie ich przez oboje rodziców czy też jednego z nich. W żadnym z kwestionowanych przepisów nie użyła również liczebnika zbiorowego "oboje". Żadne z powyższych kryteriów nie mówi ani o obojgu rodzicach ani o rodzicu samotnie wychowującym dziecko. Przepisy uchwały bazują na przepisach aktu wyższej rangi – u.s.o. i posługują się określeniem "rodzice" adekwatnie do przepisów u.s.o. Żaden przepis prawa nie upoważnia bowiem Rady Miejskiej w Wolsztynie do zawarcia w uchwale tzw. "słowniczka". Używanie określenia "rodzice" wzorem ustawodawcy oznacza zarówno oboje rodziców jak i rodzica samotnie wychowującego dziecko, w przypadku kiedy z taką sytuacją mamy do czynienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. dalej P.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały należy wskazać, iż wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 z późn. zm., dalej jako u.s.g.), zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem. Zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji, która wiąże wszystkie organy władzy publicznej, w tym organy samorządu terytorialnego, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. O związaniu zasadą praworządności w zakresie stanowienia prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego stanowi art. 94 Konstytucji, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Podejmując akty prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny, a zatem zakazuje się dokonywania wykładni zawężającej lub rozszerzającej przepisy kompetencyjne. Przy czym odstąpienie od wytycznych zawartych w upoważnieniu ustawowym skutkujące w każdym przypadku istotnym naruszeniem prawa należy rozumieć szeroko. A mianowicie będzie nim z jednej strony wykroczenie poza zakres upoważnienia, z drugiej zaś niewypełnienie zakresu upoważnienia determinowanego: po pierwsze, przepisem upoważniającym i objętą nim materią, a po drugie: zasadami techniki prawodawczej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 17 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 171/13; orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach; dalej jako CBOSA). Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały Sąd stwierdza, że argumenty skargi są bezzasadne. Prokurator zarzucił, że w poszczególnych kryteriach nie uwzględniono rodzica samotnie wychowującego dziecko (dzieci) i stwierdził, że to rozwiązanie jest sprzeczne z wytycznymi zawartymi w art. 20c ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z tym przepisem w przypadku równorzędnych wyników uzyskanych na pierwszym etapie postępowania rekrutacyjnego lub jeżeli po zakończeniu tego etapu dane publiczne przedszkole albo dana publiczna inna forma wychowania przedszkolnego nadal dysponuje wolnymi miejscami, na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego są brane pod uwagę kryteria określone przez organ prowadzący, z uwzględnieniem zapewnienia jak najpełniejszej realizacji potrzeb dziecka i jego rodziny, zwłaszcza potrzeb rodziny, w której rodzice albo rodzic samotnie wychowujący kandydata muszą pogodzić obowiązki zawodowe z obowiązkami rodzinnymi, oraz lokalnych potrzeb społecznych. Ustawodawca zastrzegł przy tym, że organ prowadzący określa dokumenty niezbędne do potwierdzenia tych kryteriów. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 3164/15 (CBOSA) dokonał wykładni systemowej art. 20c u.s.o., którą skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. NSA napisał, że o treści upoważnienia ustawowego wypowiada się zarówno ust. 6 jak i ust. 4 i ust. 5 art. 20c u.s.o. Treść art. 20c ust. 4 u.s.o. zawiera normy opisowe, z których wynika, że drugim etapie postępowania rekrutacyjnego są brane pod uwagę kryteria określone przez organ prowadzący, z uwzględnieniem zapewnienia jak najpełniejszej realizacji potrzeb dziecka i jego rodziny, zwłaszcza potrzeb rodziny, w której rodzice albo rodzic samotnie wychowujący kandydata muszą pogodzić obowiązki zawodowe z obowiązkami rodzinnymi, oraz lokalnych potrzeb społecznych. W przywołanej sprawie NSA negatywnie ocenił sytuację, w której pozycja rodzica samotnie wychowującego dziecko została w sposób naruszający zasadę równości wobec prawa zestawiona, zrównana, z pozycją rodziny w której tylko jeden z dwojga rodziców (prawnych opiekunów) pracuje. NSA podkreślił konieczność zapewnienia jak najpełniejszej realizacji potrzeb dziecka i jego rodziny, zwłaszcza potrzeb rodziny, w której (oboje) rodzice albo rodzic samotnie wychowujący kandydata muszą pogodzić