IV SA/Po 117/22

Dnia 24 marca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 marca 2022 roku sprawy ze skargi P. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę w całości. Burmistrz Gminy O. , postanowieniem opatrzonym datą [...] maja 2020 roku (nr [...]), na podstawie art. 152 § 1 K.p.a., odmówił wstrzymania wykonania własnej decyzji z dnia [...] stycznia 2020 roku (Nr [...]). W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono, że wstępna analiza akt sprawy wskazuje, że P. S. nie był stroną postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Gminy O. z dnia [...] października 2016 roku stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W postępowaniu prowadzonym w trybie wydaną na podstawie art. 155 K.p.a., a zakończonym decyzją z dnia [...] stycznia 2020 roku (nr [...]), nie nastąpiło merytoryczne rozpoznanie sprawy, lecz przeprowadzono weryfikację wydanego rozstrzygnięcia z punktu widzenia jej zmiany ze względu na słuszny interes strony za jej zgodą. Organ zaznaczył, że ugruntowane jest stanowisko orzecznicze, zgodnie z którym decyzja wydawana na podstawie art. 155 K.p.a. może dotyczyć kwestii już rozstrzygniętych decyzją, której dotyczy wniosek z udziałem tych samych stron. Wobec powyższego nie występuje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji Burmistrza Gminy O. z dnia [...] stycznia 2020 roku (Nr [...]) wydanej w przedmiocie zmiany decyzji Wójta Gminy O. z dnia [...] października 2016 roku (znak: [...]) P. S. skorzystał z prawa do złożenia zażalenia. Pismo bez daty wpłynęło do organu w dniu [...] maja 2021 roku (prezentata Urzędu Miejskiego Gminy O. ). W ocenie strony organ błędnie zastosował art. 152 § 1 K.p.a., bo okoliczności sprawy wskazują na wysokie prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu sprawy wstrzymania wykonania decyzji w trybie zażaleniowym, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2021 roku (nr [...]), utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia, odwołując się do orzeczeń sądów administracyjnych, organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa jedynie warunki oraz szczególne wymogi, które muszą zostać uwzględnione przy realizacji inwestycji. Nie daje ona podstaw do realizacji inwestycji. W rezultacie brak wstrzymania wykonania takiej decyzji nie powoduje ujemnych, trudnych do odwrócenia skutków lub znacznej szkody. Decyzja ta jako etap postępowania daje inwestorowi prawo do wystąpienia o udzielenie pozwolenia na budowę i nie stanowi podstawy do rozpoczęcia robót i realizacji inwestycji. W ocenie Kolegium analogiczne argumenty należy przyjąć w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] stycznia 2020 roku o zmianie decyzji Wójta Gminy O. z dnia [...] czerwca 2016 roku. P. S., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, skorzystał z prawa skargi do sądu administracyjnego. Skarżący zażądał uchylenia zaskarżonego postanowienia, zasądzenia zwrotu kosztów postępowania oraz rozpoznania sprawy trybie uproszczonym. W ocenie skarżącego kwestionowane postanowienie zostało wydane z naruszeniem: 1) art. 61 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do sprawy wstrzymania wykonania decyzji w ramach postępowania o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją, w sytuacji gdy kompetencję do stosowania powyższego przepisu posiada wyłącznie sąd administracyjny, 2) art. 6 w związku z art. 152 § 1 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i oparcie orzeczenia wyłącznie na przesłankach innego przepisu, który nie mógł być stosowany przez organy administracji w postępowaniu o wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji w postępowaniu administracyjnym wznowionym. W uzasadnieniu skargi wskazano, że przepis art. 152 § 1 K.p.a. jako przesłankę wstrzymania wykonania decyzji wskazuje "prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania". Wstrzymanie wykonania decyzji przy zaistnieniu tej przesłanki jest obligatoryjne. Kolegium oparło się na orzeczeniach sądów administracyjnych, które nie dotyczą instytucji wstrzymania wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 K.p.a., lecz wstrzymania wykonania aktu lub czynności w trybie art. 61 § 3 P.p.s.a. Powołane przez organ orzeczenia jako przesłankę wstrzymania wykonania wskazują stan niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Autor skargi uznał, że