IV SA/Po 1138/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Bożena Popowska (spr.) WSA Donata Starosta Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2012 r. sprawy ze skargi K.W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z [...] czerwca 2011 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz Skarżącej K.W. kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. B.S. GbR w dniu 18 kwietnia 2011 r. złożyła wniosek o udzielenie pozwolenia na rozbudowę budynku usługowego z częścią biurową. Wraz z wnioskiem inwestor przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projekt budowlany oraz opinie, uzgodnienia i pozwolenia wymagane przepisami prawa. Prezydent Miasta K., po przedłożeniu projektu zagospodarowania działki zgodnego z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm. - dalej rozporządzenie), decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. znak: [...], działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2010r. nr 243, poz. 1623 ze zm. dalej ustawa) zatwierdził projekt budowlany i udzielił B.S. GbR pozwolenia na budowę obejmującą rozbudowę budynku usługowego z częścią biurową na terenie położonym w K. przy ul. G. [...] (obr. [...], dz. nr [...]). Odwołanie od powyższej decyzji wniosła K.W. podnosząc, że organ I instancji nie wyjaśnił charakteru działalności, jaką inwestor będzie prowadził w obiekcie, którego rozbudowy decyzja dotyczy oraz jej oddziaływania na środowisko, otoczenie, w tym na nieruchomość skarżącej. K.W. wskazała, że organ I instancji poprzestał na zapewnieniu przez przedstawicieli inwestora o braku uciążliwości w zakresie przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu, braku zapachów, jak również braku emisji szkodliwych pyłów dla środowiska. Na podstawie zapewnień przedstawicieli inwestora organ ustalił także, że w obiekcie prowadzona będzie usługa ograniczająca się do kontroli jakości gotowych elementów z plastiku oraz produkcji pojedynczych próbnych elementów. Skarżąca wskazała, iż na etapie postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji podniosła, że maszyny wskazane w opisie techniczno - budowlanym są maszynami produkcyjnymi ( wtryskarki ) i służą do masowej produkcji elementów plastikowych. Organ I instancji żadnych ustaleń w przedmiocie rzeczywistego celu, dla jakiego będzie wykorzystywany projektowany obiekt oraz ustaleń w przedmiocie wpływu użytkowania maszyn oraz stosowanych materiałów na środowisko i otoczenie nie dokonał. Skarżąca wskazała, iż organ pominął te istotne okoliczności pomimo, że w trakcie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji inwestor dokonał zmiany w opisie techniczno - budowlanym i początkową liczbę trzech maszyn, która miała być ustawiona w obiekcie zwiększył do sześciu maszyn. W świetle przedstawionych powyżej zarzutów stwierdzenie, że inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (13 Ul 1 z przeznaczeniem pod tereny usług innych) jest więc, zdaniem skarżącej, gołosłowne i nie poparte materiałem dowodowym. Zdaniem skarżącej, działalność oparta o wykorzystywanie sześciu maszyn produkcyjnych o łącznym ciężarze - bez oleju - 10.290 KG, prowadzona w systemie zmianowym przez 16 osób na każdej zmianie, w tym 4 pracowników biurowo-administracyjnych oraz brak opisu technologii działalności nie pozwala na przyjęcie, że planowana działalność ma charakter podstawowych usług biurowych i jest zgodna z planem zagospodarowania. Nadto skarżąca wskazała, iż nie sprecyzowano, czy chodzi o dwie, czy o trzy zmiany pracy. Organ I instancji nie ustalił również, czy inwestor będzie prowadził swoją działalność także w nocy Skarżąca zarzuciła także, iż zaskarżonej decyzji nie sposób ocenić pod względem jej zgodności z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy. Brak właściwych ustaleń organu w przedmiotowym zakresie nie pozwala bowiem ocenić, czy przedsięwzięcie objęte pozwoleniem wymagało uprzedniego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Wojewoda Wielkopolski po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...].09.2011r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powołując się na treść art. 35 ust. 4 ustawy organ odwoławczy stwierdził, iż właściwy w sprawie organ nie posiada prawnej możliwości ingerencji w zawartość merytoryczną projektu budowlanego. Organ może jedynie ocenić zgodność przyjętych rozwiązań z prawem i to w ściśle określonym w ustawie zakresie. Zgodnie z przepisami art. 35 ust. 4 ustawy, możliwe jest więc jedynie sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy (względnie o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) oraz wymaganiami ochrony środowiska. Do obowiązków organu administracji architektoniczno-budowlanej należy również sprawdzenie, czy projekt ten został sporządzony przez osobę posiadającą właściwe uprawnienia budowlane, a także sprawdzenie kompletności projektu budowlanego, w tym czy posiada on wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia (art. 35 ust. 1 pkt 3). W ocenie organu odwoławczego, przedmiotowy projekt budowlany spełnia ww. warunki. Wojewoda stwierdził również, że inwestycja jest także zgodna z ustaleniami uchwały Rady Miejskiej Kalisza nr XL/265/97 z dnia 30 października 1997 r., podjętej w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w rejonie ulic: Długiej, Grzybowej, Szerokiej. Inwestor