obowiązki zawodowe z obowiązkami rodzinnymi. Sąd zaznacza, że NSA w przywołanym wyroku konsekwentnie zestawiał sytuację w której oboje rodzice (prawni opiekunowie) kandydata - pracują, z sytuacją w której rodzic samotnie wychowujący kandydata – pracuje, godząc jednocześnie obowiązki zawodowe z obowiązkami rodzinnymi. Odmienna jest natomiast sytuacja, w której jedno z rodziców (prawnych opiekunów) nie ma obowiązków zawodowych. Kontrolując zaskarżoną uchwałę Sąd stwierdza, że podziela argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę. Nie można się zgodzić z poglądem, że sytuacja rodzin, w których jeden rodzic (opiekun prawny) samotnie wychowuje dziecko - jest szczególnie akcentowana w art. 20c ust. 4 u.s.o. W przywołanym przepisie ustawodawca zastosował spójnik "lub" zestawiając sytuację obojga pracujących rodziców z pracującym rodzicem, który samotnie wychowuje dziecko (dzieci). Ten zabieg ustawodawcy świadczy o zrównaniu sytuacji obojga pracujących rodziców z sytuacją pracującego rodzica samotnie wychowującego kandydata do przedszkola. Dalej Sąd stwierdza, że Burmistrz słusznie wskazuje, że Rada Miejska w Wolsztynie nie zróżnicowała pod względem punktowym kryteriów nr 2 i nr 5 uchwały ze względu na spełnianie kryteriów przez oboje rodziców, czy też jednego z nich. W żadnym z kwestionowanych przepisów nie użyła również liczebnika "oboje". Żadne z powyższych kryteriów nie mówi o obojgu rodzicach ani o rodzicu samotnie wychowującym dziecko. W przepisie art. 20c ust. 4 u.s.o. znaczenie ma okoliczność obowiązków zawodowych obojga rodziców lub rodzica samotnie wychowującego kandydata do przedszkola. Używanie określenia "rodzice" wzorem ustawodawcy oznacza zarówno oboje rodziców jak i rodzica samotnie wychowującego dziecko, w przypadku kiedy z taką sytuacją mamy do czynienia. Sądowi jest znany z urzędu fakt zaskarżenia przez tego samego prokuratora uchwały Rady Gminy Przemęt z dnia 9 marca 2015 r. nr VI/39/15 w przedmiocie określenia kryteriów przyjmowania kandydatów do przedszkoli samorządowych. WSA w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 3 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 991/15 (CBOSA) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Trzeba jednak zaznaczyć, że w przywołanej sprawie występowała inna sytuacja prawna; zostało zakwestionowane kryterium, zgodnie z którym dziecko, którego jeden lub oboje rodziców (prawni opiekunowie) pracują, wykonują pracę na podstawie umowy cywilnoprawnej, uczą się w trybie dziennym, prowadzą gospodarstwo rolne lub pozarolniczą działalność gospodarczą otrzymywało odpowiednio 4 punkty jeżeli pracują oboje, ale tylko 2 punkty jeżeli pracuje jeden. Zatem dzieci rodziców samotnie wychowujących, którzy wykonują pracę na podstawie umowy cywilnoprawnej, uczą się w trybie dziennym, prowadzą gospodarstwo rolne lub pozarolniczą działalność gospodarczą, stosownie do kryterium określonego w punkcie 1, otrzymałyby w trakcie postępowania rekrutacyjnego tylko 2 punkty, zaś dzieci których obydwoje rodzice mają ww. obowiązki otrzymywałyby 4 punkty. Przywołana sytuacja jest zatem odmienna od sytuacji w kontrolowanej sprawie. W sprawie IV SA/Po 991/15 ocenie podlegała uchwała wprowadzająca regulacje dyskryminujące rodziny, w których jeden rodzic (opiekun prawny) samotnie wychowuje dziecko. Zasadnie zatem stwierdzono nieważność tejże uchwały. Podobnie wyrok NSA w sprawie I OSK 3164/15 (oddalający skargę kasacyjną od wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 20 sierpnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 238/15, CBOSA) zapadł na kanwie uchwały przewidującej, że dziecko, którego oboje rodzice/prawni opiekunowie pracują lub studiują w trybie dziennym lub prowadzą gospodarstwo rolne lub pozarolniczą działalność gospodarczą otrzyma 50 punktów, podczas gdy dziecko, którego rodzic/prawny opiekun pracuje lub studiuje w trybie dziennym lub prowadzi gospodarstwo rolne lub pozarolniczą działalność gospodarczą – 40 punktów. W tej sytuacji WSA we Wrocławiu stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały słusznie podniósł, że dziecko rodzica samotnie wychowującego dziecko, ale pracującego, prowadzącego działalność gospodarczą lub studiującego w trybie dziennym będzie na starcie w postępowaniu rekrutacyjnym z mniejsza ilością punktów niż dziecko rodziców spełniających to kryterium. Zapisy uchwały zaskarżonej w sprawie niniejszej takiej dyskryminacji nie powodują. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.