IV SA/Po 1137/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Józef Maleszewski (spr.) WSA Monika Świerczak Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 września 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody W. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. w obrębie geodezyjnym S. - os. W. W. oddala skargę w całości Pismem z dnia [...] listopada 2019 r. Wojewoda W. (dalej: Wojewoda, skarżący) reprezentowany przez fachowego pełnomocnika złożył skargę na uchwałę nr VIII/55/2019 Rady Gminy Szydłowo z dnia 25 kwietnia 2019 roku w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Szydłowo w obrębie geodezyjnym Szydłowo - os. Wichrowe Wzgórze (dalej: uchwała). Wniósł o stwierdzenie nieważności § 11 pkt 2 uchwały oraz o zasądzenie od kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zaskarżonej uchwale zarzucił rażące naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej u.p.z.p.) - w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587 ze zm., dalej: rozporządzenie) - poprzez błędne ustalenie zasad i warunków scalania i podziału terenu objętego przedmiotowym planem miejscowym. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że Uchwałą nr Vlll/55/2019 z dnia 25 kwietnia 2019 roku Rada Gminy Szydłowo dokonała zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Szydłowo w obrębie geodezyjnym Szydłowo - os. Wichrowe Wzgórze. Uchwałę podjęto na podstawie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 507 ze zm., dalej u.s.g.) - oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Akt ten został doręczony Wojewodzie W. dnia [...] maja 2019 roku. Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 ww. ustawy. Stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W myśl normy art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zatem obligatoryjnych ustaleń co do przeznaczenia oraz określenia sposobu zagospodarowania terenów dokonuje rada gminy w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego mają charakter przepisów powszechnie obowiązujących i stanowią podstawę prawną do wydawania decyzji administracyjnych. Tym samym muszą spełniać wymagania stawiane aktom prawa miejscowego, oczywiście z uwzględnieniem specyfiki przedmiotu regulacji oraz formy. Stosownie do regulacji art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g. Pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" w orzecznictwie interpretowane jest jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna oraz załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Przy czym zawartość planu miejscowego określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardy oraz sposób dokumentowania prac planistycznych) określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa to naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwały, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, błędne zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy naruszenie procedury podjęcia uchwały. W myśl art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Równocześnie ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego (§ 4 pkt 8 rozporządzenia). Natomiast jedynym parametrem dotyczącym podziału nieruchomości, który można określić, w zależności od potrzeb w planie jest minimalna powierzchnia nowo wydzielonych działek budowlanych (art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p.). W § 11 pkt 2 przedmiotowej uchwały dopuszczono scalenie i podział nieruchomości przy zachowaniu określonych w planie minimalnych powierzchni nowo wydzielonych działek oraz parametrów związanych z nie przekraczaniem linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu oraz kąta położenia granicy działek w stosunku do przyległego pasa drogowego. U zaskarżonej uchwale nie określono więc minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, rażąco naruszając tym samym zasady sporządzania planu miejscowego. Dodatkowo z posiadanych informacji wynika, że na terenie objętym planem ustalenia dotyczące scaleń podziałów nieruchomości ze względu na duży stopień zainwestowania terenu i istniejące podziały geodezyjne działek są zbędne. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy S. wniósł o jej oddalenie w całości. W ocenie organu skarżone postanowienie planu, wbrew zarzutom Wojewody, wypełnia przesłanki wskazane w art. 15 ust. 2 pkt 8) u.p.z.p., określa bowiem szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Ponadto zgodnie z art. 28 ust 1 u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W pierwszej kolejności należy zatem ocenić, czy rzekome naruszenie jest naruszeniem istotnym. Tryb sporządzania studium lub planu miejscowego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia tych aktów. Stwierdzenie nieważności całej uchwały może mieć miejsce wówczas, gdy naruszenia wskazane w tym przepisie odnoszą się do całej uchwały lub przeważającej jej części. Nadto wskazać trzeba