w sposób precyzyjny określił bowiem, iż będzie to działalność usługowa polegająca na badaniu precyzji wykonania termoplastikowych, syntetycznych elementów wykorzystywanych w różnych gałęziach przemysłu i na kontroli ich jakości. Zdaniem organu odwoławczego, materiał dowodowy zebrany na etapie postępowania pierwszej instancji (projekt budowlany, rozprawa administracyjna) był całkowicie wystarczający dla oceny czy planowane zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa. Zatem, skoro inwestor spełnił w omawianej sprawie wszystkie ciążące na nim obowiązki, planowana inwestycja zgodna jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska, zaś projekt budowlany został sporządzony przez osobę do tego uprawnioną, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie mógł, zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy, odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. K.W. kwestionując powyższą decyzję wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, podnosząc zarzuty tożsame z zawartymi w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skarżąca zarzucając naruszenie art. 7 i art. 77 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (jt: Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej kpa) oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wojewoda Wielkopolski odpowiadając na skargę, podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej P.p.s.a.), ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się więc do zbadania czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. dokonano ustalenia stanu faktycznego a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 k.p.a., a więc w sposób przekonywujący. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 P.p.s.a.). Na wstępie należy stwierdzić, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy, co do zasady roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć między innymi cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi (art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy). W myśl art. 35 ust. 1 ustawy, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza między innymi zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletność projektu budowlanego oraz wykonanie i ewentualnie sprawdzenie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się odpowiednim aktualnym zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. W razie stwierdzenia naruszeń w powyższym zakresie, organ po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego do usunięcia wskazanych nieprawidłowości, wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 ustawy). Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest ocena decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B.S. GbR pozwolenia na budowę obejmującą rozbudowę budynku usługowego z częścią biurową na terenie położonym w K. przy ul. G. [...] (obr. [...], dz. nr [...]), a w szczególności ocena zgodności w/w inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z akt sprawy, teren planowanej inwestycji znajduje się na terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w rejonie ulic: Długiej, Grzybowej, Szerokiej zatwierdzonego Uchwałą Nr XL/265/97 Rady Miejskiej Kalisza z dnia 30 października 1997r. (Dz.U. Woj. Kaliskiego Nr 2, poz. 13) i objęty jest jednostką bilansową 13 UI 1 z przeznaczeniem pod tereny "usług innych". Jako przeznaczenie podstawowe przewidziano "usługi biurowe z nieuciążliwą produkcją przemysłową i marketingiem z zachowaniem wymagań dotyczących zabudowy i zagospodarowania..." (§15 ust. 1 mpzp). Jako przeznaczenie dopuszczalne przewidziano "nieuciążliwe usługi komercyjne" i "mieszkalnictwo wbudowane" (§15 ust. 2 mpzp). W decyzji organu I instancji stwierdza się zgodność z zapisami miejscowego planu, nie przedstawiając jednak żadnej argumentacji z której by wynikało, na jakiej podstawie organ ustalił powyższą przesłankę. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazuje się, że "inwestor w sposób precyzyjny określił na czym polegać będzie planowana działalność", tj. wyjaśnił, iż przedmiotem planowanej działalności będzie działalność usługowa polegająca na badaniu precyzji wykonania termoplastikowych syntetycznych elementów wykorzystywanych w różnych gałęziach przemysłu (tj. kontroli ich jakości). Jednak ustalenie to nie zostało poparte żadną argumentacją, mimo, że z informacji skarżącej (tak pisemnych, jak i zdjęciowych) wynikało, że planowana działalność może mieć charakter produkcyjny. W tym kontekście, należy przyznać rację skarżącej, że organy administracyjne nie odniosły projektowanego przedsięwzięcia do ustaleń obowiązującego planu miejscowego. Niezbadanie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i brak prawnej argumentacji, która pozwalałaby przyjąć za dopuszczalne w świetle postanowień obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego wybudowanie obiektu objętego wnioskiem inwestora, narusza art. 35 ust 1 pkt 1 ustawy. Zaskarżona decyzja nie wskazuje też na zbadanie przed jej wydaniem, czy przedłożony projekt budowlany jest kompletny, czym narusza art. 35 ust 1 pkt 3 ustawy. Sąd zwraca uwagę, iż w aktach sprawy znajdują się dwie kserokopie strony opisu technicznego do projektu rozbudowy przedmiotowego budynku z informacją, iż opis sporządzony został w marcu 2011 r. (k-25 akt organu I instancji i k-3 akt organu II instancji), ze wskazaniem na liczbę trzech maszyn, które będą ustawione w pomieszczeniu usługowym. Natomiast w projekcie budowlanym z maja 2011 r. wskazuje się na str. 44 na sześć maszyn, przy czym strona ta opatrzona jest informacją: "marzec 2011". W oparciu o tę dokumentację nie wiadomo, jaki "opis" odnośnie liczby maszyn uwzględnił organ, oceniając kompletność dokumentacji przedstawionej przez wnioskodawcę. Nadto, w kontekście wcześniejszych uwag nie wiadomo, czy organ w ogóle brał pod uwagę liczbę i masę oraz inne parametry charakteryzujące ww. maszyny, ustalając, czy planowana rozbudowa mieści się w charakterystyce przeznaczenia terenu "pod usługi biurowe z nieuciążliwą produkcją przemysłową i marketingiem". Pozwala to uznać w/w ustalenia organu II instancji za mające charakter dowolny, nie znajdujący oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym Wskazać należy również, iż organ odwoławczy, poza brakiem wyjaśnień odnośnie ww. kwestii podnoszonych w odwołaniu, tj. zgodności projektu z planem miejscowym i kompletności dokumentacji, nie odniósł się również do zagadnienia uciążliwości produkcji wynikającej z procesów produkcyjnych (maszyn), zmianowego charakteru pracy i liczby pracowników na zmianie. Powyższe uchybienia stanowią naruszenie zasad postępowania odwoławczego. W tym kontekście stwierdzić także należy, iż zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów art. 107 §3 k.p.a. Należy przypomnieć, iż w myśl obowiązujących przepisów, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie odwoławcze zgodnie z zasadami rzetelnej procedury, które muszą być respektowane w państwie prawa. Przepis art. 7 k.p.a. nakazuje organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (zasada prawdy obiektywnej). Zasada ta realizowana jest przede wszystkim przez przepisy normujące postępowanie dowodowe (wyjaśniające), zwłaszcza przez art. 77 § 1 k.p.a., nakazujący organom zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, oraz art. 80 k.p.a., nakazujący ocenę faktu udowodnienia poszczególnych okoliczności na podstawie całego materiału dowodowego. Organ odwoławczy rozpoznaje więc sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpoznać - podane w odwołaniu - wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji (por. wyrok NSA z 20 grudnia 1999 r., IV SA 274/97 - LEX nr 48234; wyrok WSA w Warszawie z 14 kwietnia 2005 r., III SA/Wa 180/05 -LEX nr 166546). Obowiązkiem organów administracyjnych jest też należyte i wyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się organy, w toku załatwienia spraw. Motywy te, powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, gdyż strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego - uzasadnienie stanowi jeden z warunków "sine qua non" skutecznej kontroli decyzji administracyjnych zarówno w postępowaniu administracyjnym jak i w postępowaniu przed sądem (zob. wyrok NSA z dnia 15.12.1995r. sygn. akt SA/Lu 2479/94, LEX nr 27106). Powyższym wymogom organ odwoławczy, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, uchybił, pomijając w uzasadnieniu i nie odnosząc się w żaden sposób do zarzutów podniesionych przez skarżącą. Takie działanie organu odwoławczego w oczywisty sposób narusza zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.), nakładającą na organy administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Naruszenie wskazanych wyżej zasad postępowania oznacza, iż przedmiotowe postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało przez organy I i Ii instancji w sposób wadliwy. Sąd zwraca także uwagę, iż decyzja organu I instancji wskazuje jako adresata B.S. GbR z siedzibą w K. przy ul. D. [...]. Decyzja organu II instancji, utrzymująca w mocy decyzję I instancji, adresowana jest do tego samego podmiotu, bez jakichkolwiek wyjaśnień, mimo, że w aktach organu II instancji jest zamówiona opinia dotycząca "prawidłowości występowania jako podmiot praw i obowiązków w Polsce w charakterze inwestora – spółki cywilnej B.S. GbR" (k-36). Sąd zwraca uwagę na konkluzję ww. opinii co do uprawnień procesowych niemieckiej spółki cywilnej, tj. założonej wg prawa niemieckiego. Spółka taka może być stroną postępowania administracyjnego. Uwzględniając powyższe, Sąd zauważa, iż określenie adresata decyzji organów I i II instancji – ze wskazaniem jego siedziby w Polsce, nie jest prawidłowe (zob. także k-35). Należy przypomnieć, iż w myśl art. 107 § 1 k.p.a., decyzja powinna zawierać oznaczenie strony lub stron. Jak wskazuje się w doktrynie, uchybienia w zakresie oznaczenia strony wywołują bardzo różne skutki prawne, które są uzależnione od rodzaju uchybienia. Najpoważniejsze skutki prawne dla decyzji administracyjnej ma skierowanie jej do osoby, która nie jest stroną w sprawie (zob. komentarz Cz. Martysza do art. 107 k.p.a., LEX 2011 r., uwaga Nb.8). Zdaniem orzekającego Sądu, w niniejszej sprawie wada tego typu nie zachodzi. Mając powyższe na uwadze, celem przywrócenia działania do stanu zgodności z prawem, zasadnym było uchylenie decyzji organu I i II instancji. Organ I instancji ponownie prowadząc sprawę powinien uwzględnić wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku i uzasadnić decyzję w sposób zgodny z prawem. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a .