zaskarżone postanowienie w sposób oczywisty narusza prawo opierając rozstrzygnięcie na przepisach, których organ nie mógł zastosować w toku prowadzonego postępowania. Wydane w taki sposób rozstrzygnięcie nie może być potraktowane, jako działanie na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi oraz podniosło, że zarzuty sformułowane w skardze nie mają wpływu na zmianę rozstrzygnięcia. Na dzień wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2020 roku w orzecznictwie dominował pogląd, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach sama w sobie nie uprawnia do realizacji przedsięwzięcia, więc wstrzymanie jej wykonania nie jest dopuszczalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329; dalej w skrócie: "P.p.s.a."). Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Sprawy ze skarg dotyczących postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym - co miało miejsce w niniejszej sprawie. Analiza dokumentów włączonych do akt administracyjnych ujawnia następujące okoliczności faktyczne kontrolowanej sprawy, które Sąd przyjmuje, jako własne ustalenia w sprawie. Postępowanie wznowieniowe zostało wszczęte na skutek podania P. S. z dnia [...] lipca 2020 roku (wpływ do organu [...] lipca 2020 roku), którym wystąpił on o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Burmistrza Gminy O. z dnia [...] stycznia 2020 roku (Nr [...]) wydaną w przedmiocie zmiany decyzji Wójta Gminy O. z dnia [...] października 2016 roku (znak: [...]). We wniosku zawarte zostało żądanie wstrzymania wykonania decyzji wydanej w trybie ustawy art. 155 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Burmistrza Gminy O. postanowieniem z dnia [...] września 2020 roku wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 2020 roku zmieniającą decyzję z dnia [...] października 2016 roku o stwierdzeniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla formy C. Sp. z o.o. dla przedsięwzięcia polegającego na budowie "magazynu wysokiego składowania wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Postanowieniem, opatrzonym datą [...] maja 2020 roku, a wydanym w dniu [...] maja 2021 roku, Burmistrza Gminy O. odmówił wstrzymania wykonania decyzji z dnia 9 stycznia 2020 roku (Nr [...]). Następnie decyzją z dnia [...] maja 2021 roku, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., Burmistrza Gminy O. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] stycznia 2020 roku zmieniającej decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...] czerwca 2016 roku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] grudnia 2021 roku utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Gminy O. o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Burmistrza Gminy O. z dnia [...] stycznia 2020 roku oraz decyzją z tej samej daty, tj. [...] grudnia 2021 roku utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji o odmowie uchylenia decyzji Burmistrza Gminy O. z dnia [...] stycznia 2020 roku. Skarga okazała się nieuzasadniona. Zgodnie z art. 152 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735 ze zm.; dalej w skrócie "K.p.a.") organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Na postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji służy stronie zażalenie, chyba że postanowienie wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze. Wskazać należy, że wznowienie postępowania nie powoduje wstrzymania wykonania z mocy prawa decyzji poddanej temu trybowi nadzwyczajnemu. Instytucję wznowienia postępowania cechuje suspensywność - jest to środek o charakterze względnie suspensywnym (R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 7, Warszawa 2021, art. 152). Rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji w postępowaniu wznowieniowym uzależnione jest od wszczęcia postępowania wznowieniowego. Kwestia wstrzymania wykonania decyzji następuje w postępowaniu tzw. wpadkowym, tj. w postępowaniu zależnym od postępowania głównego. Jeżeli wniosek o wznowienie postępowania wznowieniowego nie został w jakikolwiek sposób załatwiony oznacza to, że nie ma prawnoprocesowych podstaw do rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania takiej decyzji (wyrok NSA z 25.08.2021 r., II OSK 1552/18, Legalis nr 2607178). W ocenie Sądu brak jest podstaw do formułowania oceny, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, wydało postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji poza granicami kompetencji określonej art. 152 § 1 i § 2 K.p.a. W treści zaskarżonego postanowienia Kolegium wyraźnie wskazało, że rozstrzyga sprawę na postawie art. 17 pkt 1 oraz art. 152 § 1 i § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Autor skargi trafnie zauważa, że w treści uzasadnienia skarżonego postanowienia powołane zostały fragmenty uzasadnień z orzeczeń sądów administracyjnych dotyczących wstrzymania wykonania aktu lub czynności skarżonych do sądu administracyjnego. Dostrzegać jednak należy, że dokonując takiego zabiegu argumentacyjnego Kolegium wyjaśniło, iż "analogiczne argumenty należy przyjąć w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] stycznia 2020 roku o zmianie decyzji Wójta Gminy O. z dnia [...] czerwca 2016 roku". W ocenie Sądu wskazane powyżej nieprawidłowości dotyczące uzasadnienia wydanego postanowienia nie dają podstawy do przyjęcia stanowiska o konieczności usunięcia zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Uchybienie argumentacyjne Samorządowego Kolegium Odwoławczego należy kwalifikować, jako inne naruszenie przepisów postępowania, które nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Argumentacja powołana przez Kolegium w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia nie pozostaje całkowicie oderwana od przedmiotu kontrolowanej sprawy, tj. celu wstrzymania wykonania decyzji w trybie art. 152 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Niewątpliwie literalną przesłanką wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 K.p.a. jest istnienie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, a zatem sytuacja gdy na podstawie akt sprawy organ wstępnie jest przekonany o uchyleniu decyzji. Uwzględniać jednak należy, że procesowy obowiązek rozważenia z urzędu lub na wniosek strony wstrzymania wykonania decyzji został nałożony na organ ze względu na to, iż wykonanie decyzji może prowadzić do stanu prawnego lub faktycznego, który jest nieodwracalny (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 17, Warszawa 2021, art. 152). Okolicznością uzasadniająca oddalenie skargi jest również brak podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 152 K.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. Wskazując na wadliwości uzasadnienia kwestionowanego postanowienia autor skargi całkowicie pomija tę okoliczności, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznawało sprawę zażalenia na postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania decyzji w sytuacji, gdy w obrocie prawnym funkcjonowała już, wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., decyzja Burmistrza Gminy O. z dnia [...] maja 2021 roku o odmowie uchylenia decyzji Burmistrza Gminy O. z dnia [...] stycznia 2020 roku w sprawie zmiany decyzji Wójta Gminy O. z dnia [...] czerwca 2016 roku. W tym samym dniu, co zaskarżone do Sądu postanowienie, tj. [...] grudnia 2021 roku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało także decyzję o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia Burmistrza Gminy O. z dnia [...] maja 2021 roku w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji tego organu z dnia [...] stycznia 2020 roku. Skoro z chwilą wydawania zaskarżonego postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze jednocześnie ostatecznie rozstrzygało o odmowie uchylenia decyzji w postępowaniu wznowionym, to uznać należało, że postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji nie narusza prawa, w sposób który ma wpływ na wynika sprawy, gdyż możliwość wstrzymania wykonania decyzji Burmistrza Gminy O. z dnia [...] stycznia 2020 roku na podstawie art. 152 K.p.a. pozostawała aktualna do chwili ostatecznego zakończenia postępowania wznowionego. Postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji wiąże nie dłużej niż do dnia wejścia do obrotu prawnego ostatecznej decyzji kończącej postępowanie nadzwyczajne (postanowienie WSA w Krakowie z 1.12.2021 r., III SA/Kr 1155/21, LEX nr 3263633). Postanowienie wydane na podstawie art. 152 K.p.a. traci moc z chwilą wejścia do obrotu prawnego decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu wznowieniowym (M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2022, art. 152). Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329), skarga podlegała oddaleniu.