na ugruntowany pogląd doktryny i orzecznictwa, iż istotne naruszenie trybu postępowania prowadzi do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, jakie zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania planistycznego por.: Z. Niewiadomski w Komentarzu do ustawy Planowanie i Zagospodarowanie przestrzenne, Warszawa 2011, s. 263 i n.). W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2018 r., IV SA/Po 280/18 wskazano, iż nawet brak zamieszczenia w treści zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego przepisów dotyczących zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości nie może sam[o] w sobie prowadzić do stwierdzenia nieważności całego planu. Rada gminy może więc odstąpić od obowiązku określenia szczegółowych warunków i zasad scalenia i podziałów, gdy uzasadniają to okoliczności faktyczne i prawne. Jeśli stan faktyczny danego terenu objętego planem nie daje podstaw do zamieszczania w planie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., to ich brak nie może stanowić o niezgodności planu z prawem. W niniejszym stanie faktycznym skarżone postanowienia planu umożliwiają ocenę możliwości dokonania podziału nieruchomości, brak jest zatem podstaw do stwierdzenia nieważności całości lub części miejscowego planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ustawodawca wskazuje enumeratywny katalog form działalności, a także bezczynności i przewlekłości działania organów administracji publicznej wyrażony w art. 3 § 2 pkt 1-9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, wpisują się w kognicję sądów administracyjnych, zatem kontrola sądowa podejmowana przez Sąd jest sprawowana zgodnie z zakreśloną właściwością rzeczową. Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zmianami, zwanej dalej "u.s.g."): "Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Z uwagi na to, że Skarżący jako organu nadzoru nie dochował terminu wynikającego z art. 91 ust. 1 u.s.g., na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a. zakwestionował uchwałę przez wniesienie skargi wnioskując o stwierdzenie nieważności w części. Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną według powyższych okoliczności faktycznych, Sąd doszedł do przekonania, że skarganie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.: "Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części." Należy podkreślić, że Wojewoda W. w złożonej skardze zawarł zarzuty dotyczące wyłącznie zawartości aktu, nie kwestionując trybu sporządzania zaskarżonej uchwały. Rozpoznawana skarga jest pierwszą skargą do sądu administracyjnego na przedmiotową uchwałę. Rodzi to obowiązek skontrolowania trybu sporządzenia miejscowego planu (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 38/11; WSA w Poznaniu z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 1153/12; WSA we Wrocławiu z dnia 18 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 835/12 – CBOSA). Po przeanalizowaniu akt sprawy Sąd stwierdza, że zaskarżony plan został uchwalony z zachowaniem procedury określonej w art. 17 u.p.z.p. Przechodząc do oceny zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. przez brak określenia w uchwale wszystkich wskazanych w § 4 pkt 8 rozporządzenia parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości należy stwierdzić, że w okolicznościach tej sprawy nie zasługuje on na uwzględnienie. W myśl art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Z kolei zgodnie z § 4 pkt 8 rozporządzenia, ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. W przywołanym art. 15 ust. 2 u.p.z.p. ustawodawca wyliczył obligatoryjne elementy, jakie powinien zawierać m.p.z.p. Sąd w niniejszym składzie podziela sposób rozumienia owej "obligatoryjności" elementów planu – dominujący w orzecznictwie i doktrynie – zgodnie z którym plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń (por. np. wyroki NSA: z dnia 23.04.2010 r. sygn. akt II OSK 311/10; z dnia 13.10.2011 r. sygn. akt II OSK 1566/11; z dnia 6.09.2012 r. sygn. akt II OSK 1343/12 - CBOSA; por. też: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2016, art. 15 Nb 6, s. 18; I. Zachariasz [w:] H. Izdebski, I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2013, uw. 3 do art. 15). W ocenie Sądu opisaną regułę należy odpowiednio odnieść także do wykonawczej regulacji § 4 pkt 8 rozporządzenia, i w konsekwencji uznać, że określenie w m.p.z.p. poszczególnych parametrów wymienionych w tym przepisie jest konieczne jedynie wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego danym planem miejscowym uzasadniają dokonanie takich ustaleń. Na rzecz tej wykładni przemawia dodatkowo sam sposób zredagowania analizowanego przepisu, a zwłaszcza stwierdzenie (we wprowadzeniu do wyliczenia zamieszczonym w § 4), że chodzi o pewien "standard" zapisywania ustaleń projektu tekstu m.p.z.p., oraz użycie w § 4 pkt 8 rozporządzenia zwrotu "w szczególności". Taki sposób redakcji uprawnia bowiem do wniosku, że zawarte w tym ostatnim przepisie wyliczenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości ma charakter niewyczerpujący – co oznacza, że w konkretnym planie miejscowym możliwe jest określenie (także) innych parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości niż wymienione w tym przepisie (tj. innych niż: minimalne lub maksymalne szerokości frontów ww. działek, ich powierzchnia oraz kąt położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego). Redakcja § 4 pkt 8 rozporządzenia wskazuje także na przykładowy charakter tego przepisu w tym sensie, że nie w każdym planie miejscowym będzie konieczne określenie wszystkich parametrów wyraźnie w tym przepisie wymienionych. Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej stwierdzić należy, że obszar objęty planem miejscowym jest niewielki (ok. 4.000 m2 ), na który – oprócz drogi – składa się jedynie pięć działek położonych na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, przy czym na dwóch spośród tych działek posadowione są budynki, a zabudowa możliwa jest na dwóch kolejnych. W § 11 pkt 1 uchwały zawarto stwierdzenie, że wskazuje się terenów do objęcia scalaniem i podziałem zgodnie z przepisami odrębnymi. Nie oznacza to jednak, że przeprowadzenie tego rodzaju procedury na obszarze objętym Planem będzie całkowicie wykluczone. Art. 102 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 65) dopuszcza możliwość przeprowadzenia procedury scalenia i podziału nieruchomości na wniosek zainteresowanych właścicieli, także na obszarach, które nie zostały w m.p.z.p. wskazane jako wymagające dokonania scalenia i podziału nieruchomości, czyli na obszarach: (a) objętych planem miejscowym, ale położonych poza granicami terenów wskazanych w tym planie jako wymagające scalenia i podziału; albo (b) objętych planem miejscowym, w którym – tak jak w zaskarżonym Planie – w ogóle nie wskazano terenów wymagających scalenia i podziału nieruchomości (por. E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LEX/el. 2020, uw. 2 do art. 102). Możliwość przeprowadzenia wskazanej procedury nie jest przy tym uzależniona od zamieszczenia w m.p.z.p. jakiegokolwiek "upoważnienia" tudzież "dopuszczenia" w tym zakresie (por. prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 stycznia 2020 r. w sprawie IV SA/Po 839/19, CBOSA). W orzecznictwie zauważa się, że pominięcie w ogóle zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości możliwe jest w wyjątkowych sytuacjach, gdy np. plan obejmuje obszar w pełni zabudowany, w którym nie ma możliwości przeprowadzenia scalania i podziału nieruchomości lub tylko obszar tras komunikacyjnych (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2019 r. w sprawie II OSK 298/17, CBOSA). Sąd po przeanalizowaniu okoliczności faktycznych w sprawie niniejszej stwierdza, że nie sposób przyjąć, by przeprowadzenie scalania i podziału nieruchomości na obszarze objętym planem było a limine wykluczone. W takim wypadku zaktualizował się obowiązek zawarcia stosownych regulacji co do scalania i podziału w planie miejscowym. Uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności jedynie § 11 pkt 2 uchwały doprowadziłoby do sytuacji, w której plan miejscowy nie zawierałby obligatoryjnego elementu wskazanego w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Z drugiej natomiast strony mając na uwadze, fakt, że obszar planu obejmuje jedynie pięć działek na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej podlegających potencjalnie scalaniu i podziałowi oraz okoliczność, że w uchwale wskazano inne parametry nowo wydzielanych działek: minimalną powierzchnię 700 m2 oraz kąt położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego, stwierdzić należy, że swoboda ustalenia niewskazanych w uchwale parametrów (minimalnej i maksymalnej szerokości frontów działek) jest bardzo ograniczona. W ocenie Sądu ta ostatnia konstatacja, w powiązaniu ze wskazanym wyżej, tylko przykładowym charakterem zawartego w § 4 pkt 8 rozporządzenia wyliczenia parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości – który to charakter ww. wyliczenia pozwala w konkretnym przypadku pominąć określony parametr w ustaleniach planistycznych, bez uszczerbku dla zupełności lub wykonalności tych ustaleń (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22.11.2018 r. w sprawie IV SA/Po 815/18, CBOSA) – prowadzi do wniosku, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób przyjąć, iżby niezawarcie w zaskarżonym planie jednego z parametrów działek, jakie mogą powstać w procedurze scalenia i podziału nieruchomości, w postaci szerokości frontów działek, naruszało zasady sporządzania planu miejscowego w stopniu istotnym, uzasadniającym stwierdzenie nieważności stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Stąd skarga w